Incarto n. 52.2007.290
Lugano 28 febbraio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 agosto 2007 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 11 agosto 2007 (n. 3732) del Consiglio di Stato che ha respinto il gravame dell'insorgente avverso la risoluzione 20 ottobre 2006 con cui il municipio di Morbio Inferiore le ha negato la licenza edilizia per la restaurazione, la riattazione e l'ampliamento del Mulino del Ghitello sito sui mappali ni. 716, 885, 887, 889 e 890 RFD di quel comune;
viste le risposte:
- 4 settembre 2007 del Consiglio di Stato;
- 7 settembre 2007 del municipio di Morbio Inferiore;
- 3 ottobre 2007 del Dipartimento del territorio, ufficio delle domande di costruzione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La RI 1 (in seguito: __________) è proprietaria dei mappali ni. 716, 885, 887, 889 e 890 RFD di Morbio Inferiore sui quali sorge un complesso di edifici cinquecenteschi, costituenti il cosiddetto Mulino del Ghitello. I fondi fanno parte del comprensorio del piano di utilizzazione cantonale del Parco delle Gole della Breggia (PUC-PB), approvato dal Gran Consiglio il 10 marzo 1998.
B. a. RI 1 ha beneficiato nel luglio del 1992 di una prima licenza edilizia per la parziale ristrutturazione del Mulino del Ghitello. In quell'occasione, sono stati autorizzati i lavori per il recupero del funzionamento del mulino e delle macine, nonché per la realizzazione all'interno del complesso di una sala polivalente per proiezioni, conferenze e intrattenimenti, di un ristoro pubblico, di camerate per l'alloggio di comitive di studenti, di un laboratorio per i piccoli interventi di restauro e di un appartamento per il custode. Il 6 marzo 1996 è quindi stata approvata dalle competenti autorità una variante al progetto iniziale, che prevedeva una leggera modifica dell'organizzazione degli spazi interni. Altre licenze sono poi state rilasciate per trasformazioni di minore importanza nel maggio del 1999 e il 12 luglio 2001. Soltanto una parte di questi interventi sono tuttavia stati effettivamente realizzati nel corso degli anni.
b. Il 24 maggio 2006 la RI 1 ha inoltrato al municipio di Morbio Inferiore la domanda di costruzione per la realizzazione della seconda ed ultima fase dei lavori di restauro e di riattazione del Mulino del Ghitello. L'istanza prevedeva da un lato una serie di interventi alle strutture esterne degli edifici (facciate e corte interna) e dall'altro la riqualifica e la riorganizzazione degli spazi interni con, in particolare, il restauro della sala delle macine, l'inserimento di un lift per disabili, la realizzazione al piano terreno e al primo piano di nuovi servizi igienici, nuove scale, nuovi spazi espositivi, la costruzione di un nuovo vano aggiuntivo ad uso laboratorio e, al secondo piano, di due appartamenti, destinati ad essere locati a terzi quali abitazioni. Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 20 ottobre 2006 il municipio di Morbio Inferiore si è rifiutato di rilasciare la licenza, rilevando che la formazione di due appartamenti nei locali che, come previsto dalla prima licenza edilizia, avrebbero dovuto ospitare un ostello volto a garantire il soggiorno ai gruppi che intendevano svolgere un'attività di ricerca nel parco o nella regione, non fosse conforme alla destinazione dell'edificio prevista dal PUC-PB e che quindi gli stessi avrebbero potuto essere autorizzati in avvenire se il loro utilizzo fosse stato collegato alle attività del Parco. Per quanto attiene poi al laboratorio di restauro, l'esecutivo comunale ha ritenuto che i materiali usati per la costruzione di questo nuovo corpo aggiuntivo non garantissero l'inserimento armonioso del medesimo nell'ambiente circostante, così come imposto dalle norme di attuazione del PUC-PB.
C. Mediante giudizio 11 luglio 2007 il Consiglio di Stato ha confermato tale pronuncia, respingendo il ricorso contro di essa inoltrato dalla RI 1. Il Governo, dopo aver riconosciuto il diritto del municipio di scostarsi dal preavviso favorevole del Dipartimento del territorio e di negare il rilascio della licenza per motivi fondati su norme la cui applicazione è rimessa alle autorità cantonali, ha ritenuto che la realizzazione all'interno del Mulino del Ghitello di due appartamenti da locare violasse l'art. 27.1 NAPUC-PB, il quale prevede che tale complesso sia destinato a raccogliere i documenti sui contenuti del parco e a fornire accoglienza adeguata agli studiosi e ai visitatori del medesimo, escludendo così per atti concludenti qualsiasi insediamento abitativo. In merito poi alla nuova struttura metallica destinata ad ospitare il laboratorio di restauro, l'Esecutivo cantonale ha considerato che si tratta di un ampliamento che non rispetta i requisiti previsti dall'art. 18.3 NAPUC-PB per questo genere di interventi, nei confronti del quale sussistono oltretutto dei dubbi in merito al suo armonioso inserimento nell'ambiente circostante.
D. Avverso questa decisione la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della controversa licenza edilizia. Innanzitutto contesta che il municipio sia competente ad applicare le norme di attuazione del PUC-PB. Rimprovera poi all'esecutivo comunale di avere indebitamente sostituito il proprio apprezzamento a quello dell'autorità cantonale e di non avere adeguatamente motivato la propria decisione di scostarsi dal preavviso favorevole espresso dal Dipartimento. Sostiene quindi che i due appartamenti che essa intende realizzare non sono in contrasto con quanto previsto dall'art. 27.1 NAPUC-PB. Oltretutto, a suo dire, nella misura in cui i vani destinati ad ospitare gli appartamenti sono già oggi abitabili, l'intervento non comporterebbe un effettivo cambiamento di destinazione dei medesimi. Da ultimo reputa conforme all'art. 18.3 NAPUC-PB la realizzazione di un nuovo laboratorio al primo piano dello stabile.
E. All'accoglimento del gravame si oppone il municipio di Morbio Inferiore con argomenti di cui si dirà per quanto necessario in seguito. Medesima domanda di giudizio è stata formulata dal Consiglio di Stato. Dal canto suo, il Dipartimento del territorio, ufficio delle domande di costruzione, postula invece che il ricorso sia accolto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente, destinataria della decisione impugnata, è pacifica (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi risulta chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo tribunale.
2. La licenza edilizia è concessa dal municipio previo avviso del Dipartimento del territorio. Quest'ultimo riguarda il diritto di competenza cantonale (art. 3 cpv. 1 LE). Il dipartimento esamina la domanda di costruzione dal profilo del diritto la cui applicazione compete all'autorità cantonale ed è tenuto ad esprimersi con avviso motivato entro 30 giorni dalla ricezione degli atti, rispettivamente delle eventuali opposizioni, e può formulare opposizione o chiedere che la licenza sia sottoposta a condizioni od oneri (art. 7 cpv. 1 LE).
Il PUC-PB, e segnatamente le sue norme di attuazione, sono con tutta evidenza degli atti normativi la cui applicazione compete alle autorità cantonali e più precisamente al Dipartimento del territorio, come d'altra parte esplicitamente sancito dall'art. 6 NAPUC-PB. Tale circostanza, che non è mai stata messa in discussione né dal municipio, né dal Governo cantonale, determina che nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia, spetta all'autorità cantonale esprimersi sulla conformità della domanda di costruzione con dette disposizioni, così come è avvenuto nel caso di specie. Occorre comunque rilevare che giusta l'art. 7 cpv. 2 LE, nella sua versione in vigore dal 1° gennaio 2007, l'avviso del dipartimento vincola il municipio nella misura in cui esso è negativo. La norma non si discosta da quella precedentemente in vigore, tranne che per la sua formulazione la quale, recependo i principi giurisprudenziali sviluppati in proposito da questo tribunale, sancisce esplicitamente il carattere vincolante dell'avviso cantonale unicamente nel caso in cui lo stesso è negativo, e, di converso, riconosce al municipio il diritto di scostarsene nel caso in cui sia positivo, senza più porre quale condizione la lesione di interessi comunali preponderanti, come preteso dal vecchio diritto, non potendosi in effetti esigere che il municipio si adegui passivamente ad un preavviso dipartimentale che reputa illegittimo e non potendosi nemmeno abilitare il comune ad impugnare una licenza rilasciata da un suo organo. Nella misura in cui, nel caso concreto, il Dipartimento del territorio si è pronunciato favorevolmente in merito alla domanda di costruzione presentata dalla RI 1, nulla impediva al municipio di scostarsi dalla medesima e di negare il rilascio della licenza per motivi fondati sul mancato rispetto di norme la cui applicazione è rimessa alle autorità cantonali. Per quanto attiene poi alla motivazione addotta dall'esecutivo comunale per giustificare questa sua scelta, la stessa, appare senz'altro rispettosa dei requisiti minimi previsti dall'art. 26 PAmm. Il municipio ha in effetti indicato le disposizioni del PUC-PB che, a suo avviso e contrariamente all'opinione del dipartimento, non erano state rispettate nell'occasione e ha quindi illustrato le ragioni di tali contrasti. Detta motivazione ha d'altra parte consentito all'insorgente di rendersi conto delle ragioni poste a fondamento dell’avversata pronuncia e di impugnare la medesima davanti al Consiglio di Stato con la dovuta cognizione di causa.
Formazione di due appartamenti destinati alla locazione
3. 3.1. Con il termine di destinazione si intende in genere un insieme di caratteristiche volte a definire l'identità di un edificio o di un impianto dal profilo della sua utilizzazione. Costituiscono pertanto la destinazione quegli aspetti qualitativi che permettono di identificare un'opera edilizia attraverso l'uso che ne viene fatto.
Per cambiamento di destinazione (Nutzungsänderung) rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni si intende generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di una costruzione esistente atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza considerano rilevanti e quindi soggette a permesso di costruzione, sia le modifiche dell'utilizzazione che comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare un’intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (RDAT 1992 II n. 28; STA 3.2.06 in re M. n. 52.5.400; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 1 LE n. 647 seg.; Zimmerlin, Baurecht des Kt. Aargau, § 150 n. 2 d; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, n. 209 seg.).
3.2. Contrariamente a quanto sostenuto nel gravame, nel caso concreto, non v'è dubbio che la realizzazione prevista dalla ricorrente di due appartamenti da locare a terzi all'interno del Mulino del Ghitello prefiguri un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. I locali da trasformare sono attualmente in parte privi di destinazione specifica e in parte adibiti ad alloggio del custode. Quest'ultimi hanno dunque una vocazione prevalentemente di servizio. Con la controversa trasformazione l'intero secondo piano dell'edificio verrebbe adibito esclusivamente all'uso residenziale a favore di terzi. Il mutamento delle modalità di utilizzazione non è dunque privo di rilievo. Non può quindi essere condivisa la tesi dell'insorgente secondo cui la trasformazione in esame non costituirebbe un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione, per il solo fatto che i locali in questione sarebbero già abitabili. Accreditandola, si dovrebbe considerare irrilevante ed esente da permesso ogni trasformazione che non comporta sostanziali modifiche dello stato dei luoghi. Il che appare manifestamente insostenibile.
4. 4.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 70 cpv. 2 LALPT, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con tale funzione, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal PR per la zona di riferimento. Per essere autorizzate le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione del comparto territoriale in cui si collocano (DTF 127 I 103 consid. 6, RDAT 1994 II 105 n. 56; Ruch, Kommentar zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg., Adelio Scolari, Commentario, II. ed. ad art. 67 LALPT n. 472).
4.2. I fondi dedotti in licenza si trovano nella zona degli insediamenti rurali (IR), prevista dall'art. 18 NAPUC-PB, la quale è una zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT (art. 18.1 NAPUC-PB). Il Mulino del Ghitello costituisce - insieme al Frantoio Saceba e alla Masseria del Farügin - uno dei tre centri per l'accoglienza e l'animazione del Parco delle Gole della Breggia, che, in base all'art. 27.1 NAPUC-PB, devono servire a raccogliere i documenti sui contenuti del parco stesso e a fornire adeguata accoglienza agli studiosi e ai visitatori. Nel suo messaggio n. 4693, del 14 ottobre 1997, concernente l'approvazione del piano di utilizzazione cantonale del Parco delle Gole della Breggia, il Consiglio di Stato ha specificato che il Mulino del Ghitello rappresenta la struttura logistica principale dell'intero parco e deve fungere da centro operativo del medesimo. Il suo restauro è dunque volto a permettere il recupero di un edificio destinato da un lato ad ospitare attività museali-didattiche e di studio per piccoli gruppi e dall'altro a fungere da luogo di accoglienza e di ristoro per gli ospiti e i visitatori. In questo complesso, ha soggiunto l'Esecutivo cantonale, è possibile ricavare degli insediamenti abitativi unicamente se servono quale luogo di residenza "delle persone preposte al funzionamento dei mulini, del ristoro e della sorveglianza del Parco" (cfr. Messaggio cit., pag. 7).
4.3. Alla luce di quanto appena esposto, si può affermare che di per sé la realizzazione all'interno del Mulino del Ghitello di spazi da adibire ad uso abitativo non è vietata. Anzi, come appena illustrato, tale possibilità è stata esplicitamente evocata dal legislatore stesso. Non conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione in questione risulta però la realizzazione di appartamenti destinati alla locazione a favore di persone che non hanno nulla a che vedere con la gestione o eventualmente lo studio del Parco. Sotto questo aspetto, non vi è dubbio che la domanda di costruzione si pone in contrasto con quanto disposto dall'art. 27.1 NAPUC-PB. V'è comunque da chiedersi se non vi sia spazio per ugualmente concedere il permesso richiesto, subordinandolo alla condizione che l'uso di detti appartamenti sia riservato a coloro che si occupano dello studio o della gestione del Parco e delle relative infrastrutture. Il principio della proporzionalità vieta infatti di respingere una domanda di costruzione quando il difetto può essere facilmente corretto rilasciando una licenza subordinata a clausole accessorie (Scolari, op. cit., ad art. 2 LE, n. 684). Sennonché una simile soluzione non basta ancora a rendere su questo punto il progetto litigioso conforme alle norme concretamente applicabili. Secondo quanto emerge dai piani allegati alla domanda, la ricorrente prevede infatti di intraprendere una serie di lavori volti a modificare la disposizione interna dei locali e l'aspetto esterno degli edifici al chiaro scopo di migliorare il quadro architettonico e le condizioni di abitabilità di questi spazi. Gli stessi consistono sostanzialmente nell'abbattimento, rispettivamente nella costruzione di muri interni, nella formazione di nuove aperture, nella realizzazione di due soppalchi con le relative scale d'accesso e nella chiusura con vetri isolanti della loggia che si affaccia sulla corte interna. Ora, tali modifiche si pongono in contrasto con il principio, sancito dall'art. 18.2 NAPUC-PB, secondo cui gli interventi sugli edifici inseriti nella zona degli insediamenti rurali devono avere carattere conservativo, ragione per la quale sono da evitare nella massima misura possibile le demolizioni, le modifiche volumetriche, altimetriche, planimetriche o quelle che determinano un cambiamento dell'aspetto caratteristico dei luoghi e delle costruzioni. Eccezioni sono per il vero possibili per le demolizioni, ricostruzioni o trasformazioni che dovessero essere appropriate per le finalità del PUC-PB. Eventualità, quest'ultima, che però dev'essere scartata, dal momento che, come esposto sopra, la destinazione prevista dalla ricorrente per i due appartamenti non rientra tra quelle ammesse dall'art. 27.1 NAPUC-PB, per cui anche i relativi lavori di trasformazione, nella misura in cui esulano dalla semplice conservazione della sostanza edilizia, non possono beneficiare di alcuna autorizzazione.
Formazione di un nuovo locale ad uso laboratorio
5. 5.1. Giusta l'art. 18.3 NAPUC-PB, fatti salvi i diritti di terzi, "sono ammesse piccole aggiunte volumetriche agli edifici esistenti nella misura massima del 20% qualora ciò dovesse essere necessario per adeguare o inserire ex novo gli impianti sanitari, le cucine o altri servizi indispensabili per continuarne l'utilizzazione". "Per le aggiunte volumetriche agli edifici e i nuovi corpi fabbrica" – soggiunge l'art. 18.6 NAPUC-PB – "si possono impiegare materiali diversi da quelli tradizionali purché venga conseguito l'inserimento armonioso dell'ambiente circostante".
5.2. Il nuovo corpo aggiuntivo ad uso laboratorio che la ricorrente intende realizzare al primo piano del Mulino del Ghitello, direttamente sopra il locale macine, presenta un volume di 120.70 mc. Se si considera che il volume complessivo degli edifici attualmente esistenti è di 3'300 mc, tale aggiunta si situa ben al di sotto del limite del 20% prescritto dall'art. 18.3 NAPUC-PB. Nella misura poi in cui il laboratorio è destinato alla manutenzione periodica degli oggetti e dei macchinari presenti nel Mulino, si può ammettere che esso costituisca una struttura indispensabile per l'utilizzazione di detto complesso. Nessun elemento agli atti permette però di affermare che per dotare il Mulino di una simile officina sia necessario procedere ad un ampliamento come quello previsto dall'istante in licenza. La situazione di necessità da cui l'art. 18.3 NAPUC-PB fa dipendere la possibilità di aumentare la volumetria delle costruzioni esistenti deve infatti avere carattere oggettivo. Semplici ragioni finanziarie o di comodità, come quelle invocate dalla ricorrente, non bastano. Ora, il complesso del Mulino del Ghitello dispone di numerosi locali ancora inutilizzati che si prestano senz'altro ad ospitare un laboratorio. Non risulta d'altra parte che l'attività di manutenzione che dev'essere svolta riguardi oggetti di dimensioni tali da richiedere un'importante disponibilità di spazio. Neppure l'insorgente lo sostiene. Di conseguenza, l'intervento in esame non può essere autorizzato, a prescindere dalla questione di sapere se la prevista costruzione sia rispettosa dei criteri estetici previsti dall'art. 18.6 NAPUC-PB.
6. Stante tutto quanto precede, la decisione impugnata merita di essere confermata laddove nega il rilascio della licenza edilizia per la realizzazione di due appartamenti e per la costruzione del locale aggiuntivo ad uso laboratorio. Nella misura in cui vieta alla ricorrente di realizzare gli altri interventi previsti nella domanda di costruzione, la stessa non può invece essere tutelata. Non sussiste infatti alcun impedimento di diritto pubblico che si oppone alla realizzazione di due WC ad uso pubblico e di un WC per disabili, alla formazione di un nuovo corpo scale, all'inserimento di un lift per l'accesso ai disabili, al rifacimento del porticato, al restauro della sala macine, ecc. D'altra parte, sia il municipio che il Consiglio di Stato non hanno mai indicato per quali motivi questi lavori non potrebbero essere autorizzati. Su questo punto il gravame si rivela dunque fondato.
7. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso è parzialmente accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e riformando la decisione municipale nei limiti indicati nei precedenti considerandi.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente in quanto comparso in lite per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi particolari (art. 28 PAmm). Le ripetibili, anch'esse commisurate al grado di soccombenza, nella misura in cui non sono compensate, sono poste a carico della ricorrente (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 70 LALPT; 3, 7 e 21 LE; 6, 18 e 27 NAPUC-PB; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 11 agosto 2007 (n. 3732) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la decisione 20 ottobre 2006 del municipio di Morbio Inferiore è confermata nella misura in cui nega l'autorizzazione per la realizzazione di due appartamenti e di un locale aggiuntivo a uso laboratorio;
1.3. gli atti sono rinviati al municipio di Morbio inferiore affinché rilasci alla ricorrente la licenza richiesta limitatamente agli altri interventi contemplati nella sua domanda del 19 maggio 2006.
2. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente nella misura di fr. 2’000.- .
3. La ricorrente rifonderà al comune di Morbio Inferiore fr. 1’000.- a titolo di ripetibili.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
5. Intimazione a:
; ; .
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario