Incarto n. 52.2006.7
Lugano 1 giugno 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 22 settembre 2005 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 5 - 15 settembre 2005 con cui il municipio di Acquarossa ha deliberato allo studio d'ingegneria CO 1 i lavori di misurazione ufficiale, rinnovamento catastale e digitalizzazione provvisoria nel comune (lotto 1);
viste le risposte:
- 10 ottobre 2005 della Sezione delle bonifiche e del catasto;
- 10 ottobre 2005 dello studio d'ingegneria CO 1;
- 10 ottobre 2005 del municipio di Acquarossa;
preso atto della replica 27 ottobre 2005 del ricorrente e delle dupliche:
- 7 novembre 2005 dello studio d'ingegneria CO 1;
- 7 novembre 2005 del municipio di Acquarossa;
- 8 novembre 2005 della Sezione delle bonifiche e del catasto;
richiamata la sentenza 5 gennaio 2005 di questo tribunale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 13 maggio 2005 il municipio di Acquarossa ha indetto un pubblico concorso, retto dal Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare i lavori di misurazione ufficiale, rinnovamento catastale e digitalizzazione provvisoria nel comprensorio del comune scaturito dalla fusione di nove comuni della zona (FU n. 38/ 2005, pag. 3328 seg.). Il bando stabiliva che la commessa sarebbe stata aggiudicata al miglior offerente, stabilito in base al prezzo (60%), alla presentazione della soluzione tecnica (5%), alla qualità dell'offerente (20%) ed alla struttura tecnica ed organizzativa dell'ufficio (15%).
B. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte di sei concorrenti, fra cui quella del ricorrente di fr. 655'238.85 e quella dello studio d'ingegneria CO 1, qui resistente, di fr. 385'184.30.
Valutatele, la Sezione delle bonifiche e del catasto (SBC) ha assegnato 95.3 punti al resistente e 51.4 punti al ricorrente, che ha classificato al quinto posto.
Con decisione 5 settembre 2005, il municipio ha aggiudicato i lavori allo studio d'ingegneria CO 1, risultato primo in graduatoria. La decisione è stata notificata al ricorrente il giorno seguente con l'indicazione che era impugnabile davanti al Consiglio di Stato nel termine di 15 giorni.
Il 13 settembre 2005 il patrocinatore del ricorrente ha segnalato al municipio che la procedura era retta dalla LCPubb e che contro le decisioni di aggiudicazione era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel termine di 10 giorni.
Il 15 settembre 2005 l'autorità comunale ha notificato ai concorrenti una nuova decisione, identica alla precedente salvo per quel che concerne l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso, che è stata corretta facendo presente che contro il provvedimento era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dall'intimazione.
C. Contro questa decisione, l'ing. RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 22 settembre 2005, chiedendo che fosse annullata e che la commessa gli fosse aggiudicata.
L'insorgente sostiene in buona sostanza che soltanto la sua offerta è conforme alle prescrizioni del capitolato d'oneri in tema di precisione. Conformemente alla posizione 2.8 del capitolato, le offerte degli altri cinque concorrenti avrebbero dovuto essere scartate siccome contemplanti soluzioni tecniche palesemente in contrasto con le direttive tecniche federali e cantonali in materia.
Il lavoro da eseguire, argomenta, interessa zone GT2, GT3 e GT4, per le quali gli art. 29 e 40 dell'ordinanza tecnica sulla misurazione ufficiale (OTEMU; RS 211.432.21) prevedono gradi di tolleranza (GT) varianti tra m 0.10 e m 1.00. Gli altri concorrenti non sarebbero in grado di rispettare questo livello di precisione, poiché utilizzerebbero unicamente il prodotto SAU (superficie agricola utile) Swissimage+ (ortofoto digitale a colori) messo a disposizione dall'Ufficio misurazioni catastali, che garantisce una precisione di +/- m 1.00.
Questo strumento, soggiunge, non permetterebbe nemmeno il completamento degli oggetti previsto dall'art. 40 OTEMU.
La lettera 3 giugno 2005 inviata da Swisstopo alla SBC, nella quale si ammette l'impiego dei prodotti SAU, sebbene non rispondano alle esigenze di precisione fissate dall'OTEMU, è stata portata a conoscenza dei geometri operanti nel cantone soltanto dopo la scadenza del termine per inoltrare le offerte. Ciò che gli avrebbe impedito di adeguare la sua offerta.
Dopo aver rilevato che l'offerta dello studio L__________ avrebbe dovuto essere scartata siccome difforme, l'insorgente contesta in conclusione i punteggi che gli sono stati assegnati per la soluzione tecnica, per l'esperienza specifica, per l'osservanza dei termini e per la struttura dell'ufficio.
D. All'accoglimento del ricorso si sono opposti la S__________ e lo studio d'ingegneria aggiudicatario, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno discussi qui appresso.
E. In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente confermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 15 cpv. 1 CIAP, applicabile al caso in considerazione del valore della commessa, superiore al valore soglia (fr. 383'000.00), fissato dall'Allegato 1 al CIAP per le prestazioni di servizio ricadenti nel settore dei trattati internazionali. La controversa commessa si configura invero come un servizio d'ingegneria, contemplato, con il numero di referenza 867 della classificazione CPC, dall'Allegato VI di cui all'art. 3 paragrafi 6 e 7 dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea su alcuni aspetti relativi agli appalti pubblici. In quanto partecipante alla gara il ricorrente è senz'altro legittimato ad impugnare la decisione di aggiudicazione (art. 43 PAmm). L'impugnativa, inoltrata il 22 settembre 2005 contro una decisione notificata il 12 precedente, è d'altro canto tempestiva. Essa è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 PAmm). Gli atti estranei al presente procedimento, che il ricorrente richiama, non appaiono in grado di procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. Il CIAP assicura la trasparenza della procedura di aggiudicazione (art. 1 cpv. 2 lett. c CIAP), garantendo la parità di trattamento tra tutti gli offerenti nonché un'aggiudicazione imparziale (art. 1 cpv. 2 lett. b CIAP). Il conseguimento di quest'ultimo postulato presuppone che l'aggiudicazione abbia luogo sulla base delle condizioni di gara fissate dal bando di concorso, che devono pertanto vincolare tanto il committente, quanto i concorrenti. Offerte che si scostano dalle condizioni preventivamente stabilite o formulate in maniera errata devono di conseguenza essere escluse dall'aggiudicazione (Galli/Lehmann/Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, n. 409 e 438).
3.3.1. Il capitolato d'oneri relativo al concorso in esame indicava che ai partecipanti sarebbe stata data l'opportunità di attualizzare i limiti del bosco e di eseguire una verifica della copertura del suolo (in particolare delle zone agricole, boschive ed alpestri) con l'aiuto di ortofoto digitali, che sarebbero state realizzate nel biennio 2005-2006 nell'ambito del progetto Superfici agricole utili (SAU; (cfr. pos. 1.1. indicazioni generali). Alla posizione 1.2., lo stesso capitolato specificava che per le sezioni di Castro, Largario, Marolta e Ponto Valentino i dati relativi alla copertura del suolo ed agli oggetti singoli avrebbero dovuto essere ripresi mediante la digitalizzazione dei piani con l'ausilio delle ortofoto SAU. Per le sezioni di Leontica e di Lottigna indicava invece che i dati relativi alla copertura del suolo ed agli oggetti singoli avrebbero potuto essere completati e verificati piani con l'ausilio delle ortofoto SAU. Più avanti, alla posizione 4.3., esso precisava inoltre che sarebbero stati messi a disposizione, quale supporto di lavoro, le ortofoto e i modelli digitali del terreno e della superficie eseguiti nell'ambito del progetto SAU. Fra i prodotti SAU messi a disposizione dei concorrenti dall'Ufficio misurazioni catastali (UMC) figurava anche il prodotto Swissimage+, definito come ortofoto digitale a colori, sulla base di riprese aeree di Swisstopo (anno 2005) con una precisione media (scarto tipo) planimetrica di +/- 1.00 m nelle regioni al di sotto di 2000 m.s.m. (cfr. pos. 6.1).
La posizione 6.2 con cui il capitolato descriveva le prestazioni richieste con riferimento alla copertura del suolo e di oggetti singoli, alla voce Misurazione MU93 (attualizzazione SAU), prevedeva a sua volta che i livelli copertura del suolo e oggetti singoli, in particolare i limiti del bosco, avrebbero potuto essere controllati con l'ausilio delle ortofoto e dei modelli digitali del terreno prodotti con il progetto SAU.
L'impiego delle ortofoto SAU era infine espressamente contemplato da numerose posizioni del modulo d'offerta, che prevedevano la digitalizzazione o la ripresa di dati numerici esistenti dei livelli di copertura suolo e oggetti singoli (ev. ortofoto SAU).
3.2. Il ricorrente ha compilato il modulo d'offerta senza apportarvi alcuna modifica o riserva. Dal profilo delle prestazioni ivi contemplate, la sua offerta non è diversa da quelle degli altri concorrenti. Tutte le offerte prevedono in effetti l'impiego dei prodotti SAU, comprese le ortofoto Swissimage+.
L'offerta dell'ing. Calastri si differenzia tuttavia da quelle degli altri concorrenti dal profilo del metodo di lavoro. Pur essendo compilata in conformità del modulo d'offerta così come è stato allestito dal committente, nella descrizione delle prestazioni, tale offerta evidenzia in effetti chiaramente l'intenzione del ricorrente di fare a meno delle ortofoto che sarebbero state messe a disposizione dall'UMC a causa della loro insufficiente precisione per rapporto alle esigenze poste dall'OTEMU. Allo scopo di rispettare i margini di tolleranza prescritti dall'art. 29 OTEMU per questi oggetti, l'offerta in questione prevede infatti di procedere a minuziose ed onerose misurazioni, volte a sopperire all'insufficiente precisione dei prodotti SAU.
Contrariamente a quanto assume il resistente, l'adozione da parte del ricorrente di un metodo di lavoro diverso da quello sottinteso dal modulo d'offerta preparato dalla SBC non integra gli estremi di una variante non dichiarata. Tanto meno vi si può ravvisare una difformità suscettibile di giustificare l'estromissione dell'offerta. Il capitolato d'oneri si limitava in effetti ad offrire ai concorrenti i prodotti SAU come ausilio. Non imponeva loro di farne uso. Né impediva loro di rinunciarvi.
3.3. Analogamente, nemmeno le offerte degli altri concorrenti possono essere considerate difformi. Nel fatto che questi abbiano previsto, non solo nel modulo d'offerta, ma anche a livello di metodo di lavoro di avvalersi esclusivamente del prodotto Swiss-image+ non è di per sé ravvisabile alcuna disattenzione delle prescrizioni del concorso. A dispetto della prescrizione del capitolato d'oneri che dichiara applicabili le norme dell'OTEMU, le prescrizioni del capitolato permettevano infatti ai concorrenti di ritenere in buona fede che la SBC intendesse ammettere tolleranze superiori a quelle fissate dall'art. 29 cpv. 2 OTEMU per le zone GT3, GT4 e GT5, limitatamente ai rilievi della copertura del suolo e degli oggetti non definiti esattamente sul terreno. L'autorità cantonale ha del resto implicitamente confermato questa deduzione, inviando agli ingegneri geometri del Cantone, dopo la scadenza del termine per l'inoltro delle offerte, una circolare di data 19 luglio 2005 (n. 135), nella quale si rileva che in linea di principio, i prodotti SAU possono quindi essere utilizzati per definire la copertura del suolo e gli oggetti nelle zone GT3, GT4 e GT5 limitatamente agli oggetti non definiti esattamente sul terreno, quali bosco, prato, corso d'acqua, sentiero ecc. Gli edifici od altri oggetti esattamente definiti quali muri, manufatti ecc. dovranno invece essere rilevati con i metodi classici. Nel processo di elaborazione dei dati, ogni operatore dovrà combinare in modo ragionevole ed economico le informazioni rilevate sul terreno con quelle riprese dai prodotti SAU.
Non si può dunque rimproverare ai concorrenti, in particolare all'ufficio d'ingegneria qui resistente, di aver proposto un metodo di lavoro che per le zone da GT3 a GT5 si accontentava della precisione offerta dai prodotti SAU.
3.4. Ferme queste premesse, la decisione impugnata non può essere confermata, poiché scaturisce da una documentazione di gara affetta da un difetto insanabile, che rendeva equivoche, contraddittorie e quindi contrarie alle esigenze di trasparenza poste dal CIAP le condizioni poste dal committente in merito alla precisione di certe prestazioni.
Da un lato, il committente ha in effetti impostato il modulo d'offerta sul livello di precisione dei prodotti SAU, in particolare delle ortofoto Swissimage+, che offrono una precisione media planimetrica di +/- m 1.00 nelle regioni al di sotto di 2000 m.s.m. Dall'altro, alla posizione 2.10 Basi legali del capitolato d'oneri, esso ha invece dichiarato applicabile senza riserve l'OTEMU, che all'art. 29 per le zone GT3 e GT4 esige una precisione planimetrica superiore, variante da m 0.20 a m 0.50 a seconda che si tratti di punti definiti esattamente sul terreno o meno. Anche se rilevante praticamente soltanto per il livello d'informazione "copertura del suolo" di oggetti non esattamente definiti delle zone GT3, l'incongruenza, riconosciuta dalla stessa SBC, è tale da inficiare irrimediabilmente l'intera procedura di concorso, poiché era atta ad indurre in errore i concorrenti circa il livello di precisione effettivamente richiesto per determinate misurazioni.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi parzialmente accolto e la decisione annullata. Considerata la natura insanabile del difetto rilevato, gli atti vanno rinviati al committente, affinché, annullata la gara, indica un nuovo concorso specificando meglio le esigenze di precisione delle misurazioni oggetto della commessa nelle zone da GT3 a GT5.
Date le circostanze, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia, mentre le ripetibili sono poste a carico dello Stato, al cui operato va ascritto l'esito del presente giudizio.
Per questi motivi,
visti gli art. 15 CIAP; 4 DLACIAP; 29 OTEMU; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 15 settembre 2005 del municipio Acquarossa è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al committente, affinché proceda come al considerando 4.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Lo Stato rifonderà fr. 2'000.- al ricorrente a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
terzi implicati
1. Giudicetti & Baumann, 6535 Roveredo GR, 1 rappr. da: ing. Peter Baumann, 6534 S. Vittore, 2. Municipio di Acquarossa, 6716 Acquarossa, 3. Dipartimento finanze e economia, Sezione bonifiche e catasto, 6500 Bellinzona,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario