Incarto n. 52.2006.67
Lugano 6 luglio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 21 febbraio 2006 di
RI 1 patrocinati da:
contro
la decisione 7 febbraio 2006 del Consiglio di Stato (n. 602) che annulla la licenza edilizia 18 ottobre 2005 rilasciata dal municipio ai ricorrenti per cambiare la destinazione di una parte di uno stabile situato in località __________ (part. 337);
viste le risposte:
- 7 marzo 2006 del Consiglio di Stato;
- 22 marzo 2006 del municipio di __________;
- 5 aprile 2006 di CO 1;
- 7 giugno 2006 del Dipartimento del territorio;
preso atto della replica 22 maggio 2006 dei ricorrenti e delle dupliche:
- 7 giugno 2006 del Consiglio di Stato;
- 21 giugno 2006 del municipio __________;
- 22 giugno 2006 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 9 giugno 2005 i ricorrenti RI 1 RI 1 hanno chiesto al municipio __________ il permesso di insediare uno stabilimento, denominato __________, destinato all'esposizione ed alla vendita di prodotti a base di cioccolato nei vani locati da __________ per il gioco della lotteria, in un edificio multifunzionale (part. 337; __________), situato in località __________, nei pressi del noto centro __________. La trasformazione interessa in sostanza una superficie di 405.13 mq, che verrebbe adibita alla vendita ed alla ristorazione (caffetteria gelateria per 25 avventori). Alla domanda era allegato uno studio ambientale, che pronostica un aumento dell'1.25% del traffico attuale.
Al rilascio della licenza si è opposto CO 1, proprietario di uno stabilimento commerciale situato nelle immediate vicinanze, che ha contestato l'intervento dal profilo della conformità di zona e delle ripercussioni ambientali che ne sarebbero derivate in un comprensorio già congestionato dal traffico.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 18 ottobre 2005 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione del vicino.
B. Con giudizio 7 febbraio 2005 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta licenza, accogliendo il ricorso contro di essa inoltrato dall'opponente.
Respinte le censure riferite alla sufficienza della domanda di costruzione ed alla conformità di zona, il Governo ha in sostanza ritenuto che il controverso stabilimento fosse da configurare come un forte attrattore di traffico, contrario alle previsioni del PR allo studio, che intende limitare gli insediamenti ammissibili alle attività commerciali generanti un debole afflusso di traffico (gruppo di utenza 1 della norma VSS 640.290). Il Consiglio di Stato ha quindi rinviato gli atti al municipio affinché sospendesse l'esame della domanda giusta l’art. 65 LALPT.
C. Contro il predetto giudizio, i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia ripristinata la licenza accordata loro dal municipio.
Eccepita la sufficienza della motivazione della decisione censurata, gli insorgenti negano anzitutto che il controverso stabilimento sia da annoverare fra i commerci del gruppo di utenza 1 della norma VSS succitata. Il Consiglio di Stato, proseguono, avrebbe inoltre travalicato i limiti del suo potere di cognizione nell'ambito della verifica dell'apprezzamento esercitato dal municipio in ordine all'adozione di un provvedimento di salvaguardia della pianificazione fondato sull'art. 65 LALPT.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni. Il municipio, dal canto suo, si rimette invece al giudizio del Tribunale cantonale amministrativo.
Il resistente contesta in dettaglio le tesi dei ricorrenti, obiettando fra l'altro che il Consiglio di Stato avrebbe omesso di pronunciarsi su tutte le censure sollevate con il ricorso.
E. Con la replica gli insorgenti sviluppano ulteriormente le censure sollevate con il ricorso. Il Consiglio di Stato ed il municipio si confermano nelle rispettive prese di posizione.
L'opponente dichiara invece di disinteressarsi della vertenza, avendo nel frattempo ceduto il suo immobile a terzi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dei ricorrenti, beneficiari della licenza annullata, è certa (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. La situazione dei luoghi e dell'oggetto della vertenza emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo tribunale, che a più riprese ha dovuto occuparsi di contestazioni riguardanti insediamenti commerciali nella zona industriale commerciale (IC) __________. Il sopralluogo chiesto dagli insorgenti non appare dunque atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti ai fini del giudizio.
2.Secondo l'art. 65 cpv. 1 LALPT, in mancanza di una zona di pianificazione l'autorità cantonale o il municipio deve sospendere per due anni al massimo la sua decisione quando la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Scopo della norma è quello di impedire che la pianificazione in atto venga compromessa, resa troppo difficile o troppo onerosa da interventi precedenti la sua entrata in vigore.
L'adozione di provvedimenti di salvaguardia della pianificazione previsti dall'art. 65 LALPT presuppone anzitutto l'esistenza di uno studio pianificatorio, ovvero di un progetto sommario di piano (art. 24 RLALPT), che consenta di valutare l'incidenza della domanda di costruzione sulla possibilità di attuazione del piano (Adelio Scolari, Commentario, IIa ed., ad art. 65 LALPT n. 454 seg.). La sospensione presuppone inoltre che il contrasto con lo studio pianificatorio in atto sia tale da intralciare o compromettere la realizzazione degli obiettivi della pianificazione (art. 25 cpv. 1 RLALPT). Ciò si verifica, in particolare, nel caso di costruzione di edifici e impianti su terreni riservati ad attrezzature o costruzioni di interesse pubblico (cpv. 2 lett. a) o di sfruttamento del suolo non compatibile con la destinazione prevista dal progetto di piano o di superamento sostanziale dell'indice di sfruttamento o di edificabilità (cpv. 2 lett. b).
Nella decisione sulla sospensione di una domanda di costruzione l’autorità fruisce di un vasto margine discrezionale, che le istanze di ricorso sono abilitate a censurare unicamente nei limiti della violazione del diritto (61 PAmm), segnatamente sotto il profilo dell’abuso di potere (Scolari, loc. cit., n. 460). Il potere di cognizione dell'autorità di ricorso è limitato dall'autonomia comunale se il provvedimento di salvaguardia della pianificazione è riconducibile al diritto comunale in formazione.
3.3.1. Nel caso concreto, l’art. 44 bis NAPR allo studio, prevede di riservare la zona IC, qui in discussione, alla produzione ed al commercio. Per le attività commerciali, dispone la norma (cpv. 2.1), sono ammesse le attività di vendita di prodotti del gruppo di utenza 2 della norma VSS 640.290 (negozi con debole afflusso di traffico, come casalinghi, boutiques, ecc.). Sono per contro esclusi i commerci del gruppo di utenza 1 della norma VSS 640.290 (negozi che generano forte traffico, come alimentari, grandi magazzini, ecc.).
La norma VSS in esame, oggi superata da nuove disposizioni (VSS 640 280), è destinata a valutare il fabbisogno di posteggi in funzione dell'utilizzazione residenziale, artigianale e industriale, di servizio o commerciale degli edifici. Essa suddivide le attività commerciali in due distinte categorie: quella dei negozi (cifra 10) e quella dei centri commerciali (cifra 11). La categoria dei negozi è a sua volta suddivisa in due sottocategorie (gruppi d'utenza 1 e 2) a seconda del volume di traffico ingenerato. I centri commerciali sono dal canto loro suddivisi in tre tipi a seconda della superficie di vendita (tipo I di quartiere, tipo II periferico, tipo III regionale). Facendo astrazione dalla presenza nel comparto di almeno due centri commerciali __________, l’art. 44 bis NAPR allo studio si ripropone di limitare gli insediamenti ammissibili nella zona IC alle attività commerciali riconducibili al gruppo d'utenza 1. Se attraverso questa disposizione si intenda escludere dalla zona nuovi centri commerciali o meno è questione che non deve essere qui esaminata. Controversa, nel caso in oggetto, è infatti soltanto l'attribuzione del previsto stabilimento alla sottocategoria dei negozi a debole richiamo di traffico (gruppo di utenza 2).
Ora, l'attribuzione delle attività commerciali all'uno o all'altro dei due gruppi di utenza non è rigidamente prescritta dalla norma VSS 640.290, ma è lasciata in larga misura all'apprezzamento dell'autorità, che deve attentamente soppesare le caratteristiche intrinseche del singolo negozio ed il prevedibile traffico che ne deriva. In quanto rimessa all'apprezzamento, la decisione dell'autorità di attribuire una certa attività mercantile all'una o all'altra sottocategoria non è liberamente sindacabile da parte delle istanze di ricorso. Censurabili sono soltanto le valutazioni prive di ragioni oggettive, fondate su considerazioni estranee o altrimenti insostenibili. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello dell'istanza inferiore. Trattandosi di una norma del diritto autonomo comunale, le istanze di ricorso devono inoltre rispettare la latitudine di giudizio che l'autonomia comunale riserva al municipio nell'applicazione di tale diritto.
In concreto, la decisione del municipio di assegnare il previsto stabilimento __________ alla sottocategoria 2 dei negozi non appare insostenibile. Per quanto opinabile possa apparire ad un osservatore superficiale, essa tiene infatti adeguatamente conto delle limitate ripercussioni ingenerate sul traffico, che nello studio ambientale allegato alla domanda di costruzione vengono preventivate in un aumento di 25 movimenti veicolari la domenica pomeriggio, giorno di maggior afflusso. A maggior ragione appare giustificata l'attribuzione della nuova attività alla sottocategoria 2 dei negozi, ove si consideri che l'attività mercantile, costituita dalla vendita di prodotti a base di cioccolato, non è l'unica, ma costituisce soltanto una delle componenti dell'attività dell'intero stabilimento, destinato anche alla ristorazione (caffetteria, gelateria) ed ad attività di tipo espositivo su scala ridotta.
Già da questo profilo, la decisione impugnata non regge alla critica.
3.2. Di passata, va comunque rilevato che il giudizio governativo censurato non potrebbe essere confermato nemmeno se si ammettesse che il municipio non poteva assegnare lo stabilimento in esame alla sottocategoria dei negozi con scarso afflusso di clienti senza incorrere in una violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere.
Negando che il contrasto con lo studio pianificatorio in atto sia tale da intralciare o compromettere la realizzazione degli obiettivi della pianificazione (art. 25 cpv. 1 RLALPT), il municipio non avrebbe comunque abusato del potere discrezionale che l’art. 65 LALPT gli riserva in ordine all'adozione di misure di salvaguardia della pianificazione. Nel controverso insediamento non potrebbero comunque essere ravvisati gli estremi di uno sfruttamento del suolo palesemente incompatibile con la destinazione prevista dal progetto di piano, suscettibile di vanificare il perseguimento degli obbiettivi della pianificazione allo studio. Tenuto anche conto dei limiti posti dall'autonomia comunale al sindacato di legittimità, che le istanze di ricorso sono chiamate ad esprimere nell'ambito dell'applicazione dell'art. 65 LALPT, la decisione del municipio non apparirebbe comunque affetta da violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere. Essa rientrerebbe infatti ancora nei limiti di un provvedimento opinabile, ma comunque sostenibile, in quanto sorretto da motivi pertinenti ed oggettivi. Considerata l'effettiva incidenza della nuova attività sul volume complessivo di traffico (+ 1.25%), non si potrebbe infatti rimproverare al municipio di aver abusato del potere discrezionale che l’art. 65 LALPT gli riserva per aver ritenuto trascurabili, nell'ottica del processo pianificatorio in corso, le ripercussioni ingenerate dal controverso stabilimento sull'ambiente circostante. Annullando la licenza edilizia rilasciata dal municipio agli insorgenti, il Consiglio di Stato si è esposto al rimprovero di essersi arrogato un potere di cognizione che contraddice il principio dell'autonomia comunale.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando, siccome lesivo del diritto, il giudizio governativo impugnato e ripristinando la licenza edilizia rilasciata dal municipio ai ricorrenti.
Dato l'esito e considerata la desistenza dell'opponente, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. La desistenza dell'opponente non permette invece di esentarlo dall'obbligo di corrispondere ai ricorrenti un'indennità per ripetibili, commisurata al lavoro occasionato agli stessi per tutelare i loro interessi in prima istanza e per replicare all'articolata risposta da questi presentata in questa sede.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 65 LALPT, 24, 25 RLALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 7 febbraio 2006 del Consiglio di Stato (n. 602) è annullata;
1.2. la licenza edilizia 18 ottobre 2005 rilasciata dal municipio CO 2 ai ricorrenti è confermata.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Le ripetibili di fr. 1'500.- sono a carico del già resistente CO 1.
3. Intimazione a:
terzi implicati
1. CO 1 1 patrocinato da: PA 2 2. CO 2 3. CO 3 4. CO 4
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario