Incarto n. 52.2006.406
Lugano 3 gennaio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 7 dicembre 2006 delle
RI 1, , patrocinate da: PA 1, ,
contro
la decisione 21 novembre 2006 (n. 5751) del Consiglio di Stato, che evade ai sensi dei considerandi l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 3 agosto 2006 con cui il CO 9 le ha negato il permesso di insediare un bar ed un'edicola nella stazione ferroviaria di __________ (part. 43);
viste le risposte:
- 19 dicembre 2006 del;
- 9 gennaio 2007 del Consiglio di Stato;
- 31 gennaio 2007 di CO 2 __________, CO 7, CO 6, CO 8, CO 5, CO 1, __________, CO 4, __________ e CO 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Le RI 1 sono proprietarie della stazio-ne ferroviaria di __________ (part. 48), situata nell'abitato, tra la zona residenziale del piano (R4) e quella pedemontana (R5). La stazione è composta da un edificio principale, strutturato su tre piani e dall'attiguo magazzino merci. Da alcuni anni l'esercizio ferroviario è automatizzato e l'acquisto delle corse è assicurato da una biglietteria automatica esterna. Il piano terreno dell'edificio principale, che ospitava gli uffici amministrativi, il locale comando, l'atrio con gli sportelli e la sala d'aspetto, è da tempo in disuso.
Il 24 maggio 2006 le RI 1 hanno chiesto al CO 9 il permesso di insediare al piano terreno della stazione:
· un bar dotato di una quarantina di posti a sedere e un back office (in luogo degli uffici e dell'atrio sportelli);
· un'edicola di 16 mq (in luogo della sala d'aspetto);
· due servizi igienici (all'interno dell'attiguo magazzino merci).
Il progetto prevede inoltre di realizzare quattro posteggi sul lato ovest della stazione. Nella relazione tecnica allegata alla doman-da di costruzione la ricorrente ha indicato di voler affittare questi spazi ad uso commerciale privato, con l'aggiunta di servizi complementari di interesse ferroviario come la vendita di biglietti nel bar e nel chiosco ed eventualmente in un secondo tempo il noleggio di biciclette __________, da organizzare nel magazzino merci.
All'intervento si sono tempestivamente opposti il Dipartimento del territorio e numerosi vicini. L'autorità cantonale ha in sostanza ritenuto che il fondo fosse escluso dal comparto edificabile e non potesse pertanto beneficiare né di un permesso ordinario retto dall'art. 22 LPT, né di un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT. I vicini hanno invece contestato l'intervento dal profilo della conformità di zona, delle immissioni foniche e dell'accesso.
Adeguandosi all'avviso dell'autorità cantonale, con decisione 3 agosto 2006, il municipio ha negato alle RI 1 la licenza richiesta.
B. Con giudizio 21 novembre 2006 il Consiglio di Stato ha evaso ai sensi dei considerandi il ricorso presentato dalle RI 1 contro la predetta decisione, che ha annullato nella misura in cui statuisce a proposito dell'utilizzo del bar e dell'edicola per la vendita di biglietti, confermandola invece nella misura in cui nega il rilascio della licenza edilizia per la trasformazione interna del subalterno __________ al mappale n. 43 RFD.
L'Esecutivo cantonale ha in sostanza ritenuto che la vendita diretta di biglietti prevista all'interno del bar e del chiosco costituisse un'attività intrinsecamente legata all'esercizio della ferrovia e che spettasse dunque esclusivamente all'autorità federale competente autorizzarla nell'ambito dell'apposita procedura prevista dagli art. 18 seg. Lferr. Il bar e l'edicola in quanto tali non rappresenterebbero invece degli impianti prevalentemente destinati all'esercizio della ferrovia e ricadrebbero pertanto sotto la giurisdizione cantonale giusta l'art. 18m Lferr. L'autorizzazione non potrebbe tuttavia essere accordata poiché la stazione ferroviaria sarebbe situata fuori della zona edificabile e gli interventi previsti non potrebbero beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ai sensi degli art. 24 seg. LPT, non essendo ad ubicazione vincolata.
C. Contro il predetto giudizio, le RI 1 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che gli atti vengano rinviati al municipio affinché rilasci alla ricorrente la licenza edilizia per l'insediamento del bar, del chiosco e del noleggio biciclette. Subordinatamente chiedono il rinvio degli atti all'autorità comunale affinché si esprima sulla conformità di zona dell'intervento ai sensi dell'art. 22 LPT.
Le ricorrenti contestano anzitutto che la stazione ferroviaria sia ubicata fuori della zona edificabile. Il progetto, soggiungono, sarebbe conforme alla funzione attribuita alla zona RI 1 ed a quelle residenziali limitrofe. Esso costituirebbe un servizio accessorio destinato a rispondere alle esigenze degli utenti della stazione (art. 39 Lferr).
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato e il municipio, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono CO 2 e litisconsorti, con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei considerandi successivi.
Considerato, in diritto
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE anche nella misura in cui, preliminarmente, occorre stabilire se l'intervento è sottratto alla sovranità cantonale (art. 1 cpv. 3 lett. c LE). La legittimazione attiva delle ricorrenti, istanti in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e quella dell'oggetto della contestazione emergono infatti chiaramente dai piani versati agli atti. Il sopralluogo invocato dalla ricorrente non appare dunque atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
1.3. Le ricorrenti chiedono di essere autorizzate ad installare anche uno sportello per il noleggio di mountain bike nel magazzino merci. Questa infrastruttura non era prevista dal progetto inoltra-to. La domanda è quindi inammissibile siccome nuova (art. 63 PAmm).
2. Diritto applicabile
2.1. Ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 Lferr, le costruzioni e gli impianti destinati esclusivamente o prevalentemente alla costruzione e all’esercizio di una ferrovia (impianti ferroviari) possono essere costruiti o modificati unicamente previa approvazione dei piani da parte dell'autorità federale competente, ovvero l'Ufficio federale dei trasporti o il Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC) per i grandi progetti secondo l'allegato alla Lferr (cpv. 2). Con l'approvazione dei piani sono rilasciate tutte le autorizzazioni necessarie secondo il diritto federale (cpv. 3). Non è necessaria alcuna autorizzazione o piano del diritto cantonale. Va comunque tenuto conto del diritto cantonale per quanto esso non limiti in modo sproporzionato l'adempimento dei compiti dell'impresa ferroviaria (cpv. 4). In questo senso l'art. 18d cpv. 1 Lferr prevede che nell'ambito della procedura federale di approvazione dei piani i cantoni interessati vengano consultati. Dal canto loro, i comuni ed i privati particolarmente toccati possono formalmente opporsi al progetto ferroviario (cfr. art. 18f cpv. 1 e 3 Lferr).
La nozione di impianto ferroviario, ovvero di opera o infrastruttu-ra destinata esclusivamente o prevalentemente alla costruzione e all'esercizio di una ferrovia ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 Lferr, va interpretata in modo restrittivo, in base ad un approccio di tipo funzionale. Determinante è l'intensità della connessione fra l'impianto e lo svolgimento dell'attività ferroviaria. L'impianto deve essere necessario alla costruzione o all'esercizio della ferrovia Non basta che sia soltanto utile allo scopo (cfr. Hänni, op. cit., p. 459; Bandli, Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen mittels Interessenabwägung, in URP 2001 pag. 511 seg. In particolare 522; Ruch, Eisenbahnrecht des Bundes und Raumordungsrecht der Kantone Überlegungen zu einem unerschöpflichen Thema, in ZBl 1989, pag. 523 seg. in particolare 526; DTF 111 Ib 42; Scolari, Commentario II. ed., ad art. 1 LE n. 669).
La procedura federale di approvazione dei piani si applica agli edifici e agli impianti ferroviari in senso stretto (stazioni, depositi per i treni, binari, scambi, segnalatori, sottopassaggi, marciapiedi, depositi, dispositivi di sicurezza, linee elettriche, ecc.). Sotto di essa ricadono inoltre le infrastrutture complementari (art. 39 Lferr), destinate a soddisfare le esigenze primarie dei viaggiatori, VPB 1948/1950 19/20 338; VPB 30/1961 192; Bandli, op. cit., pag. 522; critico circa l'insediamento di buffet della stazione: Ruch, op. cit., pag. 527).
Sfuggono invece alla procedura federale di approvazione dei piani, l'edificazione e la modifica di costruzioni e di impianti non destinati totalmente o prevalentemente all'esercizio ferroviario (art. 18m cpv. 1 Lferr). Questi impianti, denominati accessori, soggiacciono al diritto cantonale, in particolare all'ordinamento edilizio e pianificatorio comunale (cfr. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4a ed., pag. 459).
2.2. In concreto, il progetto prevede di insediare al piano terreno della stazione un bar dotato di un bancone e di una quarantina di posti a sedere, ventiquattro dei quali sotto una veranda denominata zona bar esterna. Il bar disporrebbe inoltre di un back office e di due servizi igienici, che occuperebbero parzialmente il magazzino merci. L'intervento contempla anche la realizzazione di un'edicola su una superficie di circa 16 mq e di quattro posteggi sul lato ovest della stazione.
Considerata la loro particolare ubicazione, il bar, l'edicola ed i posteggi appaiono connessi all'attività ferroviaria. Da questo limitato profilo, non v'è dubbio che il bar e l'edicola prefigurino attività commerciali destinate ai viaggiatori in arrivo, in sosta o in partenza dalla stazione di __________. In quest'ottica, le controverse infrastrutture costituiscono un servizio accessorio dell'attività della ferrovia, volto a soddisfare esigenze della clientela delle RI 1, costituita soprattutto da pendolari o da utenti del vicino centro sportivo nazionale della gioventù.
Da un profilo più generale, non si può tuttavia negare che si tratti di stabilimenti commerciali destinati ad offrire i loro servizi ad una cerchia ben più vasta di clienti. Il ridotto traffico ferroviario (3 corse all'ora in direzione di __________ e 3 corse in direzione di __________), il recente, marcato sviluppo della zona residenziale intensiva a sud della stazione e la presenza dello stesso centro sportivo inducono a ritenere che tanto il bar, quanto l'edicola si rivolgano ad una clientela più stanziale che di transito. Questo risvolto dell'iniziativa in discussione appare anzi preponderante.
Ben si deve di conseguenza concludere che il controverso inter-vento di trasformazione, circoscritto, almeno per il momento, all'insediamento del bar e dell'edicola, soggiaccia al diritto cantonale secondo l'art. 18m cpv. 1 Lferr al pari dei posteggi riservati a queste attività. La prevista vendita di biglietti ferroviari da parte dell'edicola costituisce un'attività collaterale che non sovverte tale conclusione. Essa si limita infatti ad introdurre una diversa modalità di commercializzazione dei biglietti.
3. Licenza ordinaria o eccezionale (art. 24 LPT)
3.1. La pianificazione del territorio si fonda, fra l'altro, sul principio della separazione tra la zona edificabile e quella inedificabile. I piani di utilizzazione comunali suddividono il territorio in zone con funzioni diverse. Essi distinguono in particolare la zona edificabile, dalla zona agricola e dalle zone di protezione (art. 14 cpv. 2 LPT). Non di rado, le aree riservate alle vie di comunicazione (strade, ferrovie) sono lasciate in bianco. Ciò non significa necessariamente che gli interventi edilizi riguardanti queste superfici debbano essere esaminati secondo le regole che disciplinano l'attività edilizia fuori delle zone edificabili. Non è infatti escluso che queste superfici siano comunque parte integrante del comparto edificabile. Se lo siano o meno va stabilito in base alle circostanze del caso concreto (BVR 2007 pag. 354; STF 1A.10/ 2004 e 1P.34/2004 consid. 3; 1A.140/2003 consid. 2).
3.2. Nel caso in esame, la linea ferroviaria __________ attraversa l'abitato di __________, dal confine giurisdizionale est, costituito dal fiume __________, sino al confine ovest, situato in prossimità della galleria della __________. Nella zona della stazione, la linea si suddivide in due binari, che separano la zona residenziale R5, situata a monte, dalla zona residenziale R4, che si estende verso sud sino alla strada nazionale A 13. La raffigurazione cartografica del piano delle zone lascia in bianco l'area occupata dalla ferrovia, limitandosi a definirla come zona RI 1. Le norme di attuazione del PR non la disciplinano ulteriormente. Questo apparente vuoto normativo non permette di dedurre che la fascia di territorio occupata dalle infrastrutture ferroviarie nella zona della stazione siano escluse dalla zona edificabile circostante. La rinuncia del comune a regolarne l'uso appare piuttosto come un implicito riconoscimento dell'ordinamento delle competenze definito dalla legislazione ferroviaria. Nulla indica invero che il comune abbia inteso istituire due distinti comparti edificabili, separati da una fascia di terreno non edificabile riservata alla linea ferroviaria. Ne discende che questa fascia, in prossimità della stazione, deve essere considerata come una zona riservata agli impianti ferroviari, che si inserisce all'interno della zona edificabile, sovrapponendosi alle zone residenziali contigue (cfr. STF 1a.140/2003 consid. 2).
4. In esito alle considerazioni che precedono, l'avviso negativo del Dipartimento del territorio, in quanto fondati sull'art. 24 LPT, non può essere confermato. La decisione del municipio, che accoglie l'opposizione dell'autorità cantonale, va di conseguenza annullata assieme al giudizio governativo che la conferma.
Considerato che la domanda di costruzione è stata esaminata esclusivamente dal profilo dell'art. 24 LPT, il ricorso non può essere accolto integralmente, rilasciando la licenza rifiutata. Gli atti vanno retrocessi al municipio, affinché, raccolto un nuovo avviso del Dipartimento del territorio, che si pronunci in particolare sulle questioni ambientali sollevate dagli opponenti, statuisca sulla conformità dell'intervento con il diritto comunale.
Dato che l'esito è imputabile soprattutto all'autorità cantonale, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili si ritengono compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 18, 18d, 18f, 18m, 39 Lferr; 21 LE; 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. le decisioni 21 novembre 2006 (n. 5751) del Consiglio di Stato e 3 agosto 2006 del sono annullate.
1.2. gli atti sono rinviati al CO 9 affinché proceda come indicato al consid. 4.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Le ripetibili sono compensate.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario