Incarto n. 52.2006.385
Lugano 4 giugno 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 novembre 2006 di
RI 1 6600 Locarno, rappr. dal RA 1
contro
la risoluzione 7 novembre 2006 (n. 5376) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 31 gennaio 2006 con cui il Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell’immigrazione, rifiuta di rilasciargli un'autorizzazione di domicilio rispettivamente di rinnovargli il permesso di dimora;
viste le risposte:
- 30 novembre 2006 del Dipartimento delle istituzioni,
- 5 dicembre 2006 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il cittadino congolese (Brazzaville) RI 1 (1970) è entrato in Svizzera il 17 novembre 1997 depositando una domanda d'asilo, definitivamente respinta, in ultima istanza, dalla Commissione svizzera di ricorso in materia di asilo il 15 settembre 2000. Al medesimo è quindi stato impartito un termine sino al 21 dicembre successivo per lasciare il territorio svizzero.
b. Il 15 dicembre 2000 il ricorrente si è sposato a __________ con la cittadina elvetica J__________ (1967). Per questo motivo, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni gli ha rilasciato un permesso di dimora annuale, regolarmente rinnovato, l'ultima volta fino al 14 dicembre 2005. Dalla loro unione, il 20 luglio 2001, è nata __________.
c. Con decreto 10 dicembre 2001 il Pretore __________ ha autorizzato i coniugi __________ a vivere separati e ha affidato __________ alla madre e concesso al padre un diritto di visita sulla stessa. Parimenti, ha obbligato il ricorrente a versare a moglie e figlia un contributo alimentare.
In seguito, RI 1 si è rivolto a più riprese al Pretore per chiedere la riduzione del contributo a suo carico e una modifica dell'assetto cautelare in punto alle modalità d'esercizio delle relazioni personali con la figlia.
d. Interrogato il 24 gennaio 2005 dalla Polizia cantonale in merito alla sua situazione matrimoniale e famigliare, RI 1 ha dichiarato di vivere separato dalla moglie dal dicembre 2001 e di non avere sempre potuto versare regolarmente un contributo alimentare alla stessa e alla figlia __________ a causa della sua precaria situazione finanziaria.
Analogamente interrogata, J__________ ha affermato di non avere più rapporti con il marito dal maggio 2001, il quale era in arretrato con il pagamento degli alimenti alla figlia per complessivi fr. 12'000.–.
B. Il 13 ottobre 2005, RI 1 ha chiesto all'autorità competente il rilascio di un permesso di domicilio.
Il 31 gennaio 2006, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha respinto l'istanza, decidendo nel contempo di non rinnovargli il permesso di dimora, e gli ha ordinato di lasciare il territorio cantonale entro il 31 marzo 2006. L'autorità dipartimentale ha tenuto conto del fatto che l'interessato aveva a carico un procedimento penale, era stato a carico dell'assistenza pubblica dal 1998 al 2001 per oltre fr. 38'000.–, ed era in arretrato con il pagamento degli alimenti in favore della figlia __________ per complessivi fr. 12'000.–. La decisione è stata resa sulla base degli art. 4, 5, 7, 9, 10, 12, 16 LDDS e 8, 10, 11 ODDS.
C. Con giudizio 7 novembre 2006 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
L'Esecutivo cantonale ha considerato il provvedimento adottato dall'autorità di prime cure conforme al principio della proporzionalità sotto il profilo dell'art. 8 CEDU, nella misura in cui il ricorrente poteva prevalersi di tale disposizione riguardo alle sue relazioni con la figlia, cittadina elvetica. Secondo il Consiglio di Stato, l'interesse pubblico a non rinnovare il permesso di dimora all'insorgente era prevalente su quello dello stesso di vivere in Svizzera per esercitare il suo diritto di visita limitato a __________, ritenuto che egli aveva accumulato debiti nei confronti dell'assistenza, aveva lasciato cadere i famigliari nell'indigenza, aveva a carico dei precedenti penali ed era instabile professionalmente.
Il Governo gli ha pure rimproverato di essersi richiamato in maniera manifestamente abusiva ad un matrimonio svuotato di ogni contenuto e scopo da oltre quattro anni.
Infine, ha considerato esigibile il suo rientro in Congo e respinto la domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio.
Il 23 novembre 2006, il Pretore __________ ha sciolto per divorzio il matrimonio dei coniugi __________, ha concesso al ricorrente un diritto di visita sorvegliato alla figlia presso __________ a __________ e ordinato una curatela educativa in favore della stessa.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di un'autorizzazione di domicilio. In via del tutto subordinata, chiede il rinnovo del suo permesso di dimora.
Il ricorrente contesta innanzitutto di essersi richiamato in maniera manifestamente abusiva a un matrimonio esistente solo sulla carta, dolendosi della violazione del principio della buona fede. Sostiene che il dipartimento era al corrente sin dal 2002 che egli viveva separato dalla moglie e che malgrado ciò gli ha sempre rinnovato il permesso di soggiorno annuale.
In ogni caso ritiene la decisione impugnata contraria al principio della proporzionalità. Da una parte, egli contesta di essere una minaccia dell'ordine pubblico e di essere stato a carico dell'assistenza pubblica in maniera continua e rilevante e, dall'altra, pone in evidenza di soggiornare in Svizzera da lungo tempo e di lavorare. Afferma inoltre che il suo interesse ad esercitare il suo diritto di visita alla figlia __________ è prevalente rispetto all'interesse pubblico ad allontanarlo dal territorio elvetico. Contesta di essersi disinteressato della figlia, sostenendo che se non ha dei contatti regolari con la stessa, ciò è dovuto al comportamento ostruzionistico della moglie. Sostiene inoltre che un suo rientro in Congo comprometterà le sue relazioni con __________.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con un ricorso ordinario al Tribunale federale (art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale non è, di principio, ammissibile contro le decisioni concernenti i permessi di dimora o di domicilio, salvo laddove un diritto all'ottenimento di simili permessi si fonda su una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 83 lett. c n. 2 LTF, RS 173.110, in vigore dal 1° gennaio 2007; DTF 127 II 60 consid. 1a, 126 II 425 consid. 1 con rinvii).
1.3. Giusta l'art. 7 cpv. 1 prima frase LDDS, il coniuge straniero di un cittadino svizzero ha diritto al rilascio e alla proroga di un permesso di dimora. Ai fini dell'applicazione della suddetta norma è determinante unicamente l'esistenza di un vincolo matrimoniale giuridicamente valido (DTF 119 Ib 417 e segg. consid. 2c). Dopo una dimora regolare e ininterrotta di cinque anni, egli ha diritto al permesso di domicilio (art. 7 cpv. 1 seconda frase LDDS). Prima di concedere il permesso di domicilio ad uno straniero, l’autorità esaminerà ancora una volta a fondo come si sia comportato fino allora (art. 11 cpv. 1 ODDS).
In concreto, il ricorrente è stato sposato con una cittadina elvetica per oltre cinque anni. Di conseguenza egli ha, in linea di principio, diritto sia al rilascio di un'autorizzazione di domicilio che al rinnovo del permesso di dimora. Pertanto, potendo la decisione impugnata essere dedotta davanti al Tribunale federale mediante un ricorso in materia di diritto pubblico, si deve concludere che la competenza di questo tribunale a statuire sull'impugnativa inoltrata da RI 1 è data. Se il permesso sollecitato possa essergli rilasciato è una questione di merito, non di ammissibilità.
1.4. Considerato che l'impugnativa è ricevibile nel merito per i motivi appena esposti, non è necessario accertare se essa sia ammissibile pure dal profilo dell'art. 8 CEDU, che tutela il diritto alla vita privata a familiare.
1.5. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. Per costante giurisprudenza vi è abuso di diritto laddove un determinato istituto giuridico è invocato per realizzare interessi che il medesimo istituto non si prefigge di tutelare (DTF 121 I 367, consid. 3b). In relazione all'art. 7 LDDS, ciò è il caso allorquando il coniuge straniero di un cittadino svizzero si richiama ad un matrimonio che sussiste solo a livello formale, unicamente per conservare o ottenere il rinnovo di un permesso di soggiorno: un simile scopo non risulta in effetti tra quelli tutelati dalla norma in questione (DTF 128 II 145, consid. 2.2.). In particolare non vi è abuso di diritto già per il fatto che i coniugi vivono separati o perché tra loro è pendente una procedura di divorzio. Nel formulare l'art. 7 LDDS, il legislatore ha infatti volontariamente omesso di far dipendere il diritto del coniuge straniero di un cittadino svizzero all'ottenimento di un permesso di soggiorno dall'esistenza di una comunione matrimoniale di fatto (DTF 121 II 97 segg.): è per contro necessario che vi siano concreti indizi tali da ritenere che i coniugi non siano (più) intenzionati a condurre una vita in comune e rimangano uniti dal vincolo matrimoniale soltanto per ragioni di polizia degli stranieri (DTF 127 II 49, consid. 5a e rif.). In altre parole, il fatto che i coniugi vivano separati non è altro che un elemento - più o meno importante a seconda delle circostanze tra i tanti che la competente autorità deve prendere in considerazione per valutare se sia data una delle fattispecie contemplate dall'art. 7 cpv. 2 LDDS e per negare, se del caso, il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno al coniuge straniero di un cittadino svizzero.
2.2. In concreto, il 15 dicembre 2000 RI 1 ha ottenuto un permesso di dimora per vivere in Svizzera insieme a J__________. Ora, è incontestato che i coniugi __________ hanno cessato la vita in comune già nel dicembre 2001 e che da allora ciascuno di loro ha organizzato la propria vita in maniera autonoma. Il Consiglio di Stato ne ha quindi dedotto che l'insorgente si richiamasse al proprio matrimonio, svuotato da tempo di ogni contenuto e scopo, in maniera manifestamente abusiva al fine di continuare a beneficiare del permesso di soggiorno ottenuto per vivere con il consorte per poi chiedere l'autorizzazione di domicilio. Ha pertanto concluso che era venuto meno lo scopo del soggiorno di RI 1 in Svizzera e con esso la ragione che a suo tempo aveva giustificato il rilascio del permesso di dimora in quanto la separazione si era verificata prima della scadenza, il 15 dicembre 2005, del termine quinquennale previsto dalla legge per poter vivere definitivamente separato dalla consorte.
Ora, sapere se il ricorrente si sia effettivamente richiamato in maniera manifestamente abusiva al proprio matrimonio può rimanere qui indeciso. Come è stato correttamente sottolineato nel gravame, dagli atti risulta che la Sezione dei permessi e dell'immigrazione era al corrente, quantomeno dal 16 gennaio 2002, che il ricorrente viveva separato dalla moglie dal mese di dicembre 2001 e che da allora i coniugi __________ non avevano più ripreso la loro vita in comune (v. domanda 16.1.02 di modifica dell'indirizzo e osservazioni 21/28.01.02 dell'Ufficio regionale degli stranieri di __________). Se ne deve dedurre che, rinnovandogli regolarmente il permesso di dimora annuale, il dipartimento ha effettivamente fatto nascere nell'insorgente la convinzione che, malgrado la separazione dalla moglie, egli potesse continuare a vivere nel nostro Paese. Del resto, occorre rilevare come nella sua decisione quest'ultima autorità non gli abbia rimproverato alcun abuso di diritto, ma abbia deciso di non rinnovargli il permesso di dimora per altri motivi (penali, assistenziali e il fatto di essere in arretrato con il pagamento degli alimenti in favore della figlia).
Pertanto, su questo punto, la decisione del Consiglio di Stato non può essere condivisa.
3. Ritenuto che, giusta l'art. 7 cpv. 1 terza frase LDDS, il diritto al rinnovo di un permesso di dimora, rispettivamente al rilascio di un'autorizzazione di domicilio, si estingue solo quando è dato un motivo di espulsione, la presente causa deve essere esaminata dapprima sotto questo aspetto. A torto quindi il Consiglio di Stato, contrariamente al dipartimento, ha valutato la causa unicamente sotto il profilo dell'art. 8 CEDU.
4. Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDDS, uno straniero può essere espulso dalla Svizzera o da un cantone, tra l'altro, quando è stato punito dall’autorità giudiziaria per un crimine o un delitto (lett. a), quando la sua condotta in generale e i suoi atti permettono di concludere che non vuole o non è capace di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita (lett. b), oppure quando egli stesso, o una persona a cui deve provvedere, cade in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza pubblica (lett. d).
Una simile misura può essere pronunciata soltanto se dall'insieme delle circostanze essa risulta adeguata (art. 11 cpv. 3 LDDS) e se rispetta il principio della proporzionalità. Per giudicare dell'equità di un'espulsione, l'autorità terrà conto della gravità della colpa commessa dallo straniero, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione (art. 16 cpv. 3 ODDS). Allorquando più motivi di espulsione sono dati senza che nessuno di essi giustifichi, di per sé, l'adozione di questo provvedimento per ragioni di proporzionalità, la situazione dello straniero va valutata nel suo insieme, per cui, a seconda delle circostanze, il suo allontanamento può comunque apparire giustificato (cfr. Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 1997 I pag. 308).
5. Le autorità inferiori hanno rimproverato a RI 1 di non avere tenuto un comportamento irreprensibile durante la sua permanenza in Svizzera, in quanto ha interessato le autorità penali e amministrative, lasciato moglie e figlia nell'indigenza, ed è stato egli stesso a carico dell'assistenza pubblica senza avere mai rimborsato quanto lo Stato gli aveva anticipato.
5.1. Innanzitutto bisogna considerare che, secondo la prassi, un periodo di detenzione di 2 anni è considerato come soglia a partire dalla quale, in generale, vi è motivo per respingere una domanda di rilascio di un permesso di domicilio o di rinnovo del permesso giusta l'art. 10 cpv. 1 lett. a LDDS (DTF 120 Ib 6 consid. 4). Ora, dagli atti risulta che con decreto d'accusa 18 settembre 2006 il Procuratore pubblico ha condannato RI 1 a una multa di fr. 200.– per avere minacciato una persona, mentre un procedimento penale avviato il 16 febbraio 2005 nei confronti dell'insorgente è sfociato il 26 giugno 2006 in un decreto di non luogo a procedere. Per quanto riguarda poi la denuncia penale presentata da__________ per truffa, subordinatamente, per delitti ex LADI e falsità in documenti, al momento della decisione del dipartimento la stessa non era ancora stata evasa.
Di conseguenza, ritenuto che l'insorgente non è mai stato punito dall’autorità giudiziaria per un crimine o un delitto, il diniego del rinnovo del suo permesso di dimora non può essere fondato sulla base della lett. a dell'art. 10 cpv. 1 LDDS.
5.2. Il Governo e il dipartimento hanno pure rimproverato al ricorrente di essere stato a carico dell'assistenza pubblica dal 1998 all'agosto 2001 per un importo complessivo di fr. 38'112.80, mai rimborsato, e di avere costretto dal settembre 2006 sua figlia a ricorrere all'aiuto dello Stato perché egli non le versava gli alimenti. Attualmente il contributo alimentare in favore di Jessica ammonta a fr. 1'280.– (v. sentenza di divorzio, dispositivo n. 3). Sennonché, nemmeno un'espulsione o un rimpatrio giusta l'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS può entrare in considerazione nella presente fattispecie, il ricorrente non essendo più in assistenza dal 2001. Giova infatti ricordare che non è determinante il fatto che lo straniero non sia in grado di rimborsare il debito assistenziale contratto in Svizzera, in quanto la sua permanenza nel nostro Paese non dipende da tale presupposto. Essenziale è evitare che il debito nei confronti dell'ente pubblico aumenti (per analogia con l'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS, v. RDAT I-2002 n. 42, consid. 3 d/aa).
È invece prematuro decidere se egli possa essere allontanato per avere fatto cadere a carico dell'assistenza pubblica sua figlia, in quanto l'importo finora anticipato dallo Stato alla stessa non può - ancora - essere considerato continuo e rilevante ai sensi della giurisprudenza, anche se è ormai da oltre 9 mesi che ella si trova in tale situazione e non è dato di sapere se corra il rischio concreto di rimanervi, anche se vi sono degli elementi che sembrerebbero confermare tale ipotesi. Infatti, il ricorrente ha incominciato nel marzo 2006 a lavorare come operaio presso la ditta __________ percependo un salario di fr. 27.80 all'ora (contratto di incarico valido fino al 20.3.2007) e, nonostante tale attività professionale, egli non le ha sempre versato regolarmente gli alimenti.
Va già sin d'ora osservato che se il mancato versamento degli alimenti alla figlia dovesse perdurare, tale comportamento potrebbe assumere in futuro i contorni di un motivo di rifiuto del rinnovo del permesso.
5.3. Esaminando la vertenza dal profilo dell'art. 10 cpv. 1 lett. b LDDS, bisogna considerare, come rilevato in precedenza, che l'insorgente ha interessato le autorità penali e non ha sempre fatto il possibile per versare regolarmente gli alimenti a sua figlia. Inoltre egli non si è mai preoccupato di rimborsare allo Stato quanto quest'ultimo gli aveva anticipato quando era a carico dell'assistenza. Inoltre egli ha aperte due esecuzioni per un totale di fr. 8.163.– concernenti il mancato pagamento degli alimenti alla ex moglie e alla figlia (v. estratto UEF __________ del 15.9.2006).
Benché il comportamento tenuto dall'insorgente durante il suo soggiorno in Svizzera non sia sempre stato esemplare, giova ricordare che per fondare l'espulsione sulla base della menzionata disposizione legale occorre che lo straniero contravvenga gravemente o reiteratamente alle disposizioni di legge o alle decisioni dell’autorità, contravvenga alla morale, tralasci continuamente per cattiva volontà o sregolatezza di adempiere obblighi di diritto pubblico o privato, viva nella sregolatezza o nell’ozio (v. art. 16 cpv. 2 ODDS), ciò che non può essere ancora ritenuto nella presente fattispecie.
Non permette di giungere a diversa conclusione nemmeno il fatto che, con decisione 21 settembre 2000, la Sezione della circolazione gli abbia vietato la guida di veicoli a motore sul territorio svizzero per la durata di 1 mese e mezzo. Tale sanzione, di natura amministrativa, è ormai lontana nel tempo e non risulta che da allora egli sia stato ancora oggetto di un'analoga misura.
6. I fatti precedentemente esposti non permettono quindi di ritenere che con il suo comportamento RI 1 adempia - per lo meno attualmente - i requisiti dell'espulsione.
Tenuto conto di quanto dispone l'art. 11 cpv. 1 ODDS, questi elementi permettono però di confermare la decisione di non concedergli un permesso di domicilio. Non sono invece sufficienti per negargli il rinnovo del permesso di dimora. Appare infatti tutto sommato eccessivo rifiutare all'insorgente la possibilità di dimorare ancora per un anno nel nostro Paese. Non si può in effetti escludere che, grazie al rinnovo del permesso di soggiorno e lavorando regolarmente, egli riesca finalmente ad integrarsi convenientemente nel nostro ordinamento e fare tutto il possibile per far fronte ai propri obblighi in primo luogo verso sua figlia, rimborsando gradualmente i debiti contratti e non incorrendo in ulteriori sanzioni penali. Tanto più che nella sentenza di divorzio (consid. 10.2.e) il Pretore ha considerato che RI 1 potrebbe senz'altro reperire un lavoro fisso remunerato con fr. 3'600.– mensili netti. Del resto, il ricorrente stesso afferma che, essendo laureato ed avendo già insegnato fisica e matematica tra il 2002 e il 2003 al __________, la sua ultima attività svolta (operaio) è ben al di sotto delle sue qualifiche.
A tale conclusione si può giungere anche esaminando la vertenza del profilo dell'art. 8 CEDU, nella misura in cui tale disposizione è applicabile nella fattispecie, tenuto conto degli interessi pubblici e privati in presenza.
7. In esito alle considerazioni che precedono, il gravame dev'essere parzialmente accolto. Di conseguenza, le decisioni del Consiglio di Stato e della Sezione dei permessi e dell'immigrazione sono annullate e riformate nel senso che a RI 1 viene rinnovato il permesso di dimora annuale.
Resta comunque riservata la facoltà dell'autorità di prime cure di revocare il permesso al ricorrente in ogni momento qualora, secondo le circostanze, dovessero venir meno i motivi che permettono di accogliere il presente gravame.
8. Visto l'esito del ricorso, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e delle spese. Lo Stato del Cantone Ticino deve però rifondere all'insorgente, assistito da un consulente giuridico, un'indennità per ripetibili (art. 31 PAmm) per entrambe le sedi, con la conseguenza che la domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio presentata dinnanzi al Consiglio di Stato diviene priva di oggetto.
Per questi motivi,
visti gli art. 83 lett. c n. 2 LTF; 5, 6, 7, 10, 11 LDDS; 16 ODDS; 8 CEDU; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la risoluzione 7 novembre 2006 (n. 5376) del Consiglio di Stato;
1.2. la decisione 31 gennaio 2006 (ST 16) della Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni.
2. Gli atti sono retrocessi alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, affinché rinnovi al cittadino congolese RI 1 (1970) il permesso di dimora annuale.
3. Non si prelevano né tasse né spese.
4. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 1'000.– a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
5. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
6. Intimazione a:
6600 Locarno, ;
terzi implicati
1. CO 1 2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario