Incarto n. 52.2006.234-238
Lugano 14 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a. b.
13 luglio 2006 della RI 1, PA 1, 21 luglio 2006 della __________, __________,
contro
la decisione 4 luglio 2006 del Consiglio di Stato (n. 3226), che aggiudica alla CO 1 il servizio di ronda presso le strutture carcerarie del Piano della Stampa per il periodo 1° agosto 2006 - 31 dicembre 2008;
viste le risposte:
- 17 luglio 2006 dell'ULSA;
- 19 luglio 2006 del Consiglio di Stato;
- 21 luglio 2006 CO 1;
- 27 luglio 2006 __________;
al ricorso __________;
- 25 luglio 2006 dell'ULSA;
- 4 agosto 2006 del Consiglio di Stato;
- 4 agosto 2006 RI 1;
- 7 agosto 2006 CO 1
al ricorso __________
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 4 aprile 2006 il Dipartimento delle istituzioni ha indetto un pubblico concorso, richiamantesi alla LCPubb ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare il servizio di ronda presso le strutture carcerarie del Piano della Stampa per il periodo 1° agosto 2006 - 31 dicembre 2008 (FU 27/2006, 2210 seg.).
La cifra 4 lett. d del bando di concorso esigeva, a titolo di criterio d'idoneità, che gli agenti impiegati per l'esecuzione del mandato possedessero il "Diploma federale di agente professionale di sicurezza e di sorveglianza" o un titolo equivalente. Erano considerati titoli equivalenti:
- la formazione quale agente di polizia comunale o cantonale,
- il diploma di agente di custodia,
- la formazione quale guardia di confine.
Il committente si riservava tuttavia di ammettere anche agenti di sicurezza e di sorveglianza con comprovata esperienza professionale.
La cifra 5 del bando fissava inoltre i seguenti criteri d'aggiudicazione:
a. Prezzo 45%
b. Referenze 20%
c. Organigramma (struttura) della ditta 15%
d. Distinta del personale previsto per
l'esecuzione del mandato 15%
e. Formazione apprendisti 5%
Le modalità di valutazione per ogni singolo criterio erano precisate in dettaglio dal capitolato e modulo d'offerta.
B. In tempo utile sono pervenute al committente le seguenti offerte: - CO 1 fr. 313'877.80
- __________ fr. 414'733.45
- RI 1 fr. 485'426.65.
Previa valutazione delle offerte inoltrate, il 20 gennaio 2005 il Consiglio di Stato ha deliberato la commessa alla CO 1, risultata prima in graduatoria con 74.54 punti.
C. Con distinti ricorsi, la RI 1, classificatasi al secondo posto con 73.81 punti, e la __________, terza con 59.27 punti, impugnano la predetta decisione di aggiudicazione davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
a. La RI 1 sostiene anzitutto che non è stata comprovata l'esperienza degli agenti di sicurezza indicati per l'esecuzione del mandato. Il committente si sarebbe accontentato delle dichiarazioni della CO 1 senza operare alcuna verifica.
Analoghe considerazioni valgono per quel che concerne le referenze. Il committente, inoltre, avrebbe a torto preso in considerazione come referenze mandati che nulla hanno a vedere con quello in oggetto, rispettivamente mandati ancora in corso.
Il prezzo offerto, conclude la RI 1, non coprirebbe i costi effettivi e costituirebbe un atto di concorrenza sleale.
b. La __________ eccepisce in limite l'applicabilità della LCPubb.
Il concorso, obietta, sarebbe soggetto al CIAP in considerazione del valore della commessa. Disatteso sarebbe pure l’art. 19 cpv. 2 RLCPubb, poiché la proposta di aggiudicazione non è stata presa da una giuria.
L'esperienza professionale degli agenti, soggiunge l’insorgente, non sarebbe stata comprovata. Censurabile sarebbe in particolare quella dell'agente __________, che avrebbe lavorato come guardia giurata all'estero. Insostenibile sarebbe poi la valutazione delle referenze addotte dalla CO 1, che non vanta nessuna esperienza nella collaborazione con strutture carcerarie o nella vigilanza di strutture ad alta sicurezza.
Il prezzo, conclude anche la __________, sarebbe eccessivamente basso e non coprirebbe i costi.
D. All'accoglimento dei ricorsi si oppongono il Consiglio di Stato e la CO 1, contestando in dettaglio le tesi delle insorgenti con argomenti che saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data tanto nel caso in cui alla gara torni applicabile il CIAP, in considerazione del valore della commessa (fr. 600'000.-), ampiamente superiore al valore soglia fissato dall'allegato 2 al CIAP (fr. 250'000.-) per le prestazioni di servizio nel settore non contemplato dai trattati internazionali, quanto nell'ipotesi, prospettata dal Consiglio di Stato con la risposta al ricorso della __________, in cui il concorso sia retto dalla LCPubb in quanto riferito ad una commessa non compresa nel novero delle prestazioni di servizio ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 lett. c CIAP combinato con l'allegato I appendice IV dell'Accordo GATT/OMC (Peter Galli/Daniel Lehmann, Peter Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zurigo 1996, n. 126 pag. 41). La questione non deve essere ulteriormente esaminata, poiché in entrambi i casi i ricorsi devono essere accolti per i motivi che seguono.
1.2. In quanto partecipanti alla gara, entrambe le concorrenti sono legittimate a contestare la decisione di aggiudicazione (art. 43 PAmm).
1.3. I ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine. Avendo il medesimo oggetto, possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla base degli atti. Non occorre procedere all’assunzione delle prove chieste dalle ricorrenti. Nel caso in cui emergessero lacune istruttorie, a questo tribunale resta invero riservata la facoltà di rinviare gli atti al committente, affinché, assunte le informazioni mancanti, si pronunci nuovamente sulle offerte inoltrate (art. 65 cpv. 2 PAmm).
2. 2.1. Il capitolato (pos. 7.1. lett. d) esigeva, a titolo di criterio d'idoneità, che gli agenti impiegati per l'esecuzione del mandato possedessero il "Diploma federale di agente professionale di sicurezza e di sorveglianza" o titolo equivalente. Sarebbero stati considerati titoli equivalenti, precisava, tale disposizione:
- la formazione quale agente di polizia comunale o cantonale,
- il diploma di agente di custodia,
- la formazione quale guardia di confine.
Avrebbero tuttavia potuto essere ammessi anche agenti di sicurezza e di sorveglianza con comprovata esperienza professionale.
2.2. Per l'esecuzione del mandato, la CO 1 ha indicato i seguenti collaboratori:
Nome e cognome
Titolo di studio e/o professionale
Anni esperienza nell' ambito della sicurezza
__________
---
1.5
__________
---
5.0
__________
---
15.5
__________
---
6.5
__________
---
4.0
Nessuno degli agenti che la resistente prevede di impiegare è in possesso del diploma federale di agente professionale di sicurezza e di sorveglianza o di un titolo equivalente. Il committente ha nondimeno ritenuto che il criterio d'idoneità in discussione fosse soddisfatto, poiché gli agenti previsti disporrebbero della comprovata esperienza professionale richiesta quale surrogato del titolo di studio specifico.
Tanto la RI 1, quanto la __________ revocano in dubbio l'attendibilità delle indicazioni fornite dalla resistente sottoforma di
autocertificazione circa l’esperienza professionale del personale previsto per l’esecuzione del mandato.
Entrambe le ricorrenti obiettano in particolare che l'esperienza professionale degli agenti non sarebbe minimamente comprovata.
L'eccezione non è priva di fondamento. È ben vero che il capitolato non chiedeva ai concorrenti né di produrre i titoli di studio, né di comprovare l'esperienza del personale previsto per l'esecuzione del mandato. Ciò non significa tuttavia che la CO 1 potesse ritenersi dispensata da qualsiasi obbligo di documentare l’esperienza vantata dai suoi agenti, rispettivamente che il committente potesse accontentarsi dell'indicazione fornita dal concorrente. La CO 1 doveva in ogni caso tenersi pronta a dimostrare il buon fondamento delle sue dichiarazioni. Era d'altra parte compito del committente verificare che il requisito dell'esperienza professionale fosse soddisfatto. A maggior ragione tale verifica deve essere esperita in caso di contestazione. Non si può invero pretendere che gli altri concorrenti si accontentino delle indicazioni date dall'aggiudicataria sotto forma di autocertificazione.
In sede di valutazione dell'offerta, l'aggiudicataria, analogamente interpellata dall'autorità cantonale, si è limitata a fornire le seguenti informazioni supplementari:
Nome e cognome
Esperienza
__________
Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow)
__________
Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow) Corso base tiro operativo porto d'armi federale (pistola) Dal 2003 Corpo pompieri Caslano
Guardia particolare giurata (Italia)
__________
Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow) Corso base tiro operativo porto d'armi federale (pistola) Già impiegato quale agente di sicurezza presso il carcere giudiziario per Securitas
__________
Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow) Corso base tiro operativo porto d'armi federale (pistola)
Tali informazioni non bastano tuttavia per dimostrare che gli agenti in questione dispongono di un'adeguata esperienza professionale. Particolarmente carenti appaiono le indicazioni fornite per documentare i 15.5 anni d'esperienza vantati dal collaboratore Michele Ponzo, che secondo la CO 1 avrebbe lavorato come guardia giurata in Italia per non meglio precisati datori di lavoro. La scuola per aspiranti capogruppo o caposervizio organizzata dalla stessa resistente al suo interno non prova d'altro canto alcuna particolare esperienza. Né il corso base di tiro operativo per il porto d'armi federale è atto a comprovare l'esperienza richiesta quale surrogato alla mancanza del titolo di studio.
L'accertamento carente non è di rilievo soltanto per il giudizio circa l'adempimento del criterio d'idoneità fissato dalla pos. 7.1. lett. d del capitolato, ma si ripercuote anche sulla valutazione delle offerte dal profilo del criterio d'aggiudicazione riferito alla distinta del personale previsto per l'esecuzione del mandato, che prevede di assegnare un punteggio direttamente proporzionale alla durata dell'attività esplicata dai singoli collaboratori quali agenti di sorveglianza. Ancor meno accettabile appare la mancanza di verifiche se si considera che il Dipartimento delle istituzioni dispone di tutti i dati riguardanti le date di emissione delle autorizzazioni ad esercitare attività private di sorveglianza, rilasciate dall'Ufficio dei permessi in base all'art. 3 cpv. 1 LAPIS.
Considerato che si tratta di aspetti controversi, che devono necessariamente essere valutati e soppesati dal committente, questo tribunale non può porre rimedio ad una simile, evidente lacuna. Già per questo motivo, i ricorsi vanno accolti, annullando la decisione impugnata e rinviando gli atti al committente, affinché, assunte le informazioni mancanti ed esperite le indispensabili verifiche, si pronunci nuovamente sulle offerte pervenutegli.
3.3.1. Per quanto riguarda le referenze, va rilevato che il capitolato chiedeva ai concorrenti di allegare le referenze e le esperienze acquisite nell'ambito di collaborazioni con strutture carcerarie, della vigilanza di strutture ad alta sicurezza, nell'esecuzione di mandati per enti pubblici statali o parastatali e di collaborazioni con polizie federali o cantonali negli ultimi 6 anni (2000-2006) per importi uguali o superiori a 50'000.-.
Ad ogni referenza sarebbe stato assegnato 1 punto sino ad un massimo di 5 punti. Le referenze sarebbero inoltre state valutate come segue:
– una o più referenze di collaborazione con strutture carcerarie 15 punti;
– una o più referenze di vigilanza a strutture ad alta sicurezza: 5 punti
– una o più referenze di collaborazione con polizie federali e cantonali: 5 punti
– una o più referenze per mandati per enti pubblici statali o parastatali: 2.5 punti
– nessuna referenza: 0.5 punti
3.2. La CO 1 ha allegato un elenco di 12 referenze, tutte di valore superiore a fr. 50'000.- e comprese nel periodo indicato (2000-2006), per mandati ricevuti da cinque diversi mandanti (La Posta, EOC, Municipio di Bellinzona, Croce Rossa, Dipartimento del territorio).
Il committente ha considerato che la resistente avesse indicato almeno 5 referenze valide. Le ha dunque assegnato 5 punti.
Esso ha tuttavia omesso di specificare quali fossero concretamente le referenze riconosciute come valide. Anche ammettendo che abbia considerato La Posta e la Croce Rossa come enti parastatali, non ha in particolare verificato se le referenze riconducibili al medesimo committente derivassero da un unico mandato sviluppatosi sull'arco di più anni o da reiterazioni di un singolo mandato. Anche su questo punto occorrerà fare chiarezza.
In merito alle eccezioni sollevate dalle ricorrenti, si può comunque già sin d'ora rilevare che le referenze ammissibili, stando alle prescrizioni di gara, non devono necessariamente riguardare la sorveglianza di strutture carcerarie o di stabilimenti di alta sicurezza, ma possono avere per oggetto anche mandati d'altro genere. Ammissibili, per esplicita prescrizione di gara, sono anche referenze concernenti mandati di quest'anno.
Esente da critiche appare il punteggio (2.5 punti) assegnato dal profilo della tipologia dei mandati indicati come referenza. Il punteggio è infatti già giustificato dall’incarico affidato alla Rainbow dal municipio di Bellinzona.
4. 4.1. A differenza della previgente LApp, né la LCPubb, né il CIAP prevedono la possibilità di escludere le offerte sotto costo. Tale possibilità, contemplata da numerose legislazioni cantonali, ha del resto sempre creato notevoli difficoltà a livello di applicazione pratica (Nicolas Michel, Droit public de la construction, n. 1952 segg; Galli/Lehmann/Rechsteiner, op. cit., n. 476 e rinvio a 468). Il committente può quindi deliberare la commessa ad un concorrente che offre un prezzo particolarmente basso, fintanto che la sua offerta risponde alle condizioni del bando di concorso e non costituisce un atto di concorrenza sleale (RDAT I-1998 n. 49 consid. 3.4; Tercier, La liberalisation du marché de la construction, pubbl. in Journées du droit de la construction 1997, documentation 1, pag. 24; BR 2000/2 pag. 61 seg. S 22 - 27). Se l'offerta appare insolitamente bassa rispetto alle altre, il committente può semmai richiedere informazioni al concorrente per accertarsi che la stessa rispetti le condizioni di partecipazione e possa adempiere alle condizioni inerenti alla commessa (STA 15.10.2003 in re P. SA; 15.11.2001 in re consorzio CC+BF; cfr. anche § 27 DirCIAP; art. XIII cpv. 4 lett. a AAP). In quest'ottica, l'art. 36 RLCPubb prevede che quando all’apertura delle offerte la seconda in graduatoria è superiore alla prima di almeno il 15%, il committente ha l’obbligo di eseguire l’analisi di tutti i prezzi unitari e globali che concorrono a formare l’offerta (STA 19.8.2002 in re NTA SA).
4.2. In concreto, il committente ha esperito un'analisi dei prezzi. I dati forniti dalla CO 1 in merito ai salari versati ai suoi dipendenti suscitano invero qualche perplessità. Non può tuttavia essere considerato alla stregua di un atto di concorrenza sleale l'inoltro di un'offerta che riduce al minimo i margini di guadagno allo scopo di permettere ad una nuova società di inserirsi sul mercato attualmente dominato dalle due ricorrenti. Gli accertamenti esperiti dal committente presso la competente commissione paritetica non hanno peraltro evidenziato inadempienze del CCL. Né può passare inosservato il fatto che la __________ e la CO 1 non hanno intrapreso alcun passo concreto per contestare davanti alle competenti autorità civili e penali le pratiche commerciali della CO 1.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono i ricorsi sono accolti e la decisione annullata con rinvio degli atti al committente affinché assuma le informazioni mancanti, verificando in particolare l'esperienza dei collaboratori vantata dalla CO 1.
La tassa di giustizia è posta a carico della resistente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che lo Stato ne va esente. Le ripetibili sono invece suddivise in parti uguali fra il committente e la resistente.
Per questi motivi,
visti gli art. 4, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono accolti.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 4 luglio 2006 del Consiglio di Stato (n. 3226) è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al committente affinché, raccolte le informazioni mancanti, statuisca nuovamente sulle offerte pervenutegli.
2. La tassa di giustizia è a carico della resistente nella misura di fr. 1'000.-.
3. Lo Stato e la CO 1 rifonderanno fr. 1'000.- a testa a ciascuna delle ricorrenti a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
.
terzi implicati
1. Rainbow SA Servizi di sicurezza, 6500 Bellinzona, 1 patrocinata da: avv. Francesco Adami, 6601 Locarno 1 Caselle, 2. Dipartimento del territorio, Ufficio lavori sussidiati e appalti, 6500 Bellinzona, 3. Dipartimento delle istituzioni, 6500 Bellinzona, 4. Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario