Incarto n. 52.2006.206
Lugano 9 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 13 giugno 2006 di
RI 1 6600 Locarno patrocinati dall' PA 1
contro
la risoluzione 23 maggio 2006 (n. 2557) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso le decisioni 7 febbraio 2006 (ST 26 e ST 21) del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di autorizzazione d'entrata e di rilascio di un permesso di soggiorno a titolo di ricongiungimento familiare in favore dei figli __________ (1987) e __________ (1989);
viste le risposte:
- 21 giugno 2006 del Dipartimento delle istituzioni,
- 27 giugno 2006 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) I cittadini croati __________ (1963) e __________ (1967) RI 1 sono entrati la prima volta in Svizzera nel 1985, rispettivamente, nel 1986 per lavorare come stagionali.
Dopo avere ottenuto l'8 dicembre 1989 un permesso di dimora nel nostro paese, il 13 gennaio 1990 RI 1 è stato raggiunto, nell'ambito delle disposizioni in materia di ricongiungimento familiare, dalla moglie RI 1 e dai figli __________ (17 ottobre 1987) e __________ (7 settembre 1989). Il 23 ottobre 1995 è nato il terzogenito __________, posto anch'egli al beneficio di un permesso di dimora.
Il 20 aprile 1996 i membri della famiglia __________ hanno ottenuto un permesso di domicilio.
b) Il 10 novembre 2000 RI 1 ha notificato alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni la partenza dei figli __________, __________ e __________ per __________.
B. a) Il 25 novembre 2005 __________ e __________ __________, residenti presso lo zio __________, hanno chiesto al Dipartimento delle istituzioni, per il tramite dell'Ambasciata di Svizzera in Croazia, di essere autorizzati a rientrare e a risiedere nel nostro Paese per vivere presso i genitori.
I genitori hanno in seguito motivato la domanda con il fatto che a causa delle loro ristrettezze finanziarie i figli erano stati costretti a tornare nel 2000 in Patria, dove hanno frequentato la scuola e sono stati affidati alla nonna paterna __________ (1940). Ora la nonna sarebbe ammalata di diabete e non sarebbe più in grado, vista anche la sua età, di occuparsi dei nipoti. Hanno inoltre indicato che __________ aveva terminato l'apprendistato di venditrice nel giugno 2005, mentre __________ avrebbe concluso la formazione di fabbro nel giugno 2006. L'altro figlio __________ avrebbe per contro continuato a vivere presso la famiglia dello zio paterno, dovendo ancora terminare la scuola dell'obbligo.
b) Il 7 dicembre 2005 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha deciso di non autorizzare l'entrata in Svizzera di __________ e di non rilasciare loro un permesso di dimora.
In merito a __________ (ST 21), l'autorità dipartimentale ha rilevato che si trattava di un ricongiungimento familiare parziale dopo oltre 5 anni di separazione e non dettato da circostanze oggettive (art. 4, 16, 17 LDDS; 8 ODDS e 8 CEDU).
Per quanto riguarda __________ (ST 26), il dipartimento ha rilevato che ella aveva compiuto il 18° anno di età prima di inoltrare la domanda e che pertanto non aveva alcun diritto al ricongiungimento familiare (art. 4, 16, 17 LDDS e 8 ODDS).
C. Con giudizio 23 maggio 2006, il Consiglio di Stato ha confermato le suddette risoluzioni, respingendo le impugnative contro di esse interposte da RI 1.
L'Esecutivo cantonale ha ritenuto che non fossero dati i presupposti per autorizzare il ricongiungimento familiare per i motivi addotti dal dipartimento, rilevando per quanto riguarda __________ che non vi erano interessi famigliari preponderanti tali da modificare le relazioni come erano state vissute fino a quel momento.
il Governo ha inoltre respinto la censura di violazione della parità di trattamento con un altro caso analogo sollevata dai ricorrenti.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando, in via principale, che __________ siano autorizzati a entrare in Svizzera e posti al beneficio di un permesso di soggiorno. In via del tutto subordinata, essi chiedono che ai figli venga ripristinato l'autorizzazione di domicilio che detenevano prima di trasferirsi nel paese d'origine nell'anno 2000 o rilasciato loro un permesso per motivi umanitari giusta l'art. 13 lettera f OLS.
Innanzitutto i ricorrenti sostengono che __________ ha diritto di ricorrere giusta l'art. 77 Cost TI. Contestano in seguito che il ricongiungimento sia tardivo, rilevando che i figli sono stati in Svizzera fino al 2000 e che la loro partenza era dettata da motivi finanziari e volta a permettere loro di vivere un'esperienza nella terra natìa. Ribadiscono poi che la nonna __________ è malata e non può più occuparsi dei nipoti e ritengono che il Governo abbia commesso un diniego di giustizia, non invitandoli a produrre il relativo certificato medico e non procedendo all'audizione di __________ e __________.
Ribadiscono l'esistenza di una disparità di trattamento con altri casi analoghi decisi favorevolmente dal dipartimento.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. In ambito di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di un permesso di dimora o di domicilio, salvo laddove un diritto all'ottenimento di un simile permesso si fonda su una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 100 cpv. 1 lett. n. 3 OG e 4 LDDS; DTF 130 II 388 consid. 1.1., 281 consid. 2.1.).
1.3. Non esiste alcun trattato conchiuso tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica di Croazia (o l'allora Repubblica federativa socialista di Iugoslavia) che regoli in modo specifico il soggiorno in Svizzera dei cittadini croati, dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso a titolo di ricongiungimento familiare.
1.4. Giusta l'art. 17 cpv. 2 LDDS i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con questi ultimi.
In concreto, tali condizioni sono soddisfatte per quanto riguarda __________. I suoi genitori sono infatti al beneficio di un permesso di domicilio e __________ aveva 16 anni al momento di depositare la domanda di ricongiungimento familiare.
__________ per contro non può invocare tale disposizione, in quanto ella ha presentato la richiesta quando aveva già compiuto il 18° anno di età.
1.5. Ritenuto che il gravame relativo a __________ è già ammissibile dal profilo dell'art. 17 cpv. 2 LDDS, in siffatte circostanze, può rimanere indeciso sapere se il ricorso sia parimenti ricevibile dal profilo dell'art. 8 CEDU, che garantisce il rispetto della vita privata e familiare (cfr. anche art. 13 cpv. 1 Cost, di analoga portata: DTF 130 II 281 consid. 3.1.; 126 II 377 consid. 7).
__________ non può prevalersi neanche della protezione della vita familiare garantita dall'art. 8 CEDU in quanto è maggiorenne, non si trova in un rapporto di dipendenza con i genitori e non necessita delle loro cure (DTF 120 Ib 261 consid. 1e). Pertanto, l'ammissibilità del gravame che la concerne non può essere data nemmeno da tale disposto. Secondo i ricorrenti, __________ avrebbe diritto di ricorrere giusta l'art. 77 Cost TI. Sennonché il richiamo a tale disposizione è manifestamente inconferente, in quanto trattasi di norma regolante la giurisdizione. Essa disciplina infatti la competenza dei tribunali, che è stabilita dalle leggi (art. 80 Cost TI), e non prevede nel caso specifico la competenza del Tribunale cantonale amministrativo (cfr. STA 7 febbraio 2003 in re D.).
Ne consegue che __________ non può prevalersi né di una disposizione particolare del diritto federale e cantonale né di un trattato internazionale da cui potrebbe derivare un diritto al ricongiungimento familiare.
Pertanto, nella misura in cui la concerne, il gravame è irricevibile.
1.6. Ne consegue che RI 1 hanno diritto di farsi raggiungere in Svizzera in virtù degli art. 17 cpv. 2 LDDS e 8 CEDU unicamente dal figlio __________.
Entro questi limiti il gravame, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da persone senz'altro legittimate a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile e essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Come si vedrà in seguito (consid. 3), non è necessario procedere all'audizione di __________ e __________, in quanto non appare idonea a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di rilievo per il giudizio.
2. Nel gravame i ricorrenti si sono riservati il diritto di replicare in caso di preavviso negativo delle autorità inferiori.
A questo proposito giova ricordare che il diritto di replica è dato solo a titolo eccezionale (art. 49 cpv. 3 PAmm), nei casi in cui la risposta contiene elementi nuovi e rilevanti che possono influire sul giudizio dell'autorità di ricorso o, a fortiori, se l'autorità di prima istanza non ha motivato o non ha sufficientemente motivato la sua decisione ed ha specificato i motivi di quest'ultima soltanto con le proprie osservazioni (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, n. 5 ad art. 20 con riferimenti).
Orbene, la domanda di replica dell'insorgente dev'essere respinta, da una parte per il fatto che è prematura siccome è stata proposta prima che le autorità inferiori prendessero posizione sull'impugnativa, dall'altra in quanto nelle rispettive osservazioni al gravame né il Consiglio di Stato né il dipartimento hanno apportato nuovi elementi di rilievo ai fini del presente giudizio.
3. Secondo i ricorrenti, non procedendo all'audizione di __________ e __________, il Consiglio di Stato avrebbe violato il diritto di essere sentito.
3.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 Cost., norma che assicura all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione e che gli garantisce anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati delle stesse, di determinarsi a riguardo e di avanzare offerte di prova (DTF 120 Ib 379, 118 Ia 17; STF 7 giugno 1996 in re Moretti).
3.2. In questo senso, giova ricordare che né la legislazione cantonale né quella federale garantiscono alla parte il diritto di essere udita oralmente, essendo sufficiente che essa possa far valere le proprie ragioni per iscritto (DTF 125 I 209 consid. 9b e rinvii, 117 II 132 consid. 3b; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, n. 141 e 146).
Dal profilo del diritto internazionale, l'art. 12 della Convenzione sui diritti del fanciullo non conferisce allo stesso un diritto assoluto di essere sentito personalmente, ovvero oralmente. A seconda del caso e delle circostanze è sufficiente che esso possa esprimersi per iscritto o tramite un rappresentante (cfr. n. 2 di tale disposizione; DTF 124 II 368 consid. 3c). Dal canto suo, il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (Patto ONU II; RS 0.103.2), nella misura in cui sarebbe applicabile nella presente fattispecie, non conferisce i diritti più estesi in questo senso.
3.3. Ferme queste premesse, bisogna considerare che __________ e __________ hanno avuto la possibilità di esprimersi tramite il proprio patrocinatore e per bocca dei genitori ed è indubbio che le richieste avanzate dagli stessi riflettano il loro desiderio di continuare a soggiornare in Svizzera. Di conseguenza, non procedendo all'audizione di __________ e __________, le autorità inferiori non hanno violato il loro diritto di essere sentito e quello dei loro genitori.
Per gli stessi motivi, anche questo tribunale rinuncia a sentirli.
4. L'art. 17 cpv. 2 terza frase LDDS ha lo scopo di permettere ed assicurare a livello giuridico un'effettiva convivenza familiare.
Le finalità dell'art. 17 cpv. 2 terza frase LDDS risultano invero disattese se lo straniero domiciliato in Svizzera vive volontariamente separato dai figli per lungo tempo e pretende di farsi raggiungere da questi poco prima che compiano diciotto anni. In tal caso si presume in effetti che lo scopo perseguito non sia in realtà la vita familiare in comune, ma il miglioramento delle prospettive di formazione o professionali dei figli. L'autorizzazione a risiedere è quindi accordata soltanto se validi motivi, risultanti dalle circostanze del caso concreto, hanno impedito in precedenza il ricongiungimento familiare (DTF 130 II 1 consid. 2; 129 II 249 consid. 2.1.; 125 II consid. 2a e 2d).
5. 5.1. In concreto, il 10 novembre 2000 __________, __________ e __________ hanno lasciato la Svizzera per trasferirsi presso la nonna paterna __________ a __________, mentre i loro genitori sono rimasti a vivere nel nostro paese. Ritenuto che __________, i quali all’epoca avevano rispettivamente 13, 11 e 5 anni, non hanno chiesto un permesso di assenza in loro favore, la loro autorizzazione di domicilio ha perso inesorabilmente di validità.
Dopo cinque anni di separazione i genitori chiedono ora che __________ e __________ possano ricongiungersi nuovamente con loro. Già si è detto che __________ è maggiorenne e non ha nessun diritto al ricongiungimento familiare. Per quanto riguarda __________, bisogna considerare che egli vive con i propri fratelli presso i parenti all'estero ormai da cinque anni, attualmente presso lo zio __________. Un suo ritorno in Svizzera non farebbe altro che separare ulteriormente la famiglia, ritenuto che il ricongiungimento non è stato chiesto per il terzogenito __________, di dieci anni. Inoltre __________ è già entrato nel mondo del lavoro e nel giugno 2006 ha concluso l'apprendistato di fabbro (v. domanda d'entrata 25.11.2005; scritto 20 gennaio 2006 dei coniugi RI 1).
Si può dunque ritenere che egli sia oramai in grado di affrontare la vita in modo indipendente nel proprio paese d'origine, dove ha pure dei legami parentali, sociali e culturali e ha frequentato le scuole.
5.2. Il ricorrente sostiene che la nonna __________ (1940), cui egli era stato affidato insieme ai fratelli al momento di rientrare nel paese d'origine nel 2000, non sarebbe più in grado di occuparsi di lui a causa dell'età e del fatto che ella soffre di diabete. Ora, non è necessario acquisire agli atti il certificato medico che attesta i problemi di salute della nonna. Bisogna innanzitutto rilevare che attualmente __________ vive presso lo zio. Inoltre la nonna, sessantacinquenne, soffre di disturbi tutto sommato connessi con l'età e non appaiono allarmanti. Pertanto, il suo stato di salute appare in ogni caso ancora sufficientemente buono per poter rispondere in modo adeguato ai, peraltro, diminuiti bisogni educativi e di custodia del nipote ormai prossimo alla maggiore età.
Non porta a diversa conclusione il fatto che la separazione nel 2000 sarebbe stata dettata, a dire della famiglia RI 1, dai loro problemi finanziari, il padre essendo invalido dal 1994 e la madre non svolgendo attività lucrativa. A prescindere dal fatto che la loro situazione finanziaria non sembrerebbe nel frattempo essere mutata, giova ricordare che tale aspetto non è considerato dalla giurisprudenza quale cambiamento importante della situazione familiare, in quanto è un motivo di natura essenzialmente economica.
Pertanto, non sussistono nemmeno interessi familiari preponderanti che esigano una modifica delle relazioni esistenti e imponga a __________ di trasferirsi nuovamente in Svizzera presso i genitori.
5.3. Non permette di mutare il presente giudizio il caso invocato dall'insorgente e pubblicato in DTF 126 II 329, laddove è stato confermato il ricongiungimento familiare differito di una cittadina iugoslava di 15 anni e mezzo presso i genitori che vivono in comunione domestica in Svizzera giusta l'art. 17 cpv. 2 LDDS. Il caso deciso dal Tribunale federale poggia infatti su una situazione diversa da quella in rassegna. L'alta Corte federale ha sancito peraltro che anche nell'ambito della richiesta di riunirsi con entrambi i genitori nel nostro paese può essere respinta, a seconda delle circostanze, in caso di domanda abusiva.
5.4. Visto quanto precede, si deve concludere che i presupposti di cui all'art. 17 cpv. 2 LDDS non sono manifestamente adempiuti e che il principio della proporzionalità non è stato violato.
6. Occorre esaminare ora se la decisione impugnata violi l'art. 8 CEDU.
6.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
6.2. L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione familiare tra genitori e figli. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro paese un suo familiare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per venire in Svizzera. Tale principio vale, a maggior ragione, laddove gli interessati dimostrano con il loro comportamento che il permesso richiesto non è volto in primo luogo a permettere una vita familiare comune, bensì al raggiungimento di altri obiettivi (DTF 122 II 392 consid. 4b con rinvii; 119 Ib 91 consid. 4a; 118 Ib 153 consid. 2c). Difatti, in presenza di un'ingerenza nella vita familiare, giustificata ai sensi dell'art. 8 n. 2 CEDU dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dalla Svizzera - in particolare dalla salvaguardia del mercato svizzero del lavoro e dal mantenimento di un rapporto equilibrato tra popolazione svizzera e straniera -, appare legittimo rifiutare un permesso di entrata e di soggiorno sul nostro territorio al figlio di uno straniero quando la separazione della famiglia risulta dalla libera scelta del genitore residente in Svizzera, non sussistono interessi familiari preponderanti che impongono una modifica delle relazioni esistenti rispettivamente una modifica si appalesa imperativa, ed infine che la continuazione delle relazioni familiari non sono ostacolate dall'autorità (ibidem).
6.3. In concreto, è da escludere che l'art. 8 CEDU imponga il rilascio del controverso permesso od appaia anche solo violato. In primo luogo, i genitori e il figlio __________ vivono separati da ormai 5 anni. Non vi sono inoltre interessi familiari preponderanti che esigano una modifica delle relazioni esistenti. In simili circostanze, poiché l'avversato diniego del permesso trae indiscutibilmente origine dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dal nostro paese, esso deve essere considerato giustificato. Questa soluzione si impone a maggior ragione se si tiene conto che la venuta in Svizzera del figlio dei ricorrenti risponde al soddisfacimento di obiettivi di natura essenzialmente economica. Va infine rilevato che nulla impedisce a RI 1 di continuare a mantenere le relazioni personali con la __________ come le hanno intrattenute finora.
7. A torto infine i ricorrenti invocano la parità di trattamento con altri casi ove il dipartimento avrebbe rilasciato il permesso di dimora a cittadini stranieri che si trovavano nelle stesse condizioni.
Giova ricordare che il principio di legalità dell’amministrazione prevale di regola su quello della parità di trattamento e che la parità di trattamento nell’illegalità può essere invocata con successo soltanto in casi del tutto particolari (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 71 B i seg.).
Ora, i casi invocati dagli insorgenti non permetterebbero di giungere a conclusioni a loro più favorevoli in quanto non è dimostrata l’esistenza di una prassi contraria alla legge che l'autorità non intende abbandonare.
8. Rifiutando di rilasciare il permesso di dimora a __________, le autorità inferiori non hanno disatteso nessuna normativa internazionale e federale. La decisione censurata non procede infatti da un esercizio abusivo del potere di apprezzamento che la legge riserva all'autorità di polizia degli stranieri in ordine alla valutazione dell'adeguatezza della misura adottata.
9. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere integralmente respinto nella misura in cui è ricevibile.
Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 4, 17 LDDS; 8 CEDU; 13 Cost; Convenzione sui diritti del fanciullo; Patto ONU II; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 49, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. In quanto ricevibile, il ricorso è respinto.
2. La tassa e le spese di giustizia, per complessivi di fr. 1'000.–, sono poste a carico dei ricorrenti.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
6600 Locarno,
terzi implicati
1. CO 1 2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario