Incarto n. 52.2005.89
Lugano 22 agosto 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Flavio Canonica, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 14 marzo 2005 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 23 febbraio 2005 (n. 811) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 16 giugno 2004 con cui il Dipartimento del territorio, Ufficio del demanio, le ha rilasciato un'autorizzazione della durata di dieci anni con effetto retroattivo a partire dal 1. gennaio 2001 per l'uso speciale del demanio pubblico (mapp. n. 1910 RFD di __________), applicando nei suoi confronti una tassa annuale di fr. 19'500.– per l'utilizzo della riva lacuale, rispettivamente di fr. 5'760.– per l'installazione di un porticciolo;
viste le risposte:
- 25 marzo 2005 del Dipartimento del territorio, Ufficio del demanio;
- 5 aprile 2005 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1, qui ricorrente, è proprietaria del mapp. n. 1856 RFD di __________, un fondo di quasi 70'000 mq situato alla foce del fiume __________, che verso W confina lungo un fronte di ca. 130 ml con il demanio pubblico (mapp. n. 1910 RFD) comprendente un tratto di spiaggia prospiciente il lago Maggiore. La particella ospita il __________, un campeggio dotato di oltre trecentocinquanta piazzole per tende, camper e roulotte, la cui clientela suole frequentare anche l'antistante area demaniale.
A seguito di vicissitudini note alle parti, che non occorre pertanto rievocare, il 16 giugno 2004 il Dipartimento del territorio, Ufficio del demanio, ha rilasciato d'ufficio alla ricorrente un'autorizzazione della durata di dieci anni con effetto retroattivo a far tempo dal 1. gennaio 2001 per l'uso speciale del demanio pubblico, applicando nei suoi confronti una tassa di fr. 19'500.– per l'esercizio di un impianto balneare in riva al lago (art. 20 cpv. 1 lett. g LDP), rispettivamente di fr. 5'760.– per il mantenimento di un porticciolo di ca. 120 mq destinato all'attracco dei natanti.
B. Con giudizio 23 febbraio 2005 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa interposta dalla ricorrente contro la suddetta risoluzione dipartimentale.
L'Esecutivo cantonale ha innanzitutto rilevato l'uso accresciuto del demanio pubblico; la confinante area balneare costituirebbe il punto di forza della proprietà dell'insorgente e durante l'alta stagione verrebbe frequentata specialmente dagli ospiti del campeggio. Rilevati pregi e peculiarità del bene demaniale in questione, nonché il vantaggio economico che la ricorrente ne trae, ha quindi ritenuto adeguata la tassa concretamente applicata in base all'art. 20 cpv. 1 lett. g LDP. Richiamato in via analogica l'art. 29a LDP, norma che estende l'applicazione della tassa alle occupazioni abusive, ne ha infine avallato il prelievo con effetto retroattivo a far tempo dal 1. gennaio 2001, siccome contenuto entro il termine di prescrizione quinquennale fissato dall'art. 22a cpv. 1 LDP.
C. Contro il predetto giudicato governativo, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato.
La ricorrente riconosce espressamente la tassa applicata nei suoi confronti per l'installazione del porticciolo. Contesta tuttavia che l'utilizzo della spiaggia praticato dagli ospiti del campeggio sia soggetto ad autorizzazione. La battigia, accessibile al pubblico, non sarebbe infatti frequentata in modo esclusivo dai clienti del __________, che disporrebbero di numerose alternative di svago all'interno del campeggio e nelle immediate vicinanze. Eccepisce sussidiariamente la commisurazione della tassa, a suo dire arbitraria, come pure la sua applicazione retroattiva.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni, e l'Ufficio del demanio, con argomenti che verranno semmai discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 2 LDP. La legittimazione della ricorrente, direttamente e personalmente toccata dal giudizio impugnato, è certa (art. 43 PAmm). Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 9 LDP, che definisce l'uso comune dei beni demaniali di pertinenza del cantone, ognuno può utilizzare il demanio pubblico (di cui fanno parte anche le rive dei laghi secondo i combinati disposti degli art. 1 lett. a, 4 LDP e 2 RDP) conformemente alla sua destinazione, rispettando i diritti altrui. L'uso speciale del demanio pubblico è invece ammissibile solo se è conforme o almeno compatibile con la sua destinazione generale (art. 10 cpv. 1 LDP). L'uso speciale di poca intensità soggiace di regola ad autorizzazione; quello più intenso e durevole a concessione (cpv. 2). L'uso speciale è normalmente sottoposto al pagamento di una tassa (cpv. 3). Secondo dottrina e giurisprudenza l'utilizzo del demanio pubblico trascende i limiti dell'uso comune se non è più conforme alla destinazione specifica del bene demaniale oppure se impedisce o intralcia notevolmente la partecipazione simultanea di terzi nell'uso della cosa, per modo che l'autorità competente deve disciplinarne l'utenza stabilendo delle priorità (Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrecht-sprechung, vol. II, p. 827; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., N. 2373 ss e 2394 ss; Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2a ed., N. 11 ad § 50; cfr. anche DTF 100 Ia 131 ss, consid. 5b p. 136).
2.2. Come il Tribunale federale ha già avuto modo di rilevare in un caso ticinese concernente proprio l'utilizzo del demanio pubblico praticato dalla clientela di campeggi situati su fondi privati direttamente confinanti con le rive del lago (STF 22.5.1974 in re Piovano e altri contro Consiglio di Stato del cantone Ticino, parz. pubbl. in DTF 100 Ia 131 ss), la balneazione e le altre attività ricreative ad essa connesse (attività sportive, cure balneari ed elioterapiche) rientrano ormai nel novero delle utilizzazioni tipiche delle acque pubbliche (DTF 100 Ia 131 ss, consid. 5c p. 137 s). Purché esercitate rispettando i diritti altrui, tali attività costituiscono pertanto un uso comune ai sensi dell'art. 9 LDP, siccome conformi alla destinazione del bene demaniale in questione; non sottostanno dunque ad alcuna autorizzazione, e ciò a prescindere dal fatto che esse siano indotte da un'attività commerciale esercitata a partire da un fondo privato attiguo (cfr. in proposito RDAT 1985 n. 12; cfr. anche Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 1992 p. 152).
3. Le precedenti istanze ravvisano nell'utilizzo della spiaggia praticato dai clienti del campeggio un uso speciale del demanio pubblico, che andrebbe quindi autorizzato e tassato giusta l'art. 20 cpv. 1 lett. g LDP come stabilimento balneare lungo la riva del lago. Nel solco della giurisprudenza federale appena illustrata, tale utilizzo è tuttavia conforme con la destinazione delle acque pubbliche, ed in particolar modo delle rive lacuali. Considerate le notevoli dimensioni del campeggio, dotato di oltre trecentocinquanta piazzole per tende e roulotte, non si può invero escludere a priori che durante l'alta stagione la clientela del camping affolli la spiaggia, impedendo ad altri di usufruirne. Il Governo non accenna tuttavia neppure a tale eventualità; rileva anzi che nel caso concreto, come del resto la documentazione in atti versata da ambo le parti ben illustra, è fuori di dubbio che l'infrastruttura di spettanza della ricorrente non gode di uso esclusivo della riva, aperta anche al pubblico. Osserva inoltre, in modo peraltro contraddittorio, che l'uso controverso della battigia avverrebbe in concomitanza con l'uso comune, senza cioè intralciare o impedire il concorso di terzi.
In simili evenienze non si può dunque assumere che l'utilizzo della spiaggia effettuato dagli utenti del campeggio rappresenti un uso speciale del demanio pubblico soggetto ad autorizzazione. Il fondo della ricorrente dispone indubbiamente di un accesso privilegiato alle rive del lago. Diversamente da quanto sembrano ritenere le precedenti istanze, i vantaggi economici e di immagine che ne derivano al campeggio non bastano tuttavia da soli a giustificare il prelievo di una tassa d'uso demaniale.
Contrariamente a quanto adduce l'Ufficio del demanio a sostegno della propria tesi, ai fini del presente giudizio è infine irrilevante che i gestori del campeggio si siano in un certo qual modo impossessati della spiaggia pubblica, posandovi scivoli, giochi ed impianti di illuminazione. Tali infrastrutture dovranno semmai formare l'oggetto di un'ulteriore procedura d'autorizzazione (cfr. art. 20 cpv. 1 lett. a LDP).
4. In esito ai precedenti considerandi, il gravame deve pertanto essere accolto, annullando la decisione dipartimentale e quella governativa che la conferma, senza che sia necessario esaminare le censure ricorsuali inerenti all'adeguatezza e alla retroattività della tassa applicata nei confronti dell'insorgente.
Dato l'esito, non si prelevano né tassa di giustizia né spese (art. 28 PAmm).
Lo Stato del Cantone Ticino verserà alla ricorrente, patrocinata da un legale iscritto nell'apposito registro, un adeguato importo a titolo di ripetibili di entrambe le istanze (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1 lett. a, 4, 9, 10, 20, 30 LDP; 2 RDP; 18, 28, 31, 43, 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la decisione 16 giugno 2004 (n. 3.158.0795) del Dipartimento del territorio, Ufficio del demanio;
1.2. la decisione 23 febbraio 2005 (n. 811) del Consiglio di Stato.
2. Non si prelevano né tassa di giustizia né spese. Lo Stato del Cantone Ticino verserà alla ricorrente fr. 3'000.– a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
3. Intimazione a:
; .
terzi implicati
1. CO 1 2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario