Incarto n. 52.2004.377
Lugano 14 luglio 2005
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leonardo Crivelli
statuendo sul ricorso 26 novembre 2004 del
Comune di CRI 1,
contro
la decisione 9 novembre 2004 (n. 4964) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa inoltrata dal ricorrente avverso la risoluzione 8 luglio 2004 con cui il Dipartimento delle finanze ha posto a carico di quest'ultimo le spese di complessivi fr. 93'539.40 relative agli interventi del corpo pompieri di C__________ effettuati in occasione delle alluvioni del novembre 2002;
viste le risposte:
- 1° dicembre 2004 del Dipartimento delle finanze, divisione delle risorse;
- 7 dicembre 2004 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel mese di novembre del 2002 i pompieri del Cantone sono stati impegnati per diversi giorni in interventi di vario tipo, a causa dei disagi provocati da una forte ondata di maltempo che si era abbattuta sull'intero Ticino. In particolare a C__________ il locale corpo pompieri è intervenuto nel periodo tra il 16 e il 30 novembre 2002 per contenere, tra le altre cose, lo straripamento del riale che scende dalla zona del __________ a P__________
Con lettera 10 settembre 2003 l'Ufficio della difesa contro gli incendi ha comunicato al comune di CRI 1 che era sua intenzione procedere al recupero delle spese, ammontanti a complessivi fr. 93'539.40, che erano state sostenute dal Fondo incendi per i predetti interventi a P__________. Il 16 novembre 2003 il comune di CRI 1 ha preso posizione in merito a tale scritto, manifestando il proprio dissenso in proposito e rilevando come, giusta l'art. 15 della legge del 5 febbraio 1996 sull'organizzazione della lotta contro gli incendi, gli inquinamenti e i danni della natura (LLI), toccasse al Cantone assumersi i costi derivanti da interventi effettuati nell'ambito di una situazione di necessità.
B. Con risoluzione 8 luglio 2004 la Divisione delle risorse del Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE) ha formalmente accollato al comune di CRI 1 le spese relative ai suddetti interventi effettuati dal locale corpo pompieri, per un importo complessivo di fr. 93'539.40.
La decisione è stata confermata su ricorso dal Consiglio di Stato con giudizio 9 novembre 2004. Il Governo, pur riconoscendo la straordinaria situazione di maltempo, che nel novembre 2002 aveva colpito la quasi totalità del territorio cantonale, ha ritenuto che nella misura in cui in quell'occasione non era stato decretato lo stato di necessità, così come previsto dagli art. 2 e 3 della legge del 15 aprile 1996 per lo stato di necessità (LSN), le spese d'intervento dei pompieri comunali non potevano essere assunte dal Cantone.
C. Contro tale pronuncia il comune di CRI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. A suo dire, il fatto che in occasione dell'alluvione del novembre 2002 non fosse stato formalmente dichiarato lo stato di necessità, così come previsto dalla relativa legge cantonale, sarebbe irrilevante ai fini della ripartizione delle spese d'intervento dei pompieri: ciò che conta è invece l'eccezionalità dell'evento, nonché la sua riconducibilità a cause naturali. Mette poi in dubbio che la domanda di rimborso formulata dal DFE si riferisca ad interventi contemplati dalla direttiva 8 gennaio 1999 del DFE n. 914.99.002 concernente la casistica degli interventi dei corpi pompieri per la quale è previsto il recupero delle spese. Rimprovera infine all'Esecutivo cantonale di non aver fatto uso della facoltà - prevista dall'art. 26 del regolamento cantonale sull'organizzazione della lotta contro gli incendi, gli inquinamenti e i danni della natura (RLLI) - di rinunciare al recupero delle spese di intervento in situazioni di necessità o in caso di particolare rigore.
D. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che il DFE, senza formulare osservazioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 15 cpv. 5 LLI. La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente toccato dalla decisione impugnata, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2.L'art. 15 cpv. 1 primo periodo LLI stabilisce che lo Stato assume le spese per lo spegnimento di incendi e per gli interventi in stato di necessità. In caso di incendio intenzionale o colposo esso procede al recupero delle spese sostenute dal responsabile, adeguando la richiesta alle concrete condizioni oggettive e soggettive (cpv. 2). Per tutti gli altri interventi le spese sono a carico delle persone a favore delle quali è stato prestato intervento o dal richiedente (cpv.3). Per il finanziamento dei compiti stabiliti dalla LLI, l'art. 19 cpv. 2 LLI prevede l'istituzione di un fondo, denominato Fondo incendi, amministrato dal DEF e alimentato tramite il prelievo presso le compagnie di assicurazione contro gli incendi operanti in Ticino di una tassa pari a 5 centesimi per ogni mille franchi di valore assicurato. Giusta il cpv. 3 di quest'ultimo articolo, il Cantone si assume comunque gli oneri straordinari derivanti da eventi catastrofici o da una eccezionale ondata di incendi di boschi, nella misura in cui non vi si possa far fronte con le disponibilità del suddetto fondo.
3.Il comune di CRI 1 censura in primo luogo l'errata applicazione alla fattispecie concreta delle regole, previste dall'art. 15 cpv. 1 LLI, relative alla ripartizione delle spese d'intervento dei pompieri.
3.1. Come accennato in narrativa, il Consiglio di Stato, facendo propri gli argomenti addotti dal DFE nel corso di causa, ha in sostanza ritenuto che condizione necessaria affinché il Cantone si assuma, per il tramite del Fondo incendi, i costi derivanti dagli interventi compiuti dai pompieri nei casi che esulano dallo spegnimento di un incendio è l'esistenza di una situazione di necessità, ai sensi dell'art. 2 LSN, formalmente dichiarata dalle competenti autorità, non potendo essere tale concetto inteso diversamente dal modo in cui viene definito da quest'ultima disposizione. Ora, giusta quest'ultima norma, vi è stato di necessità quando a seguito di catastrofi, conflitti armati o altre situazioni d'emergenza che comportano un pericolo imminente per lo Stato, le persone o le cose, non sia più possibile garantire con i mezzi ordinari l'attività amministrativa o i servizi di interesse pubblico, come pure la protezione e l'assistenza delle persone e delle cose a livello cantonale, regionale o locale. Lo stato di necessità dev'essere dichiarato, rispettivamente revocato dal Consiglio di Stato per l'intero territorio cantonale e per parte di questo, e dal municipio sul territorio comunale (art. 3 LLI).
3.2. La tesi del Governo sfugge alle critiche sollevate dal ricorrente. La stessa si fonda su di un'interpretazione letterale dell'art. 15 cpv. 1 LLI, il cui tenore risulta tutto sommato chiaro. È vero che né dal testo della citata norma, né dai materiali legislativi che la riguardano emerge in modo esplicito un rinvio alla LSN in merito al modo in cui dev'essere intesa in questo specifico contesto la nozione di "stato di necessità". Occorre però considerare che la LSN e la LLI sono state adottate dal Parlamento cantonale a distanza di poco più di un anno l'una dall'altra e che su alcuni punti esse regolano aspetti strettamente legati tra loro: è pertanto del tutto verosimile che il concetto in parola rivesta il medesimo significato in entrambe le normative sopra menzionate, contribuendo in questo modo a definire in maniera netta e precisa le regole di riparto delle spese sancite dall'art. 15 cpv. 1 LLI. D'altronde se il legislatore avesse effettivamente voluto istituire il principio secondo cui il Cantone è tenuto ad assumersi le spese di intervento dei corpi pompieri in tutte le situazioni originate da un evento naturale, come sembra sostenere il comune di CRI 1, allora esso avrebbe dovuto formulare diversamente tale disposizione, in modo tale da rendere esplicita questa sua intenzione. Circostanza questa che, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, non può affatto essere desunta dall'art. 19 cpv. 3 LLI, il quale si limita a sancire il ruolo sussidiario dello Stato, in caso di eventi catastrofici o di un'ondata eccezionale di incendi di boschi, qualora i mezzi finanziari a disposizione del Fondo incendi non dovessero essere sufficienti, senza per contro stabilire alcuna regola di riparto delle spese.
4.Il ricorrente mette poi in dubbio che gli interventi all'origine della domanda di rimborso litigiosa rientrino nella casistica contemplata dalla già menzionata direttiva 8 gennaio 1999 del DFE, n. 914.99.002. A questo proposito occorre rammentare che le direttive amministrative, pur enunciando regole giuridiche, non sono legge secondo l'accezione di questo termine. Esse sono destinate esclusivamente all'amministrazione al fine di disciplinarne il comportamento e non determinano la situazione giuridica di terzi: il loro scopo consiste in effetti prevalentemente nel garantire una prassi amministrativa unitaria e nel facilitare l'applicazione della legge da parte dei funzionari. Per questo motivo le medesime non possono, per evidenti motivi, prevedere delle regole che si scostano dal quadro giuridico stabilito dalla legge a cui si riferiscono (DTF 121 II 473 consid. 2b con rinvii; Scolari, Diritto amministrativo – parte generale -, 2a ed., n. 128 e segg.). Ne discende che la questione sollevata dal ricorrente può rimanere aperta in questa sede, poiché ininfluente sull'esito della vertenza. In effetti determinante ai fini della decisione con cui il DFE ha disposto il recupero della somma litigiosa è unicamente il fatto che gli interventi effettuati dai pompieri di Chiasso non sono avvenuti né per domare degli incendi, né nel contesto di una situazione di necessità ai sensi dell'art. 2 LNS, ragione per la quale, richiamato quanto disposto dall'art. 15 cpv. 1 LLI, le stesse non possono essere assunte dal Cantone e questo a prescindere dal contenuto della citata direttiva.
5.Da ultimo il comune di CRI 1 rimprovera al Consiglio di Stato di non avere preso in considerazione la possibilità, prevista dall'art. 26 RLLI, di rinunciare al recupero delle spese in casi eccezionali. A torto. Detta norma disciplina infatti l'istituto del condono, il quale può essere pronunciato soltanto una volta accertata l'esistenza a favore del Cantone di un ben preciso credito di rimborso verso terzi. Sennonché, nel caso concreto, la lite verte per l'appunto sulla questione di sapere se sia stato a giusta ragione o meno che il DFE ha chiesto al comune ricorrente la somma di fr 93'539.40, a titolo di restituzione delle spese sostenute dal Fondo incendi per gli interventi compiuti dai pompieri di C__________ nel novembre 2001 in territorio di P__________. Nel giudizio qui impugnato il Consiglio di Stato si è dunque correttamente limitato a statuire su questo problema, senza per contro prendere in considerazione altre questioni - quale ad esempio quella qui sollevata dall'insorgente - che in quel contesto si sarebbero rivelate premature. Non si vede in effetti come l'Esecutivo cantonale avrebbe potuto pronunciarsi sull'eventuale condono del suo credito, allorquando il medesimo era – ed è tuttora – controverso.
6.6.1. Stante tutto quanto precede, il ricorso dev'essere pertanto respinto e la decisione impugnata confermata, siccome immune da violazioni del diritto. Nella misura in cui gli interventi in parola sono stati effettuati per porre rimedio ad una situazione d'emergenza venutasi a creare per cause naturali sul territorio del comune di CRI 1, è corretto, in virtù dell'art. 15 cpv. 3 LLI, ritenere che sia quest'ultimo a doversi assumere i relativi costi.
6.2. Visto l'esito del gravame, la tassa di giustizia e le spese sono poste a carico del ricorrente il quale è comparso in causa non per motivi derivanti dalla sua funzione, ma per tutelare i suoi particolari interessi (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 15 e 19 LLI; 26 RLLI; 2 e 3 LSN; 3, 18, 28, 43, 46, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 1'000.- sono poste a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
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terzi implicati
1. CO 1 2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario