Incarto n. 52.2004.308
Lugano 3 novembre 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 13 settembre 2004 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 24 agosto 2004 (n. 3716) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 12 maggio 2004 con cui il municipio di __________ ha negato loro il permesso di realizzare due verande vetrate al pianterreno di una casa bifamiliare situata in località __________ (part. n. 1034 RF);
viste le risposte:
- 17 settembre 2004 del Dipartimento del territorio (UDC);
- 28 settembre 2004 di CO 2 e CO 1;
- 28 settembre 2004 del Consiglio di Stato;
- 18 ottobre 2004 del CO 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 3 marzo 2004 lo studio RI 1 (BGA) ha chiesto mediante notifica al municipio di __________ il permesso di costruire due verande vetrate al pianterreno di una casa bifamiliare, situata in località __________ (part. n. 1034 RF), ai margini della zona del nucleo (NV), dichiarato sito pittoresco. I manufatti, a pianta rettangolare (m 4.00 x 2.95), risulterebbero coperti da un tetto piano adibito a terrazza e disterebbero m 1.50 dal muro che sorregge e delimita il fondo sul versante E.
Alla domanda si sono opposte le resistenti CO 2 e CO 1, proprietarie del fondo sottostante (part. n. 1036 RF), contestando l'intervento dal profilo estetico e della distanza verso la tettoia che sorge sul loro fondo, a ridosso del muro di sostegno di cui si è appena detto.
L'autorità comunale ha trattato la domanda secondo la procedura di notifica, interpellata comunque la CBN, che ha espresso preavviso negativo, ritenendo che le verande alterassero l'immagine dell'edificio e del nucleo.
Con decisione 12 maggio 2004 il municipio ha quindi respinto la domanda di costruzione, facendo proprio il preavviso negativo della CBN, ma rilevando nel contempo che il tetto piano e le finestre delle aggiunte non erano conformi alle NAPR.
B. Con giudizio 24 agosto 2004 il Consiglio di Stato ha confermato il diniego della licenza, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrato dallo studio BGA.
Dopo aver rilevato l'irritualità della procedura seguita, il Governo ha anzitutto ritenuto che il difetto non ne giustificasse comunque la ripetizione. Nel merito, ha invece condiviso la valutazione estetica espressa dalla CBN. Ha inoltre rilevato che l'edificio disattende anche le prescrizioni estetiche dell'art. 29 NAPR e non è nemmeno conforme alle distanze fissate da questa norma.
C. Contro il predetto giudizio il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della licenza richiesta.
L'insorgente censura la valutazione estetica espressa dall'autorità cantonale, negando in particolare che le due verande alterino in misura inammissibile l'aspetto del sito pittoresco.
Contesta poi che la copertura piana dei manufatti disattenda anche le prescrizioni estetiche sancite dall'art. 29 NAPR. La norma ammetterebbe infatti la possibilità di realizzare terrazze.
In conclusione, l'insorgente sostiene infine che le verande non violerebbero nemmeno la distanza tra edifici prescritta dalla norma suddetta. Considerato che la copertura della tettoia non oltrepassa il filo superiore del muro che sostiene il fondo dedotto in edificazione, le distanze tra edifici non sarebbero applicabili.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il municipio, che non formulano osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono le opponenti, contestando succintamente le tesi dell'insorgente.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione risulta dai piani dalla fotografia prodotta dall'insorgente nel procedimento che coinvolge le stesse parti per l'edificazione del fondo delle resistenti. È inoltre nota a questo tribunale, che ha già dovuto occuparsi di un'edificazione interessante gli stessi fondi (STA 11.4.86 in re T__________ SA). Il sopralluogo richiesto dal ricorrente non appare dunque atto a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. Procedura
2.1. Giusta l'art. 3 cpv. 1 LE, la licenza edilizia è concessa dal municipio, previo avviso del Dipartimento del territorio nei casi previsti dalla legge. L'avviso del Dipartimento del territorio riguarda l'applicazione delle norme di diritto federale e cantonale, specificate dal RLE.
La LE distingue due tipi di procedura: quella ordinaria (art. 4 - 10 LE) e quella di notifica (art. 11 - 12 LE).
La procedura ordinaria, applicabile in tutti i casi in cui la legge non permette di far capo alla procedura di notifica (art. 5 cpv. 1 RLE), è caratterizzata dal coinvolgimento del Dipartimento del territorio, che nel termine di 30 giorni può opporsi al rilascio della licenza (art. 7 cpv. 1 e 4 LE), con atto vincolante per il municipio.
La procedura di notifica, applicabile ai lavori di secondaria importanza (art. 11 LE), nei casi esplicitamente previsti dalla legge (art. 5 cpv. 1 RLE) e soltanto all'interno della zona edificabile (art. 6 cpv. 1 RLE), si distingue da quella ordinaria perché si sviluppa esclusivamente a livello comunale, senza coinvolgere il Dipartimento del territorio.
2.2. Nel caso in esame, la domanda di costruzione inoltrata dal ricorrente sotto forma di notifica ha per oggetto l'ampliamento di un edificio situato su un fondo situato all'interno di un sito dichiarato pittoresco (art. 2 DLBN e 3 RBN). Doveva quindi essere trattata secondo la procedura ordinaria, sia perché richiama l'applicazione di norme del diritto cantonale, sia perché l'intervento travalica i limiti delle opere edilizie che l'art. 6 cpv. 1 RLE permette al municipio di autorizzare senza coinvolgere il Dipartimento del territorio.
Il municipio, trattando la domanda secondo la procedura di notifica, ha adottato una procedura irrita. Interessando l'intervento un sito pittoresco, esso ha comunque trasmesso la domanda alla CBN, per preavviso. Anche la trasmissione della domanda alla CBN non è conforme al diritto. La domanda avrebbe infatti essere trasmessa al Dipartimento del territorio come prescrive l'art. 18 cpv. 1 RLE e non ad un'istanza subordinata.
Nemmeno la CBN, che è semplice organo di preavviso del Dipartimento del territorio e non dei comuni, ha rispettato l'ordinamento delle competenze. Essa ha infatti espresso il suo parere negativo direttamente all'attenzione del municipio, invece che ai Servizi generali dello dipartimento, competenti per delega, ad opporsi alla domanda di costruzione.
2.3. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che un annullamento della decisione per sanare i difetti procedurali avrebbe costituito un formalismo eccessivo, considerato che i diritti di terzi erano stati salvaguardati e che il parere di altri servizi non era comunque necessario.
La conclusione, che il ricorrente non contesta minimamente, può essere condivisa soltanto perché tutte le parti interessate riconoscono che la ripetizione della procedura secondo le regole poste dagli art. 4 - 10 LE non porterebbe ad un diverso risultato.
3. 3.1. Secondo l'art. 3 cpv. 2 lett. c) RBN i siti pittoreschi non devono essere alterati. Ogni intervento, dispone la norma, deve integrarvisi convenientemente; in particolare, è vietato compromettere o anche solo modificare in modo apprezzabile il carattere e l'armonia dell'ambiente naturale o antropico in genere.
Il concetto di alterazione presuppone un intervento atto a modificare in modo percettibile gli aspetti caratteristici del sito pittoresco, turbando gli equilibri delle componenti che ne determinano il pregio mediante l'introduzione di elementi estranei. Pur presentando analogie, il divieto di alterazione dei siti pittoreschi si distingue chiaramente dal divieto di deturpazione posto a salvaguardia dei paesaggi e dei panorami pittoreschi. Il concetto di deturpazione presuppone infatti un effetto notevolmente sfavorevole sul quadro del paesaggio. Non basta che l'intervento non lo abbellisca o lo danneggi leggermente. Deve trattarsi di un intervento che determina una compromissione evidente dei valori caratteristici del paesaggio o del panorama protetto.
Il concetto di alterazione lesiva del vincolo di protezione del sito pittoresco implica invece un intervento suscettibile di modificarne il carattere, rompendo gli equilibri delle sue componenti attraverso l'inserimento di elementi estranei. Per essere autorizzato un intervento non basta quindi che non deturpi il sito pittoresco o non ne comprometta in modo evidente i valori tutelati. Esso deve anche integrarvisi convenientemente, evitando di modificare in misura apprezzabile le caratteristiche del sito e gli equilibri delle sue componenti (Scolari, Commentario, II ed., N. 208 seg.).
Tanto il concetto di deturpazione, quanto quello di alterazione sono di natura indeterminata. In quanto tali, essi riservano all'autorità amministrativa una certa latitudine di giudizio ai fini dell'identificazione del loro contenuto normativo. Determinante non è il metro di giudizio di singole persone dotate di particolare sensibilità estetica e di speciale indirizzo artistico, ma quello espresso da una collettività assai più vasta, che deve risultare fondato su criteri oggettivi e sistematici, atti a giustificare la necessità di limitare il diritto di costruire (STA 22.10.97 in re T__________ = RDAT 1998 I n. 59; 23.11.03 in re W__________ __________ e llcc).
3.2. Il nucleo di __________ è un sito pittoresco soggetto ai vincoli di protezione dell'art. 3 cpv. 2 lett. c RBN. Tali vincoli ne vietano l'alterazione, imponendo ad ogni intervento di integrarvisi convenientemente.
La CBN, interpellata dal municipio, ha ritenuto che le due verande si ponessero in contraddizione con la tipologia che caratterizza l'edificio nel quale si innestano e le altre costruzioni del nucleo, finendo per alterarne l'immagine senza essere nemmeno giustificati da necessità tecniche.
Condividendo il preavviso negativo espresso dalla CBN, fatto proprio dal municipio, il Consiglio di Stato, che esamina con pieno potere anche l'apprezzamento (art. 56 PAmm), non ha affatto abusato della latitudine di giudizio che il concetto di alterazione conferisce all'autorità amministrativa. Considerata la struttura dei manufatti, caratterizzata da pareti quasi interamente vetrate, la valutazione appare del tutto sostenibile. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera che l'art. 29 NAPR impone di dotare gli edifici di aperture di tipo tradizionale con prevalenza dell'altezza sulla larghezza e del pieno sul vuoto. Criteri questi, che le verande manifestamente disattendono, presentando una superficie delle pareti quasi interamente vetrata, con finestre più larghe (m 4.00) che alte (m 2.50 - 3.00). L'estraneità di simili strutture, configurate come jardins d'hiver (Wintergarten), è del resto evidente.
Invano eccepisce l'insorgente che i manufatti sono scarsamente visibili dal basso. La tesi è contraddetta dalla fotografia, prodotta dallo stesso insorgente nell'altra procedura che lo vede coinvolto davanti a questo tribunale. Le esigenze di protezione del sito pittoresco da alterazioni sussistono peraltro anche nella misura in cui il nucleo può essere scorto dall'alto o da lontano.
Già da questo profilo, il ricorso non può essere accolto.
4. 4.1. Giusta l'art. 29 NAPR di __________, le nuove costruzioni, ricostruzioni, riattamenti o trasformazioni devono adattarsi all'aspetto tradizionale del nucleo. In particolare, i tetti devono essere a falde e le aperture devono essere di tipo tradizionale con prevalenza dell'altezza sulla larghezza e del pieno sul vuoto. Eventuali balconi devono inoltre essere dotati di parapetti strutturati secondo uno schema ad aste verticali.
4.2. Nel caso in esame, il municipio, pur recependo testualmente il preavviso della CBN, ha anche ritenuto che le controverse verande disattendessero l'obbligo di coprire le costruzioni con tetti a falde e di munirle di aperture di tipo tradizionale. Le deduzioni, fondate sul diritto autonomo comunale, la cui applicazione è rimessa al municipio, reggono alla critica dell'insorgente.
Non appare in effetti per nulla fuori luogo ritenere che l'obbligo di coprire le costruzioni con tetti a falde sancisca implicitamente un divieto di coprirle con tetti piani e quindi anche con terrazze. Il divieto potrebbe altrimenti essere facilmente eluso, rendendo agibili i tetti piani. Invano si richiama l'insorgente alla possibilità di realizzare balconi prevista dalla norma in esame. L'art. 29 NAPR si riferisce soltanto ai balconi, ossia alle strutture che sporgono a sbalzo dalle facciate di un edificio. Non ammette anche le terrazze, ossia le coperture piane ed agibili degli edifici.
Altrettanto corretta è la deduzione riguardante le aperture, che - come già rilevato al precedente considerando - contravvengono palesemente all'obbligo di dotare gli edifici di aperture più alte che larghe, con prevalenza dei vuoti sui pieni.
Anche da questo profilo, il ricorso non può essere accolto.
5. 5.1. L'art. 29 NAPR prescrive le seguenti distanze:
a confine se non vi sono aperture, altrimenti a m 1.50 dal confine sul fondo aperto;
minimo 3.00 m verso un edificio senza aperture o in contiguità;
- minimo 4.00 verso un edificio con aperture.
La norma in esame si riallaccia in sostanza all'ordinamento delle distanze stabilito dalla LAC per l'edificazione di nuove fabbriche (art. 120 e 124 LAC). Il primo comma regola la distanza dal confine, stabilendo che le nuove costruzioni devono di principio rispettare una distanza di almeno m 1.50 e che possono sorgere sul confine solo se sono prive di aperture. Gli altri due comma disciplinano invece la distanza da altri edifici, operando una distinzione a dipendenza della presenza di aperture. Se gli edifici fronteggianti sono privi di aperture, le nuove costruzioni possono sorgere o in contiguità o ad una distanza di almeno 3.00 m. Se tali edifici sono invece dotati di aperture, la distanza minima tra edifici è di 4.00 m (STA 11.4.1986 in re __________ SA interessante gli stessi fondi).
5.2. Nella fattispecie, le controverse aggiunte, munite di aperture verso il fondo delle resistenti, rispettano la distanza di m 1.50 dal confine. Non occorre stabilire se il fondo delle resistenti sia da considerare aperto o meno. Nessuna norma prescrive invero una distanza maggiore. Resta quindi soltanto da verificare se le controverse aggiunte rispettino la distanza minima tra edifici.
Sul fondo delle resistenti, lungo il confine verso il fondo dedotto in edificazione, a ridosso del muro che sorregge il terrazzo su cui verrebbero a sorgere i controversi manufatti, v’è una vecchia tettoia. Gli atti non permettono di stabilire se su questo lato la tettoia sia aperta perché il muro di sostegno insiste soltanto sul fondo più alto o se invece sia priva di aperture, perché chiusa da un muro eretto sul fondo delle resistenti. La questione può comunque rimanere indecisa, poiché anche nell’ipotesi più favorevole al ricorrente, i manufatti in contestazione non rispettano la distanza minima di 3.00 m dalla tettoia.
Irrilevante è il fatto che quest’ultima sia posta ad un livello inferiore a quello del fondo dedotto in edificazione. La distanza minima tra edifici prescritta dall’art. 29 NAPR deve essere rispettata anche nel caso in cui i fondi non si trovino allo stesso livello.
Anche sotto questo aspetto la decisione governativa resiste pertanto alle critiche dell’insorgente.
In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto, confermando la decisione governativa impugnata siccome immune da violazioni del diritto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico dei titolari dello studio d’architettura qui ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 4, 11, 21 LE; 5, 6 RLE; 2 DLBN; 3 RBN; 29 NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1’500.- è a carico dei titolari dello studio ricorrente in solido, che rifonderà alle resistenti fr. 500.- a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
terzi implicati
1. CO 1 2. CO 2 1, 2 patrocinate da: PA 2 3. CO 3 4. CO 4 5. CO 5
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario