Incarto n. 52.2004.136
Lugano 13 settembre 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 21 aprile 2004 di
RICO1
contro
la decisione 6 aprile 2004 del CON2 (n. 1437), che respinge l'impugnativa presentata dal avverso la risoluzione 4 settembre 2003 con la quale il CON1 gli ha comunicato lo scioglimento del rapporto di impiego dal 1° luglio 2002;
viste le risposte:
- 4 maggio 2004 del CON2;
- 6 maggio 2004 del CON1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) RICO1 è entrato alle dipendenze del comune di __________ il 3 settembre del 1972, in qualità di bidello delle scuole elementari. Il 10 luglio 1998 è stato vittima di un incidente che lo ha reso inabile al lavoro nella misura del 100% sino al 7 agosto 1998 e nella misura del 50% dal 10 agosto successivo. Il 30 aprile 1999 egli ha poi subito un infortunio che lo ha completamente reso inabile al lavoro sino al 17 maggio 1999, dopo di che ha ripreso a lavorare a metà tempo. Il 2 maggio 2000 la cassa pensione del comune di __________ gli ha concesso una rendita di invalidità al 50% a partire dal 1° aprile 2000. Il 25 ottobre 2000 anche l'AI gli ha riconosciuto una mezza rendita di invalidità a partire dal 1° luglio 1999.
b) Il 1° dicembre 2001 RICO1 è stato trasferito alla funzione di custode del cimitero e del palazzo comunale, con un impiego a metà tempo. Dopo avere usufruito delle vacanze e delle ore supplementari arretrate, a partire dal 18 marzo 2002, a causa di un peggioramento dello stato di salute, è risultato ancora una volta totalmente inabile al lavoro. In seguito a ciò egli ha chiesto la revisione della sua rendita AI.
c) Il 25 giugno 2003, il CON1 ha inviato a RICO1 una lettera per fare il punto della situazione. Per quanto qui maggiormente interessa, in quell'occasione l'esecutivo comunale ha innanzitutto comunicato al proprio dipendente che a contare dal mese di marzo 2002 egli aveva diritto allo stipendio completo, conformemente al suo nuovo grado di occupazione, per i primi 360 giorni (fino al 18 marzo 2003), e alla metà del medesimo per i successivi 360 giorni (fino al 18 marzo 2004), riservato il diritto per il comune di ottenere il risarcimento di questi importi sul versamento retroattivo dell'AI. Il municipio ha poi aggiunto che si sarebbe pronunciato sulla questione della gratifica per anzianità di servizio reclamata dal dipendente, così come pure sul calcolo di eventuali somme ancora dovute dal o al comune, soltanto dopo aver preso conoscenza dell'esito dell'istanza di revisione della rendita AI.
Con lettera separata del 25 giugno 2003 l'Ufficio contabilità e contribuzioni del comune di __________ ha inviato a il conteggio stipendio per il periodo novembre 2002 - giugno 2003, allestito tenendo conto di quanto esposto dal municipio nel predetto scritto.
Il 30 giugno seguente RICO1 ha espresso la propria soddisfazione per la posizione assunta dall'esecutivo comunale. In merito alla gratifica d'anzianità egli ha rilevato come la stessa gli fosse dovuta per essere stato ininterrottamente alle dipendenze del comune durante il periodo settembre 1997 - settembre 2002 ed ha quantificato la stessa in fr. 3'854.15.
B. Il 14 agosto 2003 l'Ufficio dell'assicurazione invalidità ha riconosciuto RICO1 totalmente inabile al lavoro e gli ha assegnato una rendita intera per il periodo 1° luglio 2002 – 30 giugno 2003.
Preso atto di ciò, il 4 settembre 2003 il CON1 ha informato il suo dipendente che il rapporto d'impiego era da ritenersi sciolto a far tempo dal 1° luglio 2002. L'esecutivo comunale ha quindi aggiunto che in virtù dell'art. 29 cpv. 3 del regolamento organico per i dipendenti del comune del 1° dicembre 1955 (ROD 1955), avrebbe potuto versargli unicamente una gratifica d'anzianità ridotta, visto che il diritto alla prestazione piena sarebbe maturato soltanto il 1° gennaio 2003, ossia successivamente allo scioglimento del rapporto d'impiego.
C. Il 6 aprile 2004 il CON2 ha confermato la suddetta risoluzione municipale, respingendo il gravame contro di essa interposto dal RICO1.
Richiamandosi all'art. 72 cpv. 2 del nuovo regolamento organico dei dipendenti del comune e delle aziende municipalizzate, del 24 febbraio 2003 (ROD 2003) - in vigore dal 1° gennaio 2003 -, giusta il quale il rapporto di impiego è sciolto in caso di concessione di una rendita di invalidità, il Governo ha integralmente tutelato il provvedimento litigioso, rilevando come, con decisione del 14 agosto 2003, il dipendente fosse stato dichiarato invalido al 100% a partire dal 1° luglio 2002.
D. Contro il predetto giudizio governativo RICO1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando che sia fatto ordine al comune di __________ di corrispondergli fino al 18 marzo 2004 le indennità di malattia di cui alla sua lettera del 25 giugno 2003.
In sostanza, sostiene che alla fattispecie concreta sarebbe applicabile unicamente il ROD 1955, il quale non prevedeva lo scioglimento automatico del rapporto di lavoro in caso di invalidità.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono sia il CON2 che il CON1 con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 LOC. La legittimazione attiva del, direttamente e personalmente toccato dal provvedimento impugnato, è data (art. 209 lett. a LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. 2.1. Come accennato in narrativa, il CON2 ha tutelato la misura adottata nell'occasione dal municipio nei confronti del, ritenendo in sostanza che la stessa sia perfettamente rispettosa di quanto stabilito dal ROD 2003. Dal canto suo, RICO1 contesta l'applicabilità di questo regolamento alla concreta fattispecie, affermando che nel momento in cui ha iniziato ad essere completamente invalido, esso non era ancora entrato in vigore.
2.2. Giusta l'art. 84 ROD 2003, il nuovo regolamento organico dei dipendenti comunali di __________ è entrato in vigore il 1° gennaio 2003. All'art. 72 cpv. 2 primo periodo, esso prevede la regola, sconosciuta alla vecchia normativa del 1955, secondo la quale nel caso in cui ad un dipendente viene concessa una rendita (intera) di invalidità, il rapporto di impiego è sciolto automaticamente. Ora, questa nuova disposizione non può essere applicata alle situazioni verificatesi prima della sua entrata in vigore, pena la violazione del divieto di retroattività delle leggi. Per questo motivo non può essere condivisa la tesi del Governo e del municipio, giusta i quali il rapporto di lavoro con il si sarebbe estinto già il 1° luglio 2002, data a partire dalla quale a quest'ultimo è stato riconosciuto il diritto ad una rendita piena d'invalidità. Nulla muta che l'Ufficio dell'AI abbia statuito in merito a tale questione soltanto il 14 agosto 2003. Lo scioglimento del rapporto d'impiego per il motivo contemplato dalla suddetta norma non può dunque in nessun caso essere intervenuto prima dell'effettiva entrata in vigore della nuova normativa.
2.3. A questo proposito occorre considerare che il ROD 2003 è stato adottato dal consiglio comunale di __________ il 24 febbraio 2003 ed è stato ratificato dalla Sezione degli enti locali il successivo 23 aprile 2003, dopo che erano scaduti infruttuosi i termini di referendum. Secondo l'art. 190 cpv. 1 LOC, quest'ultimo atto esplica effetto costitutivo, nel senso che le norme adottate dai legislativi comunali possono acquistare forza di legge soltanto dopo essere state approvate dalla competente autorità cantonale (cfr. Eros Ratti, Il comune, vol. III, pag. 1657-1658). Ciò non esclude ancora la possibilità per gli organi locali di fissare retroattivamente la data d'entrata in vigore dei regolamenti da loro emanati. Dottrina e giurisprudenza ammettono infatti un'eccezione al divieto di retroattività delle leggi quando sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni:
la retroattività è espressamente sancita dalla legge;
è limitata nel tempo in modo ragionevole;
è giustificata da motivi pertinenti d'interesse pubblico;
non dà luogo ad evidenti disparità di trattamento;
non arreca pregiudizio ai diritti acquisiti (Adelio Scolari, Diritto amministrativo - parte generale -, 2a ed., n. 276; Ratti, op. cit., pag. 1659).
Nel caso di specie, la norma che sancisce l'entrata in vigore retroattiva del ROD 2003 al 1° gennaio 2003 non appare sorretta da alcun motivo di interesse pubblico e quindi, già per questa ragione, non può essere ammessa. In particolare, non risulta affatto che l'adozione di una simile misura eccezionale si imponesse quale unico mezzo per, ad esempio, permettere al legislativo di __________ di colmare una lacuna esistente nell'ordinamento dei dipendenti comunali oppure ancora per rimediare a delle disparità di trattamento tra collaboratori. Toccava quindi alle autorità comunali di organizzarsi in modo tale da giungere all'adozione del nuovo ROD in tempo utile per tale data. Per queste ragioni, si deve dunque considerare che, al di là di quanto previsto dal suo art. 84, il ROD 2003 di __________ è entrato in vigore soltanto il 23 aprile 2003, giorno in cui, per l'appunto, la Sezione degli enti locali lo ha ratificato. È dunque al più presto a partire da questa data che si deve ritenere sciolto il rapporto d'impiego del, in virtù del motivo di cui all'art. 72 cpv. 2 primo periodo ROD 2003.
3.Resta a questo punto da determinare quali siano le conseguenze di quanto appena esposto sulle prestazioni a favore dell'insorgente.
3.1. Innanzitutto va detto che RICO1 non ha mai formulato, né davanti al CON2 né dinnanzi a questo tribunale nessuna domanda concernente il versamento della gratifica d'anzianità prevista dall'art. 29 cpv. 1 ROD 1955. La questione non è dunque litigiosa e di conseguenza la stessa non può essere esaminata nel presente contesto. Il Tribunale cantonale amministrativo è infatti vincolato alle conclusioni delle parti e per questo motivo, pur applicando d'ufficio il diritto, non può attribuire ad una parte più di quanto questa abbia chiesto (cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 65 n. 4).
3.2. Per quanto invece attiene alle indennità di malattia, l'insorgente chiede che le stesse gli siano riconosciute sino al 18 marzo 2004, in applicazione dell'art. 21 ROD 1955. A questo proposito va detto che egli ha senz'altro diritto all'intero salario, sino al 18 marzo 2003, e al 50% del medesimo, sino al 23 aprile 2003. Per il periodo successivo a quest'ultima data, al non dev'essere corrisposto alcunché a tale titolo. In effetti, con la cessazione del rapporto di lavoro si estingue anche il dovere del datore di lavoro di versare al dipendente lo stipendio o eventuali indennità legate al medesimo. Ora è vero che, come esposto in narrativa, il 25 giugno 2003 (vale a dire dopo che il nuovo ROD era entrato in vigore) il municipio ha comunicato all'insorgente che, in caso di assenza per malattia, questi avrebbe avuto diritto alle prestazioni contemplate dall'art. 21 cpv. 1 ROD 1955 sino al 18 marzo 2004; è però altresì vero che a quel tempo l'esecutivo comunale non era ancora a conoscenza dell'esito della procedura di revisione della rendita AI e del fatto che il dipendente sarebbe stato riconosciuto totalmente invalido per il periodo compreso tra il 1° luglio 2002 e il 30 giugno 2003. In questo senso, le informazioni contenute in tale scritto erano evidentemente riferite alla situazione in essere a quel momento: le stesse non vincolavano invece l'esecutivo comunale in caso di mutamento sostanziale delle circostanze. D'altra parte, occorre rilevare che in quell'occasione il municipio si era esplicitamente riservato la facoltà di stabilire in via definitiva i rapporti di dare e avere con il suo dipendente una volta conclusa la procedura di revisione della rendita AI. Di conseguenza, è a torto che il si appella al principio dell'affidamento per chiedere che gli siano riconosciute le prestazioni che gli erano state prospettate in quell'occasione.
4.4.1. Stante tutto quanto precede, il gravame dev'essere dunque respinto. In effetti, pur considerando che il rapporto di impiego del si è estinto soltanto il 23 aprile 2003, questi non dispone di alcun diritto per pretendere che il municipio gli versi sino al 18 marzo 2004 le prestazioni di malattia previste dall'art. 21 cpv. 1 ROD 1955.
4.2. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 3, 18, 28, 46, 60, 61 PAmm; 190, 208 e 209 LOC; il ROD 1955 e il ROD 2003 di __________;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto ai sensi dei considerandi.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 800.- sono a carico del.
3. Intimazione a:
terzi implicati
1. CON1 2. CON2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario