Incarto n. 52.2003.91
Lugano 2 luglio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 14 marzo 2003 di
__________ patrocinato da: avv. __________
contro
la decisione 25 febbraio 2003 (n. 897) del Consiglio di Stato, che evade ai sensi dei considerandi l’impugnativa presentata dalla __________ avverso la risoluzione 9 ottobre 2002 con cui il municipio di __________ le ha negato il permesso di costruire una stazione di benzina con negozio sulla part. n. __________ RF;
viste le risposte:
- 31 marzo 2003 della __________;
- 1° aprile 2003 del municipio di __________;
- 1° aprile 2003 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 24 giugno 2002 la __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire una stazione di benzina con negozio all’intersezione tra via __________ e via __________, su un fondo (part. n. __________ RF) inserito in zona residenziale a sei piani (R6).
L'impianto si compone di 3 colonne di distribuzione doppie e di un locale di vendita di 100 mq.
Alla domanda si è opposto il ricorrente, proprietario di due fondi contermini, contestando l’intervento dal profilo delle immissioni generate dall’aumento di traffico indotto, della conformità di zona e dell'accesso, a suo dire insufficiente.
Il Dipartimento del territorio (DT) ha preavvisato favorevolmente il progetto, limitando però gli orari d’apertura dell'impianto, dalle 0700 alle 2200 nei giorni feriali, rispettivamente dalle 0800 alle 1900 nei giorni festivi.
B. Con decisione 9 ottobre 2002 il municipio ha respinto la domanda di costruzione, ritenendo la prevista attività molesta e, quindi, contraria al vigente art. 20 NAPR, rispettivamente all'art. 47 delle NAPR pendenti per approvazione davanti al Consiglio di Stato.
Ha inoltre ritenuto che il traffico indotto dalla stazione di benzina non fosse compatibile con la funzione di via __________, dichiarata strada pedonale parzialmente aperta al traffico dei confinanti.
C. Con giudizio 25 febbraio 2003 il Consiglio di Stato ha evaso ai sensi dei considerandi il ricorso interposto dalla __________ contro la predetta risoluzione, annullandola e rinviando gli atti al municipio affinché statuisse nuovamente sulla domanda di costruzione.
Il Governo ha anzitutto ritenuto che l'attività della stazione di benzina, limitata ai soli giorni feriali, dalle 0700 alle 1900, fosse conforme alla natura mista, residenziale e commerciale, della zona R6.
Ritenuto sufficiente l'accesso, il Consiglio di Stato ha tuttavia rinviato gli atti al municipio affinché stabilisse se fossero dati i presupposti per sospendere la domanda di costruzione secondo l'art. 65 LALPT.
D. Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento.
A mente dell'insorgente, l'attività della stazione di benzina sarebbe molesta e quindi contraria all'art. 20 NAPR di __________, che ammette soltanto aziende non moleste. Negandolo, il Consiglio di Stato avrebbe violato l'autonomia comunale.
L'accesso, aggiunge, sarebbe inoltre insufficiente, poiché via __________ è una strada pedonale.
E. Il ricorso è avversato dal Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
La __________ chiede a sua volta il rigetto dell'impugnativa, contestando fra l'altro la legittimazione attiva dell’insorgente, in considerazione della possibilità d’impugnare la risoluzione che il municipio è chiamato a rendere in ossequio alla decisione del Consiglio di Stato.
Il municipio si riserva invece di statuire nuovamente sulla domanda di costruzione.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE.
La legittimazione attiva dell'insorgente, già opponente, è certa.
Il Consiglio di Stato ha invero stabilito che l'intervento, a determinate condizioni, è conforme al diritto vigente. Con la nuova decisione, che è chiamato a rendere, il municipio dovrà unicamente stabilire se la domanda è in contrasto con il PR in via di approvazione e siano date le premesse per sospenderne l'esame. L'insorgente ha quindi un interesse attuale, diretto e concreto, ad ottenere l'annullamento del giudizio che accerta la conformità dell'intervento con il diritto attualmente in vigore.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dall'incarto ed è sufficientemente nota a questo tribunale.
1.3. Controversa in questa sede è unicamente la conformità dell'intervento con il vigente diritto edilizio, sotto il profilo della conformità di zona e della sufficienza dell'accesso. L'eventuale adozione di un provvedimento di salvaguardia della pianificazione, fondato in particolare sull'art. 66 LALPT (e non 65, come manifestamente a torto indicato dal Consiglio di Stato), esula per contro dai limiti del presente giudizio. Indiscussa è pure la conformità dell'intervento con le disposizioni della legislazione ambientale.
2. Conformità di zona
2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l'autorizzazione a costruire edifici e impianti può essere rilasciata soltanto se l'opera è conforme alla zona di utilizzazione in cui sono previsti. La norma sancisce il principio della conformità di zona, che permette di autorizzare soltanto interventi edilizi la cui destinazione si integra convenientemente nelle finalità della zona interessata. Per beneficiare del permesso di costruzione non basta che la destinazione degli edifici e degli impianti non si ponga in contrasto con la funzione assegnata alla zona dal PR. Occorre che vi si inserisca adeguatamente.
2.2. L'attività edilizia nella zona residenziale R6 è disciplinata dall'art. 20 NAPR 1988 di __________, che permette la costruzione di abitazioni, ristoranti, alberghi ed affini, stabili commerciali e amministrativi, aziende non moleste. È proibita qualsiasi attività molesta.
La funzione assegnata alla zona è identica a quella attribuita alle zone R3, R4, R5 ed R7. Si distingue per contro da quella assegnata alla zona R2, ove non è prevista la possibilità di insediarvi stabili commerciali o amministrativi, rispettivamente aziende non moleste (cfr. art. 16 NAPR). Si differenzia inoltre anche da quella attribuita alla zona residenziale artigianale RAr4, definita dall'art. 22 NAPR, nella quale è permessa la costruzione di edifici a carattere misto, comprendenti una parte residenziale (abitazioni, stabili commerciali e amministrativi) ed una artigianale (aziende non moleste o poco moleste).
Contrariamente a quanto sembra indicare il marginale dell'art. 20 NAPR, la zona R6 non è esclusivamente riservata all'abitazione, ma è aperta anche agli esercizi pubblici ed insediamenti commerciali e amministrativi. Sono quindi ammesse anche attività mercantili e del settore terziario in genere, ossia negozi ed uffici, destinati a soddisfare esigenze che vanno oltre quelle specifiche degli abitanti della zona.
Oltre alle destinazioni suddette, la norma in esame permette infine l'insediamento di aziende non moleste.
La nozione di azienda, sottesa all'art. 20 NAPR, non corrisponde a quella di insieme di persone e di mezzi destinati al conseguimento di un determinato scopo, che viene comunemente attribuita a questo termine. Diversamente, comprenderebbe anche gli stabilimenti commerciali ed amministrativi. Essa va piuttosto dedotta dall'art. 22 NAPR, che disciplina la zona residenziale artigianale RAr4, permettendo la costruzione di edifici comprendenti una parte residenziale (abitazioni, stabili commerciali e amministrativi) ed una artigianale (aziende non moleste o poco moleste). Dalla specificazione attribuita alla destinazione artigianale in contrapposizione alla destinazione residenziale e commerciale si evince chiaramente che con il termine aziende il legislatore comunale ha inteso riferirsi alle attività produttive di carattere artigianale. Aziende, ai sensi dell'art. 20 NAPR, sono quindi essenzialmente gli stabilimenti destinati all'esercizio di attività artigianali. Interpretazione questa, che collima con il concetto di azienda posto a fondamento dell'art. 55 cpv. 1 del RE comunale.
Dalla zona R6 sono infine esclusi, mediante esplicito divieto, gli insediamenti che, indipendentemente dalla loro destinazione, comportano l'esercizio di attività moleste.
Riassumendo, si deve dunque concludere che nella zona in esame, oltre alle abitazioni, sono ammesse le attività artigianali (aziende) non moleste e quelle del terziario (commerciali) che non ricadono sotto il divieto di insediarvi attività moleste.
2.3. Pur operando distinzioni fondate sull'entità delle immissioni, le NAPR di __________, a differenza di altri ordinamenti edilizi comunali, non contengono una disposizione volta a classificare le attività in funzione del grado di molestia.
Non moleste, secondo una definizione comunemente ammessa dalla giurisprudenza e dalla dottrina, sono considerate le attività che non ingenerano ripercussioni diverse da quelle derivanti dall'abitare. Moleste sono invece solitamente definite le attività, che per l'intensità e la frequenza delle ripercussioni prodotte sull'ambiente circostante, appaiono assolutamente inconciliabili con l'utilizzazione della zona a scopo residenziale. Tra queste due categorie si inserisce quella delle attività poco moleste, che comprende le attività caratterizzate dalla produzione di immissioni di un certo rilievo, ma compatibili con la funzione abitativa in quanto esercitate soltanto di giorno e nei giorni feriali, ossia durante i normali orari di lavoro (A. Scolari, Commentario, II ed., ad art. 28 LALPT n. 251). Criterio discriminante tra le attività moleste e quelle non moleste è quindi la compatibilità con la funzione residenziale.
2.4. In concreto, la resistente __________ intende costruire sulla part. n. __________ RF una stazione di benzina, dotata di sei pompe per l'erogazione del carburante e di un piccolo negozio (chiosco).
La vendita al dettaglio di carburante costituisce a non averne dubbio un'attività commerciale. Non costituendo un'attività produttiva, la vendita al dettaglio di carburante non è riconducibile al concetto di azienda, posto a fondamento dell'art. 20 NAPR, sopra illustrato. Contrariamente a quanto assume l'insorgente, l'intervento in oggetto non soggiace dunque alla limitazione che, ammettendo l'insediamento di aziende non moleste, esclude indirettamente le aziende poco moleste. Comportando l'esercizio di un'attività mercantile, la destinazione dell'insediamento è dunque conforme alla funzione della zona di utilizzazione R6, nella quale sono appunto ammessi anche stabili commerciali.
Controversa rimane la questione a sapere se la vendita al dettaglio di carburante, limitata ai giorni feriali dalle 0700 alle 1900, costituisca un'attività commerciale molesta, che ricade sotto il divieto di insediare nella zona attività moleste, sancito dall'art. 20 NAPR.
La risposta a questo interrogativo può essere soltanto negativa. L'unico fattore rilevante dal profilo della compatibilità dell'impianto con la funzione abitativa della zona è costituito dalle immissioni foniche, che derivano dal traffico indotto.
Ferma questa premessa, si deve escludere che il disturbo arrecato al vicinato dal traffico ingenerato da una stazione di rifornimento di medie dimensioni, come quella in discussione, attiva soltanto durante i normali orari di lavoro, possa essere considerato assolutamente inconciliabile con la destinazione abitativa di una zona mista, residenziale e commerciale. Il volume del traffico indotto, valutato in 8 movimenti di veicoli all'ora per colonna sull'arco delle 12 ore, non è sostanzialmente diverso da quello prodotto da un negozio di vendita al dettaglio di medie dimensioni, ossia da un insediamento che per non svuotare di contenuto la funzione commerciale assegnata alla zona di utilizzazione accanto a quella abitativa deve necessariamente essere considerato conforme al principio sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT.
La distinzione, di natura pianificatoria, tra attività non moleste ed attività moleste deve essere fatta indipendentemente dalle disposizioni della legislazione ambientale, valutando in modo astratto, secondo criteri oggettivi, le ripercussioni derivanti da un certo tipo d'insediamento nel contesto territoriale in cui viene ad inserirsi (A. Scolari, op. cit., ad art. 28 LALPT, n. 250). Non si può tuttavia fare completamente astrazione dal fatto che le immissioni foniche concretamente prodotte dall'impianto in discussione si situano ben al di sotto dei valori prescritti dall'art. 43 cpv. 1 lett. c OIF, rimanendo contenute nei limiti fissati per le zone riservate all'abitazione (art. 43 cpv. 1 lett. b OIF).
Stando così le cose, non si può ragionevolmente sostenere che, dal profilo delle ripercussioni ambientali ingenerate, la vendita al dettaglio di carburante, esercitata per mezzo di un impianto di medie dimensioni (6 pompe), si distingua a tal punto dalle altre attività commerciali ammissibili nella zona da dover essere considerata molesta. Considerati i limiti d'orario, imposti dal Consiglio di Stato ed accettati dalla resistente, l'impatto ambientale derivante dall'attività della stazione di rifornimento non si differenzia sostanzialmente da quello prodotto da tante altre attività commerciali incentrate sulla vendita al dettaglio.
Dal profilo della molestia, inconciliabili con la funzione residenziale, ove questa è abbinata a quella commerciale, sono semmai le stazioni di servizio di grosse dimensioni, che ingenerano volumi di traffico paragonabili a quelli prodotti da stabilimenti commerciali dotati di grandi superfici di vendita (art. 69 cpv. 1 LALPT), ovvero da insediamenti notoriamente considerati molesti a causa delle loro ripercussioni ambientali.
A torto, rimprovera il ricorrente al Consiglio di Stato di aver violato l'autonomia comunale, attribuendo al concetto di molestia, di cui all'art. 20 NAPR, un significato eccessivamente riduttivo. Nell'individuazione del contenuto normativo dei concetti indeterminati del diritto comunale autonomo, il municipio fruisce invero di una certa libertà d'interpretazione, che l'autorità di ricorso è tenuta a rispettare. Non viola tuttavia l'autonomia comunale attribuire al concetto di molestia, contenuto nella norma succitata, il significato sopra illustrato, unanimemente riconosciutogli dalla dottrina e dalla giurisprudenza.
Né giova al ricorrente obiettare che simili impianti dispongono di dispositivi per l'erogazione automatica del carburante. La limitazione dell'attività agli orari diurni e feriali, fissati dal Consiglio di Stato ed accettati dalla resistente, esclude evidentemente che l'impianto possa funzionare automaticamente di notte e nei giorni festivi.
Nella misura in cui è volto a contestare la conformità di zona dell'impianto, il ricorso va quindi respinto.
3. Accesso
3.1. A norma degli art. 19 cpv. 1 e 22 cpv. 2 lett. LPT, l'autorizzazione a costruire presuppone che il fondo sia dotato di un accesso sufficiente. La nozione di accesso sufficiente, riconducibile soprattutto ad esigenze di polizia del traffico, è di carattere indeterminato (DTF 117 Ib 314; A. Scolari, op. cit. ad art. 77 LALPT, n. 569). L'adeguatezza dell'accesso deve pertanto essere valutata caso per caso, tenendo conto degli scopi della norma, della destinazione della costruzione alla quale serve e della situazione viaria.
3.2. In concreto, l'accesso alla stazione di benzina è previsto da via __________, una strada rettilinea a fondo cieco, larga m 5.20, che si innesta perpendicolarmente su via __________ e che il piano viario vigente definisce pedonale parzialmente aperta al traffico dei confinanti.
I veicoli diretti alla stazione la percorrerebbero su un tratto di una ventina di metri al massimo, prima di immettersi sul piazzale dove sorgono le colonne. Quelli in uscita possono invece immettersi direttamente su via __________ o ripercorrere la strada usata per accedere all'impianto.
Valutata la situazione delle strade circostanti per rapporto al traffico indotto dall'impianto, l'accesso non può essere considerato inadeguato. Pur tenendo conto della libertà di giudizio che deve essere riconosciuta all'autorità ai fini dell'individuazione del contenuto normativo da attribuire al concetto indeterminato in discussione, si deve negare che il controverso accesso non sia in grado di sopportare il traffico indotto dall'impianto. Il carattere pedonale della via __________ non permette di giungere a diversa conclusione, poiché il PR riserva comunque l'apertura al traffico dei confinanti. A tal punto, che nessun segnale limita la libertà di circolazione.
Anche da questo profilo, la decisione governativa impugnata, seppur stringata, non presta il fianco a critiche.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono a carico dell'insorgente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 19, 22 LPT, 21 LE; 20 NAPR di __________, 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è a carico dell'insorgente, che rifonderà fr. 1'500.alla __________ a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario