Incarto n. 52.2003.77
Lugano 28 maggio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Stefano Rossi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 7 marzo 2003 del
contro
la decisione 18 febbraio 2003 (n. 793) del Consiglio di Stato, che accoglie l’impugnativa presentata da __________ __________ __________ e __________ __________ avverso la risoluzione 11 dicembre 2002 con la quale il municipio di __________ ha inflitto loro una multa per violazione della LE;
viste le risposte:
- 18 marzo 2003 del Consiglio di Stato;
- 24 marzo 2003 di __________ __________ __________ e __________ __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 26 febbraio 2002, il municipio di __________ ha rilasciato a __________ __________ __________, proprietaria della part. n. __________ RF, la licenza edilizia per costruire sul suo fondo una casa d’abitazione, alle condizioni poste dal preavviso cantonale 15 febbraio 2002 (n. 34837), e più precisamente:
“Ufficio protezione della natura:
Preavviso favorevole alle seguenti condizioni:
dovrà essere mantenuta una fascia di rispetto lungo il corso d’acqua che scorre a ovest del mappale (art. 30 NAPR). In tale fascia, finalizzata alla tutela del riale e della vegetazione ripuale (protetti ai sensi degli art. 18 e 21 LPN), non dovrà essere effettuato alcun intervento o modifica del suolo.
Ufficio della caccia e pesca:
Preavviso favorevole alle seguenti condizioni:
l’edificazione del mappale dovrà prevedere una fascia di rispetto dall’ esistente riale __________. Questa fascia dovrà avere una larghezza minima di 6 metri, misurati a partire dal limite naturale del corso d’acqua. Questa fascia di rispetto è destinata alla vegetazione ripuale spontanea e alle funzioni ecologiche del riale, e al suo interno non devono essere previste modifiche di terreno di qualsiasi genere.”.
b. Il 18 aprile 2002, ritenendo che in sede di realizzazione dell’opera i resistenti si erano scostati dal progetto approvato, il municipio ha intimato loro la sospensione dei lavori. Nel corso del sopralluogo in contraddittorio esperito il 22 aprile 2002 sono stati costatati il mancato rispetto della fascia di protezione del riale __________ e il taglio non autorizzato di alcuni alberi lungo le sue sponde. La direzione lavori del cantiere, rappresentata dal resistente __________, ha inoltre illustrato ai presenti la necessità di modificare il progetto, spostando l’abitazione verso il riale __________.
c. Il 30 aprile 2002 il municipio ha quindi notificato ai resistenti un rapporto di contravvenzione per aver tagliato senza preventiva autorizzazione degli alberi lungo le sponde del __________ e per aver eseguito lo scavo della costruzione senza rispettare la fascia di protezione del suddetto riale. L’11 dicembre 2002 il municipio ha approvato la variante relativa al riposizionamento della costruzione e ha inflitto a __________ __________ __________ e a __________ __________ una multa di fr. 500.-- rispettivamente 1'500.-- per la violazione formale della LE.
B. Il 18 febbraio 2002, il Consiglio di Stato ha annullato la sanzione accogliendo il ricorso presentato contro di essa dai resistenti. Constatato come non vi sia identità tra gli addebiti imputati nell’avviso di contravvenzione e il successivo decreto di multa, ritenuto inoltre che il rapporto di contravvenzione difettava del rinvio alle norme giuridiche violate, dei fatti, del luogo, della data e del periodo in cui le infrazioni sarebbero state commesse, il Governo ha annullato il decreto di multa, mentre ha dichiarato nullo l’ordine di ripristino della vegetazione lungo la sponda del riale Bresce in ragione dell’incompetenza del municipio.
C. Contro il giudizio governativo il comune di Ligornetto insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando la conferma della propria decisione. Il ricorrente, contestando l’eccessivo formalismo imputabile alla decisione governativa, ribadisce la regolarità formale del rapporto di contravvenzione, a maggior ragione considerando che durante il sopralluogo le parti erano state debitamente informate delle infrazioni a loro addebitate.
D. All’accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. Del medesimo avviso sono i resistenti, sulla scorta di considerazioni che saranno semmai riprese più avanti.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dagli art. 21, 45 e 46 LE. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente (art. 46 cpv. 5 LE e 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può inoltre essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. 2.1. Le contravvenzioni alla LE, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi sono punite dal municipio con multe d'importo variabile sino a fr. 10'000.-- a seconda della natura e dell’importanza dell'infrazione (art. 46 cpv. 1 LE). Se l'autore é recidivo, ha agito intenzionalmente o per fine di lucro, soggiunge il cpv. 2 dell’art. 46 LE, il municipio non é vincolato a questi massimi.
La procedura contravvenzionale si instaura con la notifica del rapporto di contravvenzione al presunto trasgressore.
Scopo del rapporto di contravvenzione è quello di avvertire il presunto trasgressore dell’apertura di un procedimento penale a suo carico, di informarlo esattamente sugli addebiti che gli vengono mossi e di permettergli di esercitare i suoi diritti di difesa, inoltrando le proprie giustificazioni al municipio prima che questo adotti una decisione. Per costante giurisprudenza, il rapporto di contravvenzione deve indicare compiutamente i fatti addebitati al trasgressore, specificandone le circostanze di tempo e di luogo. Deve inoltre precisare le norme che l’autorità ritiene violate. L’inosservanza di queste disposizioni di natura procedurale comporta l’annullamento dell’intero procedimento in caso di ricorso. L’esigenza di precisione non deve tuttavia tradursi in un formalismo eccessivo. Lo scopo di queste prescrizioni procedurali è soltanto quello di garantire al trasgressore adeguate possibilità di difesa. Non si tratta di norme fini a sé stesse.
Analoghe garanzie procedurali valgono per il decreto di multa. Anche quest’ultimo deve indicare con precisione il fatto contravvenzionale ritenuto dall’autorità e le norme violate. Anche in questo caso, I’ esigenza di precisione non va tuttavia spinta oltre quanto necessario al fine di garantire al trasgressore la possibilità di esercitare compiutamente i suoi diritti di difesa.
2.2. La multa deve in ogni caso essere commisurata alla gravità dell'infrazione ed alla colpa (art. 46 cpv. 3 LE).
Trattandosi di una sanzione penale, il potere di cognizione dell'autorità di ricorso è pieno. La limitazione alla violazione del diritto per abuso od eccesso di potere sancita dall'art. 61 PAmm è inapplicabile siccome contraria all'art. 6 CEDU.
3. In concreto, ai resistenti sono state rimproverate diverse irregolarità edilizie, segnatamente la mancata presentazione della domanda di variante per lo spostamento della costruzione, l’inva-sione con i lavori di scavo della fascia di protezione del riale Bresce e il taglio non autorizzato di due alberi sulle sue sponde.
3.1. Per quanto riguarda la prima infrazione, è il caso di rilevare che nei decreti di multa 11 dicembre 2000, il municipio ha sanzionato i ricorrenti per non aver presentato la domanda di variante sopracitata, malgrado nei precedenti avvisi di contravvenzione non si sia mai accennato a tale omissione. Invano il municipio si richiama al sopralluogo 22 aprile 2002 per dimostrare che i ricorrenti erano a conoscenza dell’irregolarità opposta loro. Dal relativo verbale emerge infatti soltanto la necessità di modificare il progetto originario, peraltro lamentata direttamente dai resistenti. Nulla è dato sapere circa l’attualità di una violazione qualunque delle norme edilizie applicabili. Ne consegue che, limitatamente alla mancata presentazione di una domanda di variante, nella misura in cui in cui il decreto di multa rimprovera ai resistenti un fatto nuovo completamente estraneo a quelli indicati nell’avviso di contravvenzione, l’atto va ritenuto difettoso di una formalità essenziale e sanzionato con l’annullamento della procedura (cfr. Rep. 1964 pag. 147; GAT n. 182; Scolari, Commentario, II ed., n. 1359).
3.2. Ad analoga deduzione si giunge considerando gli altri vizi dai quali la procedura contravvenzionale in disamina è affetta. In effetti, sia nell’avviso di contravvenzione, sia nel decreto di multa, nonostante l’esperimento di un sopralluogo in contraddittorio prima dell’intimazione dei rapporti di contravvenzione, nulla è stato detto circa la consistenza delle opere ritenute abusive. Tant’è che ancora oggi non è dato conoscere l’entità dello sconfinamento nella zona di protezione, nonché il tipo e la dimensione degli alberi abbattuti. Non sono inoltre mai state richiamate le norme violate dai citati interventi edilizi (della LE, del PR o altro strumento pianificatorio comunale). Il municipio si è infatti semplicemente riferito a lavori eseguiti in contrasto con la licenza edilizia o non autorizzati, ciò che si pone in contrasto insanabile con le esigenze di motivazione imposte dall’art. 147 LOC (RDAT 1982 n. 12).
A ciò va aggiunto che se la resistente __________ ha riconosciuto parte degli addebiti nei suoi confronti, ammettendo di aver tagliato due alberi lungo il riale __________, il municipio ha però omesso qualsiasi esame della colpevolezza dei resistenti per gli altri interventi sanzionati, dimenticando che l’art. 46 LE – contrariamente a quanto sostenuto nel decreto di multa - non instaura alcuna responsabilità oggettiva, intendendo invece sanzionare il trasgressore per comportamento. L’autorità comunale deve pertanto determinare quali persone abbiano effettivamente commesso anche solo per negligenza l’infrazione (DTF 101 Ia III, RDAT 1992 I n. 36). Difettando tale esame, non è dunque possibile addebitare ai resistenti alcuna colpa per le irregolarità che sono state loro opposte e tantomeno differenziare l’entità delle sanzioni.
È altresì opportuno rilevare che per quanto riguarda il taglio di alberi sulle sponde del riale __________, se la vegetazione ripuale risulta direttamente protetta dall’art. 21 LPN a prescindere dall’e-sistenza di piani di protezione, né la legislazione cantonale né quella federale assegnano i delitti e le contravvenzioni contro la legislazione federale di protezione della natura alla competenza dell’autorità comunale. In tutti questi casi la competenza decisionale spetta esclusivamente alle autorità cantonali, segnatamente al Dipartimento cantonale del territorio (RDAT 1993 II n. 58).
3.3. Da quanto precede risulta che non solo il rapporto di contravvenzione e il decreto di multa non erano atti a mettere i resistenti in condizione di esercitare in modo adeguato i propri diritti di difesa, ma l’incompletezza di tali indicazioni è tale da impedire anche in questa sede qualsiasi oggettiva ricostruzione delle irregolarità loro addebitate.
Inutilmente il ricorrente sostiene che dinanzi a tali difetti formali il Consiglio di Stato avrebbe dovuto procedere d’ufficio agli accertamenti del caso. Nel caso in esame, il municipio non ha rimediato ai vizi formali sopracitati, spiegando finalmente per quali ragioni __________ __________ __________ e __________ __________ meritassero le sanzioni pronunciate, nemmeno durante la procedura ricorsuale. Di conseguenza si deve ritenere violato il diritto di essere sentiti dei resistenti. Vista la natura formale del principio (DTF 111 Ia 166) è irrilevante che gli stessi abbiano discusso i fondamenti della multa inflittagli. L’assenza di una completa motivazione della procedura contravvenzionale, non riparata nella procedura di ricorso, impedisce infatti qualsiasi controllo con cognizione di causa della decisione impugnata.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il giudizio impugnato resiste alle censure del ricorrente e va pertanto confermato. Dato l'esito si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Il comune rifonderà ai resistenti un equo importo a titolo di ripetibili (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 6 CEDU; 32 Cost.; 21 LPN; 21, 45, 46 LE; 147 LOC; 2, 3, 18, 28, 31, 43, 46, PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Il comune rifonderà ai resistenti fr. 800.-- a titolo di ripetibili.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario