Incarto n. 52.2003.288
Lugano 27 ottobre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 10 settembre 2003 di
__________
Contro
la decisione 26 agosto 2003 (n. 3620) del Consiglio di Stato, che respinge il gravame inoltrato dall’insorgente contro la decisione 9 maggio 2003 del municipio di __________ relativa all’imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per gli anni 2001 e 2002;
viste le risposte:
- 23 settembre 2003 del Consiglio di Stato;
- 1° ottobre 2003 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel comune di __________ il servizio di nettezza urbana è retto dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti del 21 dicembre 1989 (in seguito: RSRER), in vigore dal 1 gennaio 1990, e successive modifiche. Il servizio è organizzato dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 5 RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 20 RSRER istituisce il prelievo di tasse. A tal fine gli utenti sono suddivisi in 6 categorie (art. 20 cpv. 1 RSRER): economie domestiche (categoria 1); appartamenti di vacanza ai monti (categoria 1a); esercizi pubblici (categoria 2); uffici professionali (categoria 3); negozi e commerci (categoria 4); artigiani, industrie e laboratori (categoria 5). L'art. 20 cpv. 4 RSRER determina quindi le tasse annue minime e massime per ciascuna categoria, ritenuto che giusta il cpv. 2 della medesima disposizione, il municipio determina ogni anno la tassa di raccolta ed eliminazione dei rifiuti in modo da coprire al minimo l’80% ed al massimo il 100% del costo dei servizi di raccolta e distribuzione dei rifiuti in base all’ultimo consuntivo approvato.
In base all’ordinanza municipale del 4 dicembre 2000 - parzialmente modificata il 28 gennaio 2003 per tenere conto della decisione governativa n. 4659 del 2 ottobre 2001 - dal 1 gennaio 2000 i tributi per la categoria 5, che qui più interessa, sono i seguenti: fr. 510.- per le ditte con 1 impiegato, fr. 610.- per 2 impiegati, fr. 710.- per 3 impiegati, fr. 810.- per 4 impiegati, fr. 910.- per 5 impiegati, fr. 990.- da 6 a 15 impiegati, fr. 1'070.- da 16 a 25 impiegati, fr. 1'160.- oltre i 26 impiegati.
B. a) __________ è titolare a __________ di una ditta individuale di impianti sanitari ed ha alle proprie dipendenze due operai.
Il 21 febbraio 2003 il municipio di __________ ha emesso a carico di questa ditta le tasse annue per il servizio raccolta e eliminazione rifiuti relative agli anni 2001 e 2002 per un importo di fr. 656,35 ciascuna (corrispondenti a fr. 610.- + IVA).
b) Con reclamo 11 marzo 2003, __________ ha contestato le predette tasse. Il 9 maggio 2003 il municipio di __________ ha tuttavia respinto l’impugnativa.
C. a) Con ricorso 22 maggio 2003 __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato, sostenendo che le suddette tasse sarebbero sproporzionate rispetto al quantitativo di rifiuti solidi urbani effettivamente prodotto con la sua attività aziendale. In quell’occasione ha pure lamentato una disparità di trattamento, sostenendo che le tariffe previste dal municipio colpirebbero in misura maggiore le ditte con pochi dipendenti, rispetto a quelle con un elevato numero di impiegati.
b) Con risoluzione 26 agosto 2003 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa, rilevando che i tributi litigiosi non disattendono né il principio della proporzionalità, né tantomeno quello di uguaglianza.
D. Con ricorso 10 settembre 2003 __________ è insorto dinnanzi a questo Tribunale per impugnare il suddetto giudizio governativo. L'insorgente ribadisce in sostanza le censure già sollevate nel suo gravame al Consiglio di Stato e chiede una riduzione delle tasse litigiose.
Il Consiglio di Stato e il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona legittimata ad agire (art. 43 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 n. 38 consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 Cost. ed il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 Cost. 1874). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb, la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 n. 23; 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare in più occasioni il Tribunale federale, il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso in Ticino) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Una simile interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente tanto discussa (cfr. STF del 20 novembre1995 in re comune di __________ e comune di __________, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicate in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
Con modifica 20 giugno 1997, entrata in vigore il 1 novembre successivo, è stato introdotta nella LPAmb una nuova disposizione regolamentante il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani, l'art. 32a. Questa norma concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni, rispettivamente i comuni, devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V. Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch kostendeckende und verursachgerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R. Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg. e 1166).
2.2. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 n. 38 consid. 4; 1989 n. 39 consid. 3b; I-1991 n. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
2.3. A livello comunale, nel territorio di __________ la materia è disciplinata dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti del 21 dicembre 1989, in vigore dal 1° gennaio 1990, e successive modifiche.
3.Il ricorrente non contesta, a giusta ragione, l’esistenza di una valida base legale per il prelievo dei contributi litigiosi; egli eccepisce tuttavia che lo schematismo adottato dal comune di __________ nel definire le varie categorie di imposizione previste dalla normativa comunale porterebbe a dei risultati che non rispettano né il principio della proporzionalità, né quello della parità di trattamento. A questo proposito rileva in particolare che l’attuale regolamentazione fa sì che gli artigiani con alle dipendenze da 1 a 5 operai paghino una tassa sui rifiuti compresa tra fr. 510.- e fr. 182.- per operaio, mentre che gli artigiani con un effettivo di personale compreso tra 6 e 26 operai siano chiamati a versare un tributo più modesto, che va da fr. 165.- a fr. 44,60 per operaio. Aggiunge che nel suo caso egli si trova a dover corrispondere una tassa annua che, se rapportata al numero dei suoi dipendenti, ammonta a fr. 305.- per operaio, ciò che equivale a sette volte quanto deve versare per ogni operaio una ditta con 25 dipendenti. Conclude affermando di svolgere da anni la sua attività aziendale nel massimo rispetto dell’ambiente e di ritenere quindi ingiusto che l’ente pubblico non sia disposto a tenere conto di questi suoi sforzi.
4.4.1. Detti argomenti non possono essere condivisi. Il ricorrente sviluppa le proprie tesi partendo in sostanza dall’assunto (errato) che la tassa per il servizio in questione sia esclusivamente correlata al quantitativo di rifiuti prodotto, il quale a sua volta dipenderebbe soltanto dalle dimensioni dell’attività svolta dal singolo utente. Sennonché, come giustamente sottolineato dal Consiglio di Stato, né la legislazione federale, né la prassi in materia esigono ciò. Occorre infatti considerare che l’ente pubblico deve sopportare tutta una serie di costi che non dipendono affatto dal citato aspetto quantitativo. Tali costi concernono in particolare (ma non solo) l’approntamento di un servizio che non consiste soltanto nella raccolta dell’immondizia presso le varie abitazioni e i commerci del comprensorio comunale, ma comporta pure l’organizzazione e la gestione dei centri di raccolta differenziata presso i quali i cittadini sono tenuti a consegnare determinati generi di scarti urbani e che, in quanto tale, dev’essere mantenuto in stato di costante efficienza, onde permettere alle autorità comunali di far fronte in qualsiasi momento ad un incremento dei rifiuti dipendente dall’azione degli utenti. Ora, gli oneri che ne derivano non sono in relazione diretta con la produzione effettiva di rifiuti. Essi vanno quindi ripartiti tra i tutti gli utenti, senza tenere conto della frequenza con la quale ciascuno di loro sollecita effettivamente il servizio in parola. In quest’ottica, si può affermare che il tributo annuo a carico dei cittadini si compone per una parte di una sorta di tassa di base, dovuta per l’allacciamento obbligatorio ad un servizio di pubblica utilità, e per il resto di una tassa d’uso in senso stretto, commisurata secondo criteri schematici all’effettiva produzione di scarti prodotta dal singolo utente. Sbaglia dunque il ricorrente allorquando, volendo valutare il proprio onere contributivo rispetto a quello degli altri utenti inclusi nella sua medesima categoria tariffale, si limita a dividere l’intero ammontare della tassa per il numero di dipendenti e a confrontare le cifre così ottenute, senza tenere conto di quanto appena esposto. Procedendo in tal modo, egli tralascia di considerare che una frazione non indifferente del tributo postogli a carico dal municipio di __________ serve alla copertura dei costi di base necessari all’allestimento e all’organizzazione del servizio in parola e, pertanto, grava nella stessa misura su tutti gli utenti, a prescindere dalla mole di rifiuti che essi producono.
4.2. Fatte queste premesse e considerato che ai fini della determinazione delle tasse, dottrina e giurisprudenza riconoscono al legislatore la possibilità di far capo, per motivi di praticità, a criteri schematici, dedotti dall’esperienza (DTF 125 I 185 consid. 4h; Imboden/Rhinow, Verwaltungsrechtsprechung, vol II, Basilea e Francoforte 1986, N. 110 B V), si deve concludere che il tariffario allestito dal municipio di __________ con risoluzione 28 gennaio 2003 non può essere considerato lesivo né del principio di causalità, né del principio di uguaglianza, perlomeno per quanto attiene alla categoria d’utenza n. 5. Prevedendo infatti degli importi che vanno da un minimo di fr. 510.- per le ditte più piccole ad un massimo di fr. 1'160.- per le ditte con 26 o più impiegati, l’esecutivo comunale ha tenuto adeguatamente conto dei vari fattori che concorrono a definire la partecipazione di ogni utente al finanziamento del servizio in questione, senza con ciò generare alcuna discriminazione di sorta tra le aziende più piccole e quelle più grandi.
Per quanto attiene poi alla proporzionalità del tributo, va detto che il ricorrente, il quale è titolare di una ditta di impianti sanitari, non contesta di far capo con una certa assiduità e regolarità al servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti organizzato dal comune di __________. Egli ha infatti a più riprese ammesso di consegnare all’incirca un sacco della spazzatura ogni settimana e di esporre i cartoni degli imballaggi in occasione della raccolta della carta. Ora, se si considera che, mediante il versamento di un contributo unico di fr. 610.- all’anno (IVA non compresa), egli non solo è tassato per l’uso effettivo del servizio che fa, ma partecipa pure al finanziamento di un servizio pubblico obbligatorio e permanente che contribuisce al mantenimento dell’ordine della pulizia e dell’igiene all’interno del comprensorio comunale, si deve ammettere che il tributo in questione non può essere ritenuto manifestamente sproporzionato rispetto ai vantaggi economici e giuridici di cui il contribuente beneficia, come pure al suo interesse per la prestazione fornitagli dall’ente pubblico; ragione per la quale il principio di equivalenza appare, in concreto, rispettato.
5.Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso, infondato, va respinto. La tassa di giustizia dev’essere posta a carico del ricorrente (art. 28 Pamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 Cost.; 2, 31, 31b, 32a, 48 LPAmb; da 68 a 70 LALIA; 208 e 209 LOC; 18, 28, 43, 46, 61 Pamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 600.- è posta a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario