Incarto n. 52.2002.403
Lugano 12 settembre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 ottobre 2002 del
__________
Contro
La decisione 18 settembre 2002 del Consiglio di Stato (n. 4391), che ha accolto l’impugnativa della __________ contro la risoluzione 24 luglio 2002 con cui il municipio di __________ le ha intimato una tassa di fr. 4'380.-- per la posa di tre insegne pubblicitarie;
viste le risposte:
- 22 ottobre 2002 della __________;
- 22 ottobre 2002 del Consiglio di Stato;
- 25 ottobre 2002 della Sezione dell’esercizio e manutenzione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 10 luglio 2002 la __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di esporre su tre facciate dello stabile dove esercita la propria attività commerciale (part. n. __________ RFD di __________) altrettante insegne, ciascuna di dimensioni differenti, e meglio di 13,6 mq la prima, 8,5 mq la seconda e 3 mq la terza.
Con un'unica decisione datata 24 luglio 2002, l’esecutivo comunale ha accolto la domanda ed ha imposto all’istante una tassa di complessivi fr. 4'380.-- (fr. 4'300.-- quale tassa di decisione e fr. 80.-- per spese straordinarie d’esame e sopralluogo), calcolata prendendo quale criterio la dimensione di ogni singolo impianto pubblicitario, giusta l’art. 7 dell’ordinanza municipale 15 gennaio 2002 che regola la procedura per la posa di impianti pubblicitari, di insegne e di scritte destinate al pubblico.
B. Con giudizio 18 settembre 2002 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dalla __________ contro la suddetta tassa ed ha quindi disposto il rinvio degli atti al municipio per nuova decisione. Dopo aver ravvisato nei combinati art. 14 LImp e 9 RLImp una base legale sufficiente per la percezione del tributo, il Governo ha negato la competenza del municipio a legiferare in materia d’impianti pubblicitari ed ha pertanto dichiarato nullo l’art. 7 della citata ordinanza. L’esecutivo cantonale ha quindi reputato che la tassa di cui all’art. 14 LImp dev’essere determinata unicamente in base alle prestazioni fornite dall’autorità in relazione all’esame dell’istanza nel suo insieme, e non sulla base di criteri quali le dimensioni delle insegne prese singolarmente, com’era consuetudine sotto l’egida della legge sulle insegne e scritte destinate al pubblico del 29 marzo 1954, abrogata in seguito all’entrata in vigore della LImp.
C. Contro il predetto giudizio il comune di Mendrisio si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento.
In sintesi, sostiene che può essere esatta una tassa per ogni impianto pubblicitario per il quale è chiesta l’autorizzazione e che il metodo per il calcolo della stessa basato sulla dimensione delle insegne è conforme alla legislazione cantonale.
D. All’accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato, in quale non formula osservazioni, che la __________, la quale contesta succintamente le tesi dell’insorgente. Per contro, la Sezione dell’esercizio e manutenzione del Dipartimento del territorio postula l’accoglimento del gravame, riprendendo nella loro sostanza le argomentazioni sviluppate dal comune ricorrente.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall’art. 18 cpv. 2 LImp. Contrariamente all’opinione della società resistente e vista l’inequivocabile intestazione del ricorso, il municipio compare nel presente gravame unicamente quale rappresentante del comune, a cui deve essere riconosciuta la legittimazione a ricorrere; il ricorso, tempestivo (art. 46 Pamm), è dunque ricevibile in ordine. Il presente giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm), la situazione dei luoghi e dello stabile con e senza insegne emergendo tra l’altro chiaramente dalle fotografie prodotte dal municipio in prima istanza.
2.2.1. Giusta l’art. 3 cpv. 1 LImp l’esposizione di ogni impianto pubblicitario soggiace all’obbligo di ottenere un’autorizzazione, rilasciata a titolo precario. Le autorizzazioni all’esterno delle località sono rilasciate dal Dipartimento del territorio, Ufficio della segnaletica stradale e degli impianti pubblicitari (art. 4 LImp e art. 1 cpv. 2 lett. a RELImp), mentre quelle all’interno delle località sono rilasciate dai municipi (art. 5 cpv. 1 LImp). L’art. 14 LImp stabilisce che per ogni autorizzazione è prelevata una tassa compresa tra fr. 50.-- e fr. 2000.--, oltre al rimborso spese per le prestazioni eccezionali dell’autorità, quali ad esempio i sopralluoghi, i consulti, ecc. L’art. 9 RELImp prevede a questo proposito una tassa d’esame compresa tra fr. 20.-- e fr. 100.--, un rimborso spese per i sopralluoghi compreso tra fr. 50.-- e fr. 200.-- e un rimborso spese in caso di preavvisi e consulenze tra fr. 20.-- e fr. 100.--.
2.2. Dalle disposizioni appena illustrate risulta chiaramente che per la posa di ogni singola insegna dev’essere rilasciata un’autorizzazione. Per questo motivo, contrariamente all’opinione del Consiglio di Stato e della società resistente, per ciascuna di esse può di principio essere percepita una tassa, ancorché l’istanza venga formulata su un unico formulario per più insegne e il municipio evada la medesima con un’unica decisione, come è avvenuto nel caso in esame.
3.Di principio, tutti i tributi pubblici devono fondarsi su una legge in senso formale, ossia su di un atto di portata generale e astratta, adottato secondo le regole del diritto pubblico e sottoposto a referendum (DTF 126 I 180 consid. 2a/aa con riferimenti), nel quale sono stabilite, accanto al principio, perlomeno anche le premesse, la misura dell’imposizione e la cerchia dei soggetti fiscali. Il requisito in rassegna può essere attenuato laddove, per il cittadino, è ancora possibile la verifica della legittimità della tassa in applicazione dei principi costituzionali, in particolare di quelli della copertura dei costi e dell’equivalenza, non invece laddove la funzione di tutela del cittadino viene svolta proprio tramite l’esigenza di una base legale formale (DTF 126 I 180 consid. 2a/bb con riferimenti). Il principio della legalità assume dunque una diversa portata a seconda della natura della tassa. In materia di contributi causali esso è già adempiuto quando la legge formale stabilisce l’importo massimo dell’emolumento sotto forma di un limite superiore che non può essere superato (DTF 121 I 230 consid. 3a/gg con riferimenti).
4.4.1. I contributi litigiosi sono qualificabili come delle “tasse di controllo” (sul concetto cfr.: Imboden/Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. II, Basilea e Francoforte, 1986, N. 110 B VI), in quanto rappresentano la rimunerazione dell’attività di polizia che l’ente pubblico è tenuto per legge ad esercitare nell’ambito della posa di impianti pubblicitari. L’art. 14 LImp costituisce, a non averne dubbio, una valida base legale per i medesimi. Esso fissa in effetti, oltre al principio secondo il quale dev’essere percepita una tassa per l’esposizione di impianti pubblicitari, i limiti entro i quali essa dev’essere commisurata (da fr. 50.— a fr. 2000.--), fermo restante il fatto che debitore della medesima è, naturalmente, il beneficiario del permesso.
4.2. Né la predetta disposizione, né il regolamento d’esecuzione della legge sugli impianti pubblicitari stabiliscono tuttavia il modo in cui dev’essere calcolato il tributo in questione, né tantomeno prevedono a questo proposito un tariffario a cui riferirsi. A partire da ciò si deve dunque riconoscere che in questo ambito la legge conferisce ai municipi – i quali sono competenti a rilasciare le autorizzazioni all’interno delle località (art. 5 cpv. 1 LImp) – una certa autonomia. Circostanza quest’ultima che non disattende il principio di legalità. In effetti, nella misura in cui - come visto sopra (cfr. consid. 4.1) - l’art. 14 LImp contiene esso stesso le condizioni generali dell’imposizione e l’ammontare massimo della contribuzione, dev’essere ammessa la facoltà del legislatore di delegare all’autorità esecutiva il compito di stabilire nel dettaglio il sistema di calcolo del medesimo (DTF 100 Ia 60 consid. 2a; 99 Ia 594 consid. 5a).
Contrariamente a quanto affermato dal Consiglio di Stato, non sussisteva dunque a priori nessun motivo che impediva al municipio di __________ di disciplinare l’esercizio del suo potere discrezionale mediante l’adozione di regole sostanzialmente volte ad assicurare un’applicazione uniforme della legge nei diversi casi concreti. D’altronde l’art. 192 LOC prevede espressamente la possibilità per gli esecutivi comunali di emanare ordinanze, al fine di disciplinare materie di competenza propria o delegata loro da leggi o regolamenti. Di conseguenza non può essere condivisa la conclusione a cui è pervenuto il Governo, secondo cui l’art. 7 della citata ordinanza municipale sarebbe addirittura nullo, in quanto emanato da un autorità incompetente.
5.Diversa è invece la questione di sapere se, nella misura in cui fa riferimento alla superficie delle insegne quale criterio per il calcolo della tassa, la predetta disposizione municipale sia rispettosa dei limiti stabiliti dal diritto cantonale e, segnatamente, dall’art. 14 LImp.
5.1. Nell’ambito della determinazione delle tasse dottrina e giurisprudenza riconoscono al legislatore la possibilità di far capo a criteri schematici, dedotti dall’esperienza (DTF 125 I 185 consid. 4h; Imboden/Rhinow/Krähenmann, op. cit., N. 110 B V). Il ricorso a detti criteri costituisce in effetti un’irrinunciabile necessità, soprattutto per motivi pratici, ai fini della percezione delle tasse.
5.2. Il calcolo della tassa per l’esposizione di impianti pubblicitari basato sulle dimensioni dei medesimi rientrava tra i casi di semplificazione dettati da motivi pratici previsti dall’art. 14 dell’ormai abrogata legge sulle insegne e scritte destinate al pubblico del 29 marzo 1954. Sennonché, nel suo messaggio n. 4918 del 7 settembre 1999 il Consiglio di Stato ha espresso seri dubbi sulla legittimità e sull’equità di detto sistema, aggiungendo che, ai fini del computo della tassa, la nuova normativa in materia di insegne pubblicitarie si fonda unicamente sulle prestazioni fornite dall’autorità in relazione all’esame dell’istanza (cfr. messaggio pag. 3).Esprimendosi in questi termini, il governo cantonale ha certamente inteso manifestare la propria volontà di abbandonare il previgente sistema di calcolo della tassa, per favorire l’introduzione di un metodo che tenga conto in maniera più appropriata dell’effettivo dispendio di tempo e di mezzi da parte dell’autorità preposta all’esame della domanda di autorizzazione.
L’art. 14 LImp, attualmente in vigore, differisce parzialmente nella sua formulazione dalla norma che il Consiglio di Stato aveva proposto nel suo disegno di legge del 7 settembre 1999, per il fatto che il testo approvato il 28 febbraio 2000 dal Gran Consiglio, non fa più alcun riferimento alle “prestazioni dell’autorità decidente” quale criterio di commisurazione della tassa, limitandosi ad enunciare il principio secondo cui “per ogni autorizzazione è prelevata una tassa da fr. 50.— a fr. 2'000.--, oltre al rimborso delle spese per prestazioni eccezionali dell’autorità (sopralluoghi, consulti, ecc.)”. Nessun elemento permette però di affermare che, attraverso questa modifica redazionale, il legislatore abbia voluto distanziarsi dai chiari intendimenti espressi dal Governo nel suo messaggio. Secondo quanto emerge sia dal rapporto allestito l’11 febbraio 2000 dalla Commissione della legislazione, che dai verbali commissionali e parlamentari, su questo punto non è mai stata sollevata nessuna obbiezione nel corso dell’intero iter legislativo che ha condotto all’approvazione della legge in questione. Un simile atteggiamento da parte del Legislativo dev’essere per forza di cose inteso come la tacita adesione di quest’ultimo ai propositi espressi dall’Esecutivo di non far più riferimento alle dimensioni degli impianti pubblicitari ai fini del calcolo della tassa prevista dall’art. 14 LImp.
Ne discende che, nella sua attuale formulazione, l’art. 7 della suddetta ordinanza municipale stabilisce un sistema di commisurazione del tributo incompatibile con i principi che scaturiscono dal diritto di rango superiore e, segnatamente, dall’art. 14 LImp. Di conseguenza le tasse litigiose, determinate esclusivamente in funzione delle dimensioni delle insegne autorizzate, devono essere annullate.
6.A prescindere dalle considerazioni che precedono, le tasse poste a carico della ditta resistente non potrebbero comunque essere confermate, dal momento che appaiono lesive del principio di equivalenza, giusta il quale l’importo di una tassa non deve eccedere il valore oggettivo della prestazione di cui costituisce il corrispettivo (DTF 126 I 180 consid. 3 a/bb). In effetti, pur tenendo debitamente conto dell’interesse della ditta resistente all’ottenimento del permesso postulato, come pure della necessità per l’autorità di far riferimento per ragioni di praticabilità a soluzioni schematiche, non vi è chi non veda come l’imposizione di un contributo complessivo di ben fr. 4300.— per la posa su suolo privato di tre insegne pubblicitarie di identico contenuto sia manifestamente sproporzionata rispetto alla prestazione tutto sommato semplice fornita dall’autorità.
7.Stante tutto quanto precede, anche se per motivi differenti rispetto a quelli ritenuti dal Consiglio di Stato, il ricorso dev’essere respinto e gli atti ritornati al municipio, affinché emetta una nuova tassa in ossequio ai criteri enunciati.
8. Visto l’esito del gravame, non si prelevano né tassa né spese di giustizia, mentre le ripetibili sono poste a carico del comune ricorrente in considerazione della sua integrale soccombenza (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 4, 5, 14, 18 LImp; 1, 4, 9 RELImp; 7 dell’ordinanza 15 gennaio 2002 del municipio di __________ che regola la procedura per la posa di impianti pubblicitari, di insegne e di scritte destinate al pubblico; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è respinto.
§. Di conseguenza, gli atti sono rinviati al municipio affinché fissi una nuova tassa conformemente ai considerandi del presente giudizio.
2. Non si prelevano né tassa di giustizia, né spese.
3. Il comune di __________ verserà alla resistente __________ fr. 1'000.-- a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario