Incarto n. 52.2002.343
Lugano 4 agosto 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 10 settembre 2002 di
__________, __________, __________, __________ e __________, __________, patr. da: avv. __________,
contro
la decisione 20 agosto 2002, no. 3881, del Consiglio di Stato, che respinge l’impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 24 gennaio 2002 con cui il municipio di __________ ha negato loro il rilascio della licenza edilizia per la realizzazione di uffici sopra il garage annesso alla casa d’abitazione insistente sulla part. no. __________ RF, situata fuori della zona edificabile;
viste le risposte:
- 24 settembre 2002 del Consiglio di Stato;
- 25 settembre 2002 del municipio di __________;
- 25 settembre 2002 del Dipartimento del territorio, UDC;
preso atto della replica 31 ottobre 2002 e delle dupliche:
- 14 novembre 2002 del municipio di __________;
- 20 novembre 2002 del Consiglio di Stato;
esperito un sopralluogo;
tenuto conto delle conclusioni:
- 29 gennaio 2003 del municipio di __________;
- 10 marzo 2003 di __________, __________, __________, __________ e __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I fratelli __________, __________, __________ e __________ sono comproprietari della part. n. __________ RF di __________, di 2054 mq, situata fuori della zona edificabile, in zona di protezione S2 del pozzo di captazione del comune di __________. Sul fondo sorge la signorile abitazione di famiglia, con annesso garage per tre autovetture. Tra gli angoli nord-ovest dell’abitazione (A) e sud-est del garage (G) vi è un passaggio pedonale largo ca. 1,30 m, da cui si accede alla parte posteriore della casa. Il passaggio è sormontato da un arco in muratura che congiunge i fabbricati.
B. Con domanda di costruzione 27 novembre 2001, __________, padre dei comproprietari del summenzionato sedime, ha chiesto al municipio di __________ di poter sopraelevare il garage, onde insediare degli uffici per la __________, società di cui è titolare, attiva nell’ambito della consulenza finanziaria. Su una superficie di ca. 55 mq, il progetto prevede di ricavare un ufficio per il direttore ed uno per la segretaria, oltre ad un locale archivio ed ai servizi igienici. L’accesso avverrebbe tramite una scala esterna di nuova realizzazione.
All’accoglimento della domanda si è opposto il Dipartimento del territorio, in quanto l’intervento comporterebbe il raddoppio della volumetria attuale del manufatto adibito a garage.
Con decisione 24 gennaio 2002, il municipio ha quindi negato il rilascio della chiesta autorizzazione.
C. Con giudizio 20 agosto 2002 il Consiglio di Stato ha confermato il diniego del permesso, respingendo l’impugnativa contro di esso inoltrata da __________ e dai suoi figli. Pur valutando l’ampliamento in relazione non solo al corpo accessorio, ma a tutta la proprietà degli insorgenti, il Governo ha in sostanza ritenuto che la nuova struttura, con finalità professionali e di per sé idonea a venir locata a terzi, ecceda i limiti entro i quali è possibile intervenire sull’esistente immobile abitativo, in virtù del principio della tutela delle situazioni acquisite.
D. Avverso la predetta pronuncia governativa __________, __________, __________, __________ e __________ sono insorti dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il rilascio della postulata licenza edilizia.
Censurato il Governo per non aver esperito un sopralluogo, che avrebbe permesso di constatare l’unitarietà del complesso immobiliare, gli insorgenti sostengono che l’ampliamento non deve essere valutato solo per rapporto alla superficie del garage, bensì a quella di tutto il sedime. Adducono inoltre che gli uffici progettati servirebbero a __________ in caso di impedimento per motivi di salute a recarsi presso gli uffici della sua società a __________. La realizzazione di uno studio privato costituirebbe un complemento logico, oltre che, in concreto, indispensabile, per una proprietà signorile, come quella dedotta in edificazione. I ricorrenti sarebbero altresì disposti ad impegnarsi a non affittare l’ufficio a terze persone, estranee alla famiglia. Si richiamano infine alla sentenza con cui, nel 1982, il Tribunale federale ha negato loro qualsiasi indennità per espropriazione materiale, ritenendo, tra l’altro, che l’inserimento del fondo in zona di protezione del pozzo di captazione avrebbe comunque permesso l’ese-cuzione di modesti interventi edili, necessari per il mantenimento della destinazione dell’immobile.
E. All’accoglimento del ricorso si sono opposti l’UDC e il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione è pervenuto il municipio di __________, riprendendo le considerazioni espresse nella decisione impugnata.
F. In sede di replica e duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive tesi ed allegazioni.
Il 22 gennaio 2003 una delegazione di questo Tribunale ha esperito un sopralluogo, sulle cui risultanze si tornerà, per quanto necessario, nel seguito.
Con gli allegati conclusivi i ricorrenti ed il municipio si sono sostanzialmente riconfermati nelle posizioni precedentemente espresse.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva degli insorgenti e la tempestività dell’impugnati-va sono date dagli art. 21 LE, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del sopralluogo esperito (art. 18 cpv. 1 PAmm). L’atto istruttorio esperito da questo tribunale rende peraltro priva d’oggetto la censura di violazione del diritto di essere sentito sollevata dagli insorgenti.
2. Di principio, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio della conformità funzionale, art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
Nel caso di specie, la sopraelevazione del garage è prevista in un comparto che il PR definisce zona di protezione S2 (protezione intensiva) del pozzo di captazione esistente in località __________. A ragione, nemmeno gli insorgenti sostengono che l’intervento sia conforme alle finalità della suddetta zona, ove lo scopo protettivo del regime pianificatorio esclude in maniera generalizzata, di principio, la costruzione di edifici o impianti (art. 18 bis 3 NAPR). L’opera non può pertanto beneficiare di un’autorizzazio-ne ordinaria, giusta l’art. 22 LPT.
3. In deroga al principio della conformità funzionale, fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate licenze edilizie alle condizioni poste dagli art. 24 ss LPT.
3.1. L'art. 24 LPT enuncia i presupposti ordinari di un'autorizzazione eccezionale: la destinazione di un edificio o di un impianto non conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione deve esigere un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e all'intervento non devono opporsi interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256, consid. 5; 119 Ib 442, consid. 4a; 118 Ib 17, consid. 2b). Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere poste esigenze severe (cfr. Scolari, Commentario, II ed., N. 530 ss.). Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico o inerenti all'esercizio o relativi alla natura del terreno (cfr. DTF 119 Ib 442 consid. 4a). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile (cfr. DTF 115 Ib 295 consid. 3a e c).
3.2. Lex specialis per rapporto all’art. 24 LPT, l'art. 24c LPT regolamenta la tutela delle situazioni acquisite, fuori delle zone edificabili. In queste zone, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto (cpv. 1). Con l’autorizzazione dell’autorità competente, tali edifici e impianti possono tuttavia essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 2).
L’art. 41 OPT precisa che la suddetta norma legale è applicabile a edifici e impianti, costruiti o trasformati a suo tempo in conformità al diritto materiale, ma che, per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o piani, sono divenuti non conformi alla destinazione della zona.
L’art. 42 cpv. 1 OPT specifica inoltre che le trasformazioni sono ammesse nella misura in cui l’identità dell’edificio o dell’impianto unitamente ai dintorni rimanga conservata nei tratti essenziali. Sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l’aspetto esterno. Il cpv. 3 della medesima norma soggiunge che il quesito a sapere se l’identità della costruzione resti sostanzialmente immutata va valutato tenendo conto di tutte le circostanze. L’identità non è in ogni caso più garantita se la superficie utilizzata in modo non conforme è ampliata per più del 30% (lett. a) oppure per più di 100 mq (lett. b).
A prescindere da questi limiti assoluti di ampliamento, il principio di identità va apprezzato in funzione dell’aumento della superficie utile, dell’estensione dell’urbanizzazione, dell’accrescimento del comfort, dei costi di ristrutturazione nonché delle modifiche della volumetria, dell’utilizzazione, delle trasformazioni interne e dell’aspetto esteriore (cfr. USTE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Autorizzazioni in virtù dell’art. 24c LPT, n. 3.1). Se la costruzione, oltre ad essere ampliata, viene modificata in altri aspetti dell’identità, quale, ad esempio, la destinazione, la misura dell’ampliamento ammissibile va ridotta di conseguenza, per rapporto ai limiti di cui all’art. 42 cpv. 3 OPT (cfr. USTE, op. cit., n. 3.3.2 e 3.5). Di principio, un’autorizzazione giusta l’art. 24c LPT presuppone inoltre una relazione materiale tra l’edificio principale e il progetto di trasformazione. È possibile derogare a questo requisito, in casi eccezionali, se una simile relazione non è concretamente attuabile e se l’impianto accessorio è attribuito all’edificio principale in modo da risultare ragionevolmente utilizzabile solo per tale edificio (cfr. RDAF 1989 p.82; USTE, op. cit., es. 4, p. 35; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, n. 605).
3.3. Nelle concrete evenienze, è incontestato che i previsti uffici non soddisfano il requisito dell’ubicazione vincolata. Le ragioni addotte dai ricorrenti per giustificarne la realizzazione sono infatti legate a contingenze personali e non hanno, per contro, natura oggettiva, immanente al sedime o al genere d’attività prospettato. Dal profilo della destinazione dell’opera, nulla impedisce invero di insediare gli uffici in zona edificabile, che, peraltro, già a Lamone, è situata nelle immediate vicinanze dell’abitazione dei ricorrenti. La licenza edilizia non può quindi venir rilasciata in base all’art. 24 LPT.
3.4. Resta pertanto da verificare se il controverso intervento con-figuri una trasformazione parziale o un moderato ampliamento di un edificio preesistente non conforme alla destinazione della zona, ai sensi dell’art. 24c cpv. 2 LPT.
Come esposto in narrativa, la prevista soprelevazione dell’autori-messa comporterebbe il raddoppio della superficie di tale struttura, creando nuovi vani di ca. 55 mq. Se valutata in relazione unicamente a questo elemento della costruzione, l’entità dell’am-pliamento travalicherebbe pertanto ampiamente, già dal profilo quantitativo, i limiti di intervento ammissibili. Il Consiglio di Stato, aderendo, su questo aspetto, alle tesi ricorsuali, ha tuttavia ritenuto che l’aumento di superficie vada considerato in rapporto a tutta la casa, che, senza contare l’autorimessa, si estende su ca. 180 mq.
Orbene, pur essendo fisicamente collegate da un muro lungo 1,3 m, nel quale è peraltro stata ricavata un’apertura in modo da permettere il passaggio, l’abitazione ed il garage costituiscono due costruzioni distinte. In effetti, tra i due corpi non vi è né una parete comune né un passaggio diretto e la distanza minima tra gli stessi è di 1,3 m, raggiunta precisamente in corrispondenza della struttura che li unisce, all’estremità nord-ovest della casa e sud-est del garage. Di conseguenza, non essendovi un’effettiva unitarietà materiale tra la costruzione principale ed il corpo accessorio, i lavori in esame non possono essere considerati alla stregua di un ampliamento moderato, dal momento che non sono neppure adempiuti i rigidi presupposti per far rientrare sotto questo concetto la costruzione di un edificio separato. Non vi sarebbero in effetti eccessive difficoltà a creare gli uffici ingrandendo l’edificio principale. Ne consegue dunque che l’aumento della superficie deve essere rapportato unicamente al manufatto adibito a garage, ampliato pertanto in misura maggiore del 30%, soglia prescritta dall’art. 42 cpv. 3 OPT.
Ad ogni modo, anche se valutate in relazione a tutta la proprietà degli insorgenti, le opere progettate non potrebbero comunque venir autorizzate. In effetti, pur non raggiungendo la suddetta soglia assoluta, l’ampliamento sarebbe in ogni caso rilevante, per volume e superficie. L’aspetto esterno dell’immobile risulterebbe peraltro modificato in modo tangibile, proprio perché le modifiche riguarderebbero un elemento costruttivo comunque scorporato dal complesso e di ridotte dimensioni. Inoltre, e soprattutto, i nuovi locali avrebbero una destinazione ben diversa da quella abitativa che contraddistingue la costruzione esistente. Non verrebbe in effetti creato uno studio privato, peraltro usuale in abitazioni signorili e certo compatibile con la funzione residenziale, ma verrebbero realizzati degli uffici a scopo professionale. Lo si deduce dalla superficie, dalla struttura, che prevede spazi per la segreteria, per i servizi e per l’archivio, e dall’accesso, indipendente dall’entrata dell’abitazione. La vocazione di questi vani sarebbe pertanto prettamente commerciale. Già di per sé, una simile diversità di destinazione è suscettibile di ridurre considerevolmente i limiti degli interventi ammissibili, dal profilo della superficie dell’ampliamento. A prescindere dalle assicurazioni che forniscono i ricorrenti, l’infrastruttura, così come concepita, potrebbe infine oggettivamente prestarsi, in futuro, all’esercizio di un’attività professionale da parte di persone non necessariamente residenti in loco.
In definitiva, i ricorrenti non possono quindi prevalersi del principio della tutela delle situazioni acquisite, di cui all’art. 24c LPT, per ottenere il permesso di ampliare le costruzioni insistenti sulla loro proprietà, secondo le modalità e con le finalità prospettate. Questa deduzione non contraddice peraltro la decisione 20 ottobre 1982, con cui il Tribunale federale ha negato, nella specie, la sussistenza dei presupposti di un’espropriazione materiale. Al contrario, già in quella sede è stata espressamente riservata la possibilità di effettuare soltanto modesti interventi, necessari per garantire la continuazione dell’odierna destinazione, ossia unicamente lavori a tutela delle situazioni acquisite.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto.
La tassa di giustizia, le spese e le ripetibili seguono la soccombenza (art. 28, 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 22, 24, 24c LPT; 41, 42 OPT; 21 LE; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'200.--, sono a carico dei ricorrenti in solido, i quali, con analogo vincolo, rifonderanno al Comune di __________ fr. 1'500.-- a titolo di ripetibili.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine di 30 giorni dalla notifica.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario