Incarto n. 52.2002.00282
Lugano 11 ottobre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 20 giugno 2002 della
__________, patr. da: avv. __________,
Contro
la decisione 6 giugno 2002 con cui l'Ufficio di sanità ha rilasciato alla __________ l’autorizzazione ad eseguire analisi sanitarie;
viste le risposte:
- 2 luglio 2002 dell’Ufficio di sanità del Dipartimento della salute e della sanità;
- 3 luglio 2002 della __________;
viste le repliche 30 agosto 2002 della ricorrente e le dupliche:
- 1. ottobre 2002 dell’Ufficio di sanità;
- 3 ottobre 2002 della __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 12 marzo 2002 la __________ ha chiesto all'Ufficio di sanità (USan) del Dipartimento della sanità e della socialità (DSS) l'autorizzazione ad esercitare un laboratorio privato di analisi sanitarie.
Accertato che sia dal profilo personale, sia dal profilo delle infrastrutture il laboratorio rispondeva alle norme di riferimento (CGLAM, QUALAB) per gli standard di qualità richiesti, il 3 giugno 2002 il Farmacista cantonale ha espresso preavviso favorevole al rilascio dell’autorizzazione. Ha tuttavia posto come condizione che "la remunerazione del medico per eventuali prestazioni relative all'inserimento dei dati dei pazienti", prospettata dalla richiedente, avrebbe dovuto ancora "essere sottoposta per esame al DSS ed all'OMCT".
Il 6 giugno 2002 l'USan ha rilasciato l'autorizzazione richiesta, limitatamente alle analisi di chimica clinica e di ematologia, subordinando il provvedimento alla condizione appena illustrata.
La decisione è stata notificata soltanto alla richiedente ed agli uffici dell'amministrazione cantonale interessati.
B. Venutane comunque a conoscenza, la __________ (__________), beneficiaria di analoghe autorizzazioni, è insorta contro di essa davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che fosse dichiarata nulla, rispettivamente che fosse annullata.
In sostanza, l'insorgente ha rilevato che la __________ eluderebbe il divieto di comparaggio sancito dall'art. 71 LSan, prevedendo di versare ai medici, a titolo di rimborso spese, un importo pari al 10% del costo delle analisi effettuate.
All’accoglimento del ricorso si sono opposti l’USan e la __________, contestando fra l’altro la legittimazione attiva della __________.
C. Con giudizio 9 luglio 2002 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso, trasmettendo gli atti per competenza al Tribunale cantonale amministrativo.
Dopo aver rilevato che l’art. 85 cpv. 5 LSan attribuisce al Tribunale cantonale amministrativo la competenza a statuire sui ricorsi contro le decisioni di rifiuto, di revoca o di limitazione dell’auto-rizzazione a gestire un laboratorio di analisi, il Governo in sostanza ha ritenuto che per motivi di coerenza spettasse a questo tribunale pronunciarsi anche sui ricorsi proposti da terzi contro le decisioni con cui l’USan rilascia simili autorizzazioni. Lo esigerebbe fra l’altro l’art. 6 CEDU.
Contro questo giudizio, dichiarato definitivo dal Consiglio di Stato, non è stato interposto ricorso.
D. Con distinti allegati di replica indirizzati a questo tribunale, la __________ ha contestato le osservazioni presentate dall’USan e quelle inoltrate dalla __________ al ricorso che aveva inoltrato al Consiglio di Stato, obiettando in particolare che l'autorizzazione era retta anche dalla LaMal.
L’USan e la __________ hanno a loro volta chiesto nuovamente il rigetto dell’impugnativa. L'USan ha in particolare negato che l'autorizzazione in oggetto soggiaccia al diritto federale (LaMal). La beneficiaria della controversa autorizzazione ha invece eccepito la competenza del Tribunale cantonale amministrativo.
Considerato, in diritto
1. 1.1. Giusta l’art. 55 cpv. 1 PAmm, contro le decisioni dipartimentali e di commissioni speciali, non dichiarate definitive dalla legge, è dato ricorso al Consiglio di Stato, a meno che la legge preveda il ricorso diretto al Tribunale cantonale amministrativo o ad altre autorità di ricorso. Per principio, le decisioni dei dipartimenti e delle istanze subordinate sono quindi impugnabili davanti al Consiglio di Stato (cd. ricorso gerarchico).
Fanno eccezione i casi in cui la legge concretamente applicabile le dichiara definitive o impugnabili davanti al Tribunale cantonale amministrativo o ad altra istanza di ricorso (Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 55 PAmm, n. 1 seg.).
1.2. L’art. 60 cpv. 1 PAmm dispone a sua volta che le decisioni del Consiglio di Stato, dei dipartimenti e di commissioni speciali possono essere impugnate davanti al Tribunale cantonale amministrativo soltanto nei casi previsti dalla legge. Contro le decisioni di un dipartimento o di commissioni speciali, soggiunge il capoverso seguente riallacciandosi all'art. 55 PAmm, non è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 60 PAmm; Borghi Corti, op. cit., ad art. 60 PAmm, n. 1 seg.).
Notoriamente, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è stabilita secondo il cosiddetto sistema enumerativo e non per clausola generale.
2. Per l’esercizio di un laboratorio privato di analisi sanitarie, è necessaria un’autorizzazione. Quest'ultima è rilasciata dall’USan, agente per delega del DSS, che verifica la sufficienza dei titoli di studio di chi lo dirige dal profilo tecnico-scientifico, la disponibilità e le qualifiche del personale addetto, rispettivamente le condizioni dei locali, dell’arredamento e dello strumentario (art. 85 cpv. 1 e 2 LSan e allegato 1 al regolamento sulle deleghe di competenze decisionali).
L’autorizzazione in questione si configura come un permesso di polizia. Si tratta in sostanza di un atto amministrativo, retto esclusivamente dal diritto cantonale, mediante il quale l’autorità accerta che il personale operativo e le infrastrutture del laboratorio rispondono ai requisiti posti dall’art. 85 cpv. 2 LSan per l’esercizio di questa attività (Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 132 B I seg.; Scolari, Diritto amministrativo, vol. II parte speciale, n. 999). Contrariamente a quanto allega l'insorgente, la controversa autorizzazione non si fonda sulla LaMal. Il fatto che l'assicurazione obbligatoria contro le malattie vi faccia riferimento per stabilire i fornitori di prestazioni autorizzati ad esercitare a suo carico non permette di giungere a diversa conclusione.
Competente a rilasciare l’autorizzazione, come detto, è l’USan. Competente a revocare od a limitare l’autorizzazione rilasciata dall’USan è invece il DSS, agente per delega del Consiglio di Stato.
3. Contro il rifiuto, la revoca o la limitazione dell’autorizzazione per l’esercizio di un laboratorio privato di analisi sanitarie, dispone l’art. 85 cpv. 5 LSan, è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo. Il ricorso non ha effetto sospensivo.
Deducibili al Tribunale cantonale amministrativo sono di conseguenza soltanto le decisioni con cui l’USan si rifiuta di rilasciare l’autorizzazione per l’esercizio di un laboratorio, rispettivamente le decisioni con cui il DSS revoca o limita un’autorizzazione rilasciata dall’USan. L’art. 85 cpv. 5 LSan non prevede infatti la possibilità di impugnare davanti a questo tribunale anche le decisioni con cui il l’USan rilascia simili autorizzazioni.
Considerato che le decisioni dipartimentali possono essere impugnate davanti al Tribunale cantonale amministrativo unicamente nei casi previsti dalla legge (art. 60 cpv. 1 PAmm), contro simili provvedimenti è dunque data soltanto la possibilità di aggravarsi davanti al Consiglio di Stato mediante ricorso gerarchico (art. 55 cpv. 1 PAmm).
4. 4.1. Con decisione 6 giugno 2002, l’USan ha in concreto autorizzato la __________ ad esercitare un laboratorio di analisi di chimica clinica e di ematologia. Contro questo provvedimento la LAS, sua concorrente, è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento. Con giudizio 9 luglio 2002, fondato sui motivi sopra illustrati, il Governo si è ritenuto incompetente a statuire sull'impugnativa. L'ha quindi dichiarata irricevibile e l'ha trasmessa a questo tribunale in applicazione dell'art. 4 PAmm.
Ai fini del presente giudizio non occorre di principio verificare se il Governo fosse o meno competente a statuire sul ricorso della __________. Oggetto del presente procedimento non è invero il giudizio con cui il l’Esecutivo cantonale si è dichiarato incompetente, bensì l’autorizzazione rilasciata dall’USan alla __________.
Occorre quindi soltanto esaminare se il Tribunale cantonale amministrativo sia competente a pronunciarsi sul ricorso inoltrato dalla LAS contro la decisione con cui l’USan ha autorizzato la __________ ad esercitare un laboratorio di analisi sanitarie. Che l'impugnativa sia stata inoltrata al Consiglio di Stato e che quest'ultimo, ritenutosi incompetente, l'abbia trasmessa al Tribunale cantonale amministrativo secondo l'art. 4 PAmm non è di rilievo ai fini dell'accertamento della competenza di questo tribunale.
4.2. Ferma questa premessa, si deve negare che sia data la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire sul ricorso trasmessogli dal Consiglio di Stato. Contrariamente a quanto quest’ultimo assume, la competenza di questo tribunale a statuire sui ricorsi proposti da terzi concorrenti contro le autorizzazioni rilasciate dall’USan per l’esercizio di laboratori non può essere desunta dall’art. 85 cvp. 5 LSan. Questa norma conferisce al Tribunale cantonale amministrativo unicamente la competenza a statuire sulle impugnative inoltrategli contro le decisioni con cui tale ufficio si rifiuta di accordare simili autorizzazioni. Contro le decisioni dell’USan che rilasciano tali autorizzazioni è invece dato il ricorso gerarchico previsto dall’art. 55 cpv. 1 PAmm. Il chiaro tenore dell’art. 85 cpv. 5 LSan non permette di estendere le ipotesi in cui le decisioni rese dall’USan possono essere direttamente impugnate davanti al Tribunale cantonale amministrativo.
Né a tale incongruenza dell'ordinamento delle vie di ricorso può essere posto rimedio facendo capo all’art. 6 CEDU, come - a torto - assume il Consiglio di Stato. Questa disposizione può semmai essere invocata per rivendicare la facoltà di impugnare davanti ad un’autorità giudiziaria le decisioni con cui l’autorità amministrativa concede o rifiuta l’autorizzazione ad esercitare un laboratorio di analisi. Ad essa non ci si può tuttavia richiamare per sostenere che tali decisioni possano essere direttamente dedotte davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Se l’ordinamento delle istanze di ricorso prevede che le decisioni con cui l’USan rilascia l’autorizzazione per esercitare un laboratorio di analisi sanitarie siano anzitutto impugnate davanti al Consiglio di Stato, l’art. 6 CEDU non permette di adire direttamente il Tribunale cantonale amministrativo. Se esso permetta eventualmente di rivendicare il diritto di impugnare ulteriormente davanti ad un’autorità giudiziaria le decisioni rese dal Consiglio di Stato sui ricorsi inoltratigli da terzi contro tali autorizzazioni è questione che non deve essere qui decisa.
5. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso contro l’autorizzazione rilasciata dall’USan alla __________, inoltrato dalla __________ al Consiglio di Stato e da quest’ultimo trasmesso al Tribunale cantonale amministrativo, va quindi respinto in ordine già per difetto di competenza del iudex ad quem.
Considerato che con sentenza 9 luglio 2002, contro la quale non è stato interposto ricorso, il Governo ha già declinato la sua competenza, dichiarando irricevibile l'impugnativa della __________, il presente giudizio non deve essere preceduto da uno scambio di opinioni. Per lo stesso motivo, non mette nemmeno conto di rinviare gli atti al Consiglio di Stato per nuovo giudizio.
Integrando l'esito del presente procedimento di ricorso gli estremi di un palese conflitto di competenza negativo, gli atti vengono trasmessi al Gran Consiglio, affinché verifichi se sia eventualmente ancora dato spazio per dirimerlo (art. 5 PAmm).
6. Date le circostanze, non si preleva tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece poste a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 85 LSan; 3, 4, 5, 18, 28, 31, 43, 55, 50, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è irricevibile.
§ Gli atti sono trasmessi al Gran Consiglio giusta l'art. 5 PAmm.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. La ricorrente rifonderà fr. 1'500.- alla __________ a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario