Incarto n. 52.2002.00264
Lugano 6 settembre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 24 giugno 2002 della
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 12 giugno 2002 della Divisione delle risorse del Dipartimento delle Finanze e Economia, che delibera alla __________ i lavori da pittore (cucine e sale colloqui) del __________;
viste le risposte:
- 2 luglio 2002 del Dipartimento del territorio, Ufficio appalti e lavori sussidiati;
- 26 agosto 2002 del Dipartimento delle Finanze e Economia, Sezione logistica;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 1° marzo 2002 il Consiglio di Stato ha indetto per il tramite del Dipartimento delle Finanze e Economia (DFE) un pubblico concorso, assoggettato al CIAP, per l'aggiudicazione delle opere da pittore occorrenti al __________ (cucina, sale colloqui).
Il capitolato d'appalto e modulo d'offerta stabiliva che le offerte sarebbero state valutate in base ai seguenti criteri e sottocriteri d'aggiudicazione:
01 Economicità – prezzo
50% 01.1
Attendibilità dei prezzi
60 %
01.2
Valutazione complessiva prezzo offerta
40 %
100 %
02 Termini
30% 02.1
Maestranze relative all'appalto
60 %
02.2
Maestranze e quadri globali
40 %
100 %
03 Qualità
20% 03.1
Esperienza e formazione quadri
100 %
100 %
I concorrenti dovevano indicare il numero di dipendenti occupati e quelli che avrebbero impiegato per l'esecuzione dei lavori.
B. In tempo utile sono pervenute al committente le seguenti offerte:
__________ fr. 30'136.07
__________ fr. 31'443.95
__________ fr. 32'076.75
__________ fr. 32'621.10
__________ fr. 35'234.15
__________ fr. 36'301.30
__________ fr. 37'117.20
__________ fr. 37'504.50
__________ fr. 38'770.20
__________ fr. 39'019.30
__________ fr. 39'713.00
__________ fr. 41'110.75
__________ fr. 46'513.35
__________ fr. 67'172.00
Il progettista e direttore dei lavori ha valutato le offerte della __________ e delle __________ come segue:
a. Attendibilità dei prezzi
prezzi di riferimento del modulo d'offerta
media
punti
221.294
242.193
242.194
521.002
533.001
621.522
________
688.50
2'370.00
2'295.00
905.00
1'267.00
1'200.00
1'454.25
29.87
________
688.50
2'103.75
2'103.75
1'230.80
1'411.00
1'411.80
1'447.89
30.00
... omissis ..
Formula di calcolo:
Punteggio max - (media prezzo ditta x 30 / media prezzo migliore - 30)
b. Valutazione complessiva prezzo offerta
importo offerta
Δ fr.
Δ %
punti
__________
30'136.07
00.00
0.00
20.00
__________
31'443.95
1'307.88
4.34
19.13
... omissis ...
Formula di calcolo:
Punteggio max - (differenza % x 20)
c. Ponderazione termini e qualità
Termini
Qualità
maestranze globali (Mg)
maestranze appalto (Ma)
PMgmax = 12.00
PMamax = 18.00
Mgx
punti
Max
punti
punti
__________
3
6.73
3
13.58
20.00
__________
19
11.60
6
16.58
20.00
... omissis ...
mMg = media maestranze globali = 17.33
mMa = media maestranze appalto = 7.42
Formula di calcolo:
PMgx = PMgmax - (mMg / Mgx) + (mMg / Mgmax)
PMax = PMamax - (mMa - Max)
d. Riepilogo
Prezzo
termini
qualità
totale
attendibilità
Valutazione globale
maestranze globali
maestranze appalto
__________
29.87
20.00
6.73
13.58
20.00
90.18
__________
30.00
19.13
11.60
16.58
20.00
97.31
... omissis ...
Preso atto delle risultanze della valutazione esperita, il 12 giugno 2002 la DR ha deliberato i lavori alla __________.
C. Contro questa decisione la __________ (in seguito __________) è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
L'insorgente contesta anzitutto l'applicabilità del CIAP e la competenza della DR. Alla commessa tornerebbe applicabile la cosiddetta clausola bagatella. Competente a deliberare, obietta, non sarebbe inoltre la DR, ma il Consiglio di Stato.
Nel merito, la ricorrente lamenta invece una violazione del principio della trasparenza, conseguente alla mancata preventiva indicazione del metodo di ponderazione applicabile ai singoli criteri. Lesiva della parità di trattamento, prosegue, sarebbe l'attribuzione di un punteggio superiore alle concorrenti con un maggior numero di dipendenti. Ingiustificata sarebbe pure la valutazione delle maestranze relative all'appalto, non essendo dato di vedere per qual motivo sia più indicato mettere a disposizione sei operai invece dei tre da essa proposti.
La motivazione addotta per giustificare la decisione d'aggiudicazione, conclude, sarebbe infine carente.
D. All'accoglimento del ricorso si è opposta la DR, contestando le tesi della ricorrente con argomenti di cui si dirà nei seguenti considerandi.
La __________ non ha presentato osservazioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dagli art. 15 cpv. 2 CIAP e 4 DLACIAP. In quanto partecipante al concorso, la __________ è legittimata a ricorrere. L'impugnativa tempestiva, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Al di là di una generica richiesta di assumere testi, nemmeno la ricorrente chiede invero l'assunzione di particolari prove.
2. Da respingere, siccome infondate, sono le eccezioni di carenza di motivazione sollevate dalla ricorrente nei confronti della decisione d'aggiudicazione. La motivazione, integrata dalle tabelle di valutazione messe a disposizione dal committente, non ha invero impedito alla ricorrente di esercitare compiutamente i suoi diritti di difesa.
Un eventuale difetto sarebbe comunque sanato dalle motivazioni supplementari, addotte dalla DR in sede di risposta al ricorso, che la __________ avrebbe ancora potuto contestare mediante un allegato di replica (Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 26 PAmm, n. 2 lett. c e rimandi).
3. 3.1. Il CIAP si applica all'aggiudicazione di commesse per opere edili (art. 6 cpv. 1 lett. a CIAP) allorché il valore stimato delle stesse, al netto dell'IVA, raggiunge il valore soglia di fr. 9'575'00.00 (art. 7 cpv. 1 lett. a CIAP). Se per la realizzazione dell'opera, soggiunge l'art. 7 cpv. 2 CIAP, il committente aggiudica diverse commesse, fa fede il valore globale delle medesime. La Conferenza dei direttori dei dipartimenti delle pubbliche costruzioni determina la percentuale del valore che ogni singola commessa deve rappresentare per rapporto al valore globale dell'opera, al fine dell'applicazione del concordato.
Fondandosi su questa disposizione, la predetta conferenza ha stabilito che commesse edili che non raggiungono singolarmente il valore di fr. 2'000'000.00 e che sommate non oltrepassano il 20% del valore dell'intera opera edile non sottostanno all'applicazione del CIAP (clausola bagatella, cfr. § 5 DirCIAP).
Spetta al committente stabilire quali commesse parziali, rientranti nei limite di valore fissati dal § 5 DirCIAP ed occorrenti alla realizzazione di un'unica opera edile di valore superiore alla soglia sancita dall'art. 7 cpv. 1 lett. a CIAP, soggiacciano alla clausola bagatella.
3.2. Nell'evenienza concreta, i lavori oggetto del concorso in esame rientrano nel quadro di una commessa edile il cui valore supera abbondantemente la soglia di fr. 9'575'000.00. La commessa in esame, pur rientrando nei limiti di valore fissati dal § 5 DirCIAP, è stata assoggettata al CIAP (cfr. bando di concorso). Il committente ha quindi rinunciato ad applicare la clausola bagatella.
La __________ non ha impugnato il bando di concorso. Non ha in particolare chiesto che fosse applicata la clausola bagatella. Ha inoltrato la sua offerta senza sollevare la benché minima obiezione. Ha quindi perso il diritto di contestare le regole della gara in sede di aggiudicazione. Le eccezioni che solleva con riferimento alla clausola bagatella vanno pertanto disattese.
4. 4.1. Giusta l'art. 4 cpv. 1 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti (LCCdS), il Governo determina, mediante regolamento, le competenze decisionali delegate ai Dipartimenti, alla Cancelleria dello Stato e alle autorità amministrative subordinate.
Fondandosi su questa norma, il Consiglio di Stato ha delegato alla DR l'aggiudicazione di lavori e forniture nell'ambito della costruzione fino a fr. 50'000.00 (cfr. regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994; RL 2.4.1.8).
4.2. Il valore della controversa commessa si situa al di sotto del limite di fr. 50'000.00 fissato dalla predetta disposizione regolamentare. La DR era pertanto competente ad emanare la decisione in esame.
Anche l'eccezione d'incompetenza dell'autorità decidente va quindi respinta.
5. 5.1. Giusta il § 28 cpv. 1 DirCIAP, la commessa è aggiudicata all'offerente che presenta l'offerta economicamente più vantaggiosa. Il giudizio tiene conto del rapporto prezzo prestazione. In quest'ambito, oltre al prezzo, possono in particolar modo essere tenuti in considerazione i seguenti criteri: qualità, termini, economicità, costi di gestione, servizio clientela, ecologia, conformità allo scopo, valore tecnico, estetica, creatività e l'infrastruttura. I criteri di aggiudicazione, precisa il § 14 cpv. 1 lett. i DirCIAP, devono essere indicati nei documenti del concorso, in ordine d'importanza.
L'esigenza di fissare i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 2 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati preventivamente già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare, in ossequio al suddetto principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene infatti, se non esclusa, quantomeno limitata la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori al fine di giustificare una determinata scelta.
In quest'ambito, non basta che i criteri di aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso, ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro "ordine d'importanza". Al pari della preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la predeterminazione del loro ordine d'importanza serve a circoscrivere la libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato a posteriori allo scopo di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c).
Nell'ambito della preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione il committente deve precisarne i termini, indicando almeno sommariamente anche il metodo, che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Lasciando al committente una libertà indiscriminata di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte potrebbe altrimenti essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare tali parametri intende salvaguardare.
La mancata preventiva indicazione del metodo che il committente intende applicare per valutare le offerte in base ai criteri d'aggiudicazione non comporta tuttavia necessariamente l'annullamento della delibera. L'annullamento si giustifica soltanto quando il metodo di valutazione, definito a posteriori, induce a ritenere che sia stato adottato nell'ottica di giustificare una determinata scelta.
5.2. Nel caso concreto, gli atti del concorso stabilivano i criteri d'aggiudicazione e fissavano i relativi fattori di ponderazione. I documenti di gara non precisavano tuttavia i metodi che il committente intendeva applicare al fine di determinare le note da attribuire alle offerte in base ai singoli criteri d’aggiudicazione. I parametri di valutazione, per quanto consta a questo tribunale, sono in effetti stati definiti soltanto dopo l’apertura delle offerte.
5.2.1. Nell'ambito della valutazione del sottocriterio relativo all'attendibilità dei prezzi, il committente ha posto a confronto i prezzi esposti dai concorrenti a sei posizioni del capitolato, scelte a campione e considerate significative. Ha quindi stabilito, per ogni concorrente, il prezzo medio di queste posizioni ed ha attribuito al risultato ottenuto un punteggio determinato in base alla formula indicata in narrativa.
Il metodo adottato è sicuramente opinabile, sia per la formula applicata, sia per le posizioni scelte a campione. Si può tuttavia ragionevolmente escludere che questo metodo sia stato adottato per giustificare la scelta dell'offerta inoltrata dalla __________. Nulla invero permette di ritenere che il metodo applicato sia stato elaborato al fine di giungere al risultato in contestazione. Nemmeno la ricorrente sostiene peraltro che l'applicazione di un metodo diverso, quale potrebbe essere quello fondato sulla curva di distribuzione normale (formula di Gauss), esteso a tutte le posizioni del capitolato, avrebbe permesso di giungere a risultati ad essa più favorevoli.
5.2.2. Analoghe considerazioni valgono per la ponderazione delle offerte in base al sottocriterio del prezzo globale. La formula applicata è infatti la più favorevole alla ricorrente. L'applicazione del metodo di valutazione in uso nei cantoni romandi (Guide romand pour l'adjudication des marchés publics, 1999, pag. 14), avrebbe invero migliorato la posizione della __________.
5.2.3. Da respingere sono infine le contestazioni che la ricorrente solleva con riferimento alla valutazione della sua offerta dal profilo dei termini.
Il committente aveva chiaramente indicato nel capitolato che questo criterio d'aggiudicazione sarebbe stato applicato in base alle indicazioni fornite dai concorrenti in merito alle maestranze globali ed a quelle che sarebbero state concretamente impiegate sul cantiere. La __________ ha accettato queste condizioni di gara, rinunciando ad impugnare il bando e partecipando al concorso senza sollevare obiezioni di sorta. Non può quindi rimetterle in discussione in sede di ricorso contro l'aggiudicazione. Il fatto che abbia avuto conoscenza di queste prescrizioni soltanto al momento in cui le è stato rimesso il capitolato non le impediva di contestarle in via di ricorso contro il bando. Il termine d'impugnazione ha infatti iniziato a decorrere soltanto a partire da quel momento.
Considerata l'impostazione data dal capitolato al criterio d'aggiudicazione riferito ai termini, i partecipanti al concorso dovevano necessariamente attendersi che il committente valutasse le indicazioni fornite in merito all'organico sulla base di una scala di valori graduati in chiave proporzionale. Il committente ha allestito una scala dedotta da formule logiche, che conferiscono un certo peso alla media dei valori forniti dai concorrenti. Esaminati in modo critico i metodi di valutazione applicati, si può senz'altro escludere che siano stati adottati allo scopo di suffragare la delibera in contestazione. Nessun indizio permette di accreditare una simile tesi. Altri metodi, che potrebbero essere ipotizzati per valutare le indicazioni fornite dai concorrenti in merito alle maestranze, avrebbero anzi peggiorato la posizione della ricorrente rispetto a quella della __________.
A torto ravvisa la ricorrente una violazione del principio della parità di trattamento nel maggior peso attribuito alle ditte con un maggior numero di dipendenti. Non è discriminatorio far dipendere la valutazione delle capacità operative dei concorrenti da questo parametro.
Invano rimprovera infine l'insorgente alla DR di essersi fondata sulla media dei valori indicati dai concorrenti al fine di valutare le offerte dal profilo delle maestranze relative all'appalto. Il metodo applicato è oggettivo, risponde alla logica in base alla quale è stato impostato il criterio dei termini ed evita di favorire i concorrenti che prospettano di impiegare sul cantiere un numero sproporzionato di operai. L'eccezione volta a contestare l'idoneità di questo parametro a fornire indicazioni utili circa il rispetto dei termini avrebbe dovuto essere sollevata mediante impugnazione del bando.
Non essendo ravvisabile nella definizione a posteriori dei metodi di valutazione dei criteri d'aggiudicazione alcun disegno di giustificare la delibera impugnata, anche le contestazioni sollevate dalla __________ con riferimento al principio della trasparenza vanno disattese.
6. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi respinto.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 7, 15 CIAP; § 14, 28 DirCIAP; 3, 18, 26, 28, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario