Incarto n. 52.2002.00231
Lugano 29 luglio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 maggio 2002 di
__________, patr. da: avv. __________,
Contro
la decisione 14 maggio 2002 del Consiglio di Stato (n. 2226) che apre un’inchiesta amministrativa – disciplinare nei suoi confronti, sospendendolo immediatamente dalla carica di supplente ufficiale UEF e di segretario assessore della Pretura di Blenio e privandolo dello stipendio nella misura del 50%;
vista la risposta 19 giugno 2002 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 14 gennaio 2002 il Pretore supplente del distretto di Blenio, agendo in veste di ufficiale dell’Ufficio esecuzione e fallimenti (UEF), ha segnalato alla Camera di esecuzione e fallimenti (CEF) del Tribunale d’appello che il suo supplente, lic. iur. __________, conduceva pratiche di liquidazione sommaria di fallimenti senza che fosse stato emesso il necessario decreto pretoriale. Ha inoltre rilevato che aveva chiesto il rimborso di spese per trasferte che non avrebbe effettuato.
B. Esperiti alcuni accertamenti, con sentenza 8 febbraio 2002 la CEF, statuente quale autorità di vigilanza sugli UEF, ha sospeso il ricorrente per due mesi dall’ufficio, a titolo di sanzione disciplinare (art. 14 LEF ed 11 cpv. 1 LALEF), per avere chiesto e percepito indennità per trasferte non effettuate (consid. 5.1), per avere avviato procedure di liquidazione sommaria di fallimenti senza il necessario decreto del Pretore (consid. 5.2.a), per avere omesso - in 73 casi su 147 trasferte dichiarate - di registrare le relative spese negli incarti esecutivi (consid. 5.2.b), per aver provocato inammissibili ritardi nel trattamento di alcune pratiche (consid. 5.2.c) e per non avere notificato una decisione di revisione del pignoramento a due diretti interessati (consid. 5.2d).
Contro la sentenza, notificata al Ministero pubblico per quanto di sua competenza, non è stato interposto ricorso.
C. Il 22 marzo 2002, preso atto del giudizio della CEF, il Procuratore Pubblico ha promosso l’accusa nei confronti di __________ per i reati di truffa e falsità in documenti, "per avere a scopo d’indebito profitto, nella sua funzione di supplente ufficiale/segretario assessore dell’UEF di __________, rispettivamente della Pretura di Blenio, incassato indennità di trasferta mai eseguite e per avere contabilizzato parte di questi importi nell’elenco spese di alcuni incarti esecutivi alterando di conseguenza indebitamente la contabilità dell’incarto a danno dello Stato del Cantone Ticino e a danno di creditori".
Il PP ha notificato la promozione d’accusa al Consiglio di Stato.
D. Richiamandosi al decreto di promozione d’accusa ed alla sentenza della CEF, il 14 maggio 2002 il Consiglio di Stato ha aperto un’inchiesta amministrativa - disciplinare nei confronti del ricorrente, sospendendolo dalla funzione e privandolo dello stipendio nella misura del 50%. Con lo stesso provvedimento il Governo ha inoltre sospeso l’inchiesta in attesa delle prime risultanze del procedimento penale, riservandosi "la facoltà di avviare un procedimento di disdetta amministrativa ai sensi dell’art. 60 LOrd".
E. Contro questa decisione, __________ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento.
Rievocati i fatti salienti, l’insorgente eccepisce anzitutto la competenza del Consiglio di Stato ad adottare il provvedimento impugnato, rilevando che i funzionari dell’UEF soggiacciono al potere disciplinare della CEF.
La decisione, prosegue l’insorgente, violerebbe inoltre il principio ne bis in idem, poiché l’inchiesta avrebbe per oggetto i medesimi fatti per i quali la CEF l’ha già sospeso per due mesi a titolo di sanzione disciplinare. Ancorché di natura cautelare, il provvedimento costituirebbe in realtà un’ulteriore, inammissibile sanzione disciplinare, finalizzata alla sua rimozione dalla carica. Il provvedimento, conclude il ricorrente, non sarebbe sufficientemente motivato, non sarebbe dettato da esigenze di servizio e disattenderebbe infine il principio di proporzionalità.
F. All’accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, per il tramite della Sezione delle risorse umane, con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
G. Con la replica il ricorrente ha puntualizzato alcuni aspetti del ricorso, ribadendo in particolare l'eccezione di violazione del principio ne bis in idem. In sede di duplica, il Consiglio di Stato ha confermato quanto esposto la risposta.
Considerato, in diritto
1. 1.1. Notoriamente, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo non è data per clausola generale, ma secondo il cosiddetto sistema enumerativo, ossia soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 60 PAmm).
In concreto, il ricorrente contesta una decisione con cui il Consiglio di Stato (a) ha aperto un’inchiesta nei suoi confronti, (b) l'ha sospeso dalla carica, (c) l'ha privato parzialmente dello stipendio a titolo di misura cautelare e (d) ha sospeso l'inchiesta amministrativa in attesa delle risultanze del procedimento penale. Il ricorrente chiede che sia annullata la decisione di aprire un'inchiesta a suo carico, quella di sospenderlo dalla carica e quella di privarlo parzialmente dello stipendio. Non contesta invece la decisione di sospendere l'inchiesta amministrativa in attesa delle risultanze del procedimento penale.
Nella misura in cui è riferita alla sospensione dalla carica ed alla privazione parziale dello stipendio, l’impugnativa è ricevibile in ordine giusta l’art. 67 cpv.1 lett. a LOrd. È invece irricevibile nella misura in cui il ricorrente contesta la decisione del Governo di aprire un’inchiesta amministrativa - disciplinare nei suoi confronti. Le decisioni di aprire un’inchiesta a carico di un dipendente cantonale non rientrano infatti nel novero dei provvedimenti impugnabili in base alla succitata disposizione della LOrd.
Innegabile è la legittimazione attiva dell’insorgente, direttamente e personalmente toccato dal provvedimento impugnato.
Nei limiti dianzi illustrati, il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L’impugnativa può essere evasa sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). Gli atti che il ricorrente chiede di acquisire dalla CEF e dal ministero pubblico non appaiono invero suscettibili di procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Il ricorrente non nega invero di aver riscosso indennità per trasferte fittizie. La circostanza, posta a fondamento delle decisioni della CEF e del PP richiamate dal provvedimento censurato, non deve essere ulteriormente acclarata ai fini del presente giudizio. Avendo per oggetto un provvedimento cautelare, il presente giudizio può peraltro fondarsi sugli atti di causa (Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 21 PAmm n. 1 lett. c).
1.3. Stabiliti i limiti del presente giudizio, occorre quindi verificare se la decisione del Consiglio di Stato di sospendere il ricorrente dalla carica e di privarlo parzialmente dello stipendio sia inficiata dalle violazioni del diritto che questi lamenta.
2. Giusta l’art. 38 LOrd, "se l’interesse dell’inchiesta o dell’ammini-strazione lo esigono, il Consiglio di Stato ha la facoltà di sospendere anche immediatamente dalla carica e di privare totalmente o parzialmente dello stipendio il dipendente nei confronti del quale è stata aperta un’inchiesta disciplinare."
La sospensione dalla carica è una misura cautelare volta a salvaguardare gli interessi generali della pubblica amministrazione e quelli specifici dell’inchiesta. Essa si giustifica nei casi in cui v’è da temere che la permanenza in servizio del dipendente possa rendere più difficile la conduzione delle indagini o pregiudicare l’interesse del servizio coinvolto (Guido Corti, Illecito penale, procedimento disciplinare e sospensione provvisionale del dipendente durante l’inchiesta, RDAT II 1998, 453 seg.). La privazione temporanea dello stipendio, abbinata all’esonero dal servizio, serve invece a tutelare gli interessi dell’ente pubblico nel caso in cui il procedimento si concluda con la destituzione (RDAT I 1996 n. 3). La privazione totale o parziale dello stipendio connessa alla sospensione dalla carica non è una sanzione e non è nemmeno destinata a compensare la perdita della prestazione lavorativa subita dall’ente pubblico in seguito all’esonero temporaneo dal servizio (STA 20.12.99 in re B.). È solo una misura cautelare sui generis, destinata a salvaguardare gli interessi dell'ente pubblico in caso di successiva destituzione.
Il dipendente sospeso dalla carica mantiene di per sé il diritto allo stipendio. Lo perde, nella misura in cui ne è stato privato giusta l'art. 38 LOrd, soltanto se il procedimento disciplinare sfocia nella sua destituzione. Se il procedimento si conclude invece con il suo proscioglimento o con l'adozione di una sanzione meno grave, il dipendente recupera lo stipendio che gli è stato trattenuto a titolo di misura cautelare (Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, pag. 111).
3. Nell’evenienza concreta, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la promozione dell’accusa a carico del ricorrente per i reati di truffa e di falsità in documenti, commessi, a mente del Procuratore pubblico, "nella sua funzione di supplente ufficiale/segretario assessore dell’UEF di __________, rispettivamente della Pretura di __________ ", costituisse un motivo sufficiente per sospenderlo dalla carica e dimezzargli provvisoriamente lo stipendio. La deduzione regge alla critica.
3.1. Invano contesta il ricorrente la competenza del Consiglio di Stato a procedere in via disciplinare nei suoi confronti. Nella misura in cui può essere esaminata a titolo pregiudiziale nel quadro di un ricorso proposto contro un provvedimento di sospensione della carica e di riduzione temporanea dello stipendio, l’eccezione va respinta già perché il ricorrente non è soltanto supplente ufficiale dell’UEF, ma è anche segretario assessore della Pretura di Blenio. Funzione, questa, per la quale è assoggettato senza riserve al potere disciplinare del Consiglio di Stato.
Al riguardo giova altresì rilevare che i funzionari degli UEF sono soggetti alla giurisdizione disciplinare della CEF soltanto nella misura in cui infrangono doveri di servizio connessi alle loro specifiche mansioni (cfr. art. 32 cpv. 4 LOrd, 14 LEF ed 11 cpv. 1 LALEF). Per le violazioni dei doveri di servizio comuni a tutti i dipendenti cantonali, essi rimangono invece assoggettati al potere disciplinare del Consiglio di Stato.
Nella misura in cui intende procedere nei confronti del ricorrente per violazioni dei doveri di servizio che esulano dalla sfera di competenze della CEF, la giurisdizione disciplinare del Consiglio di Stato non può dunque essere negata. Al Consiglio di Stato sarà preclusa, in forza del principio ne bis in idem, soltanto la facoltà di punire nuovamente il ricorrente per violazioni dei doveri di servizio specifici dei funzionari dell'UEF, per le quali è già stato sanzionato dalla CEF.
3.2. Infondate sono pure le censure che il ricorrente solleva con riferimento al principio di proporzionalità. Appare invero conforme a tale principio ritenere che l’interesse del ricorrente non prevalga sull’interesse dell’ente pubblico ad allontanare temporaneamente dal servizio un dipendente, nei confronti del quale è stato avviato un procedimento penale per reati commessi nell’esercizio delle funzioni affidategli. Non viola di certo il diritto, in questi casi, considerare prevalente l'esigenza di tutelare convenientemente l’immagine dell’amministrazione della giustizia di fronte al pubblico. A maggior ragione se si considera che al ricorrente sono anche affidate funzioni giurisdizionali.
La gravità dei reati addebitati all'insorgente non permette d'altronde di escludere a priori che il procedimento sfoci nella destituzione. Qualora dall’inchiesta penale dovessero emergere ulteriori, gravi violazioni dei doveri di servizio, oltre a quelle specifiche commesse in qualità di supplente ufficiale dell’UEF, per le quali è già stato punito dalla CEF, non si può invero escludere che siano dati gli estremi per rimuovere il ricorrente dalla carica a titolo di sanzione disciplinare. La sanzione inflittagli dalla CEF esclude soltanto che possa essere punito una seconda volta per le stesse manchevolezze.
Né disattende il principio di proporzionalità considerare prevalenti le esigenze d’inchiesta (amministrativa - disciplinare) su quelle dell’insorgente. È ben vero che la CEF ha già esperito indagini in merito alla riscossione di indennità per trasferte fittizie. Gli accertamenti della CEF si sono tuttavia limitati all’attività svolta dal ricorrente in qualità di supplente ufficiale dell’UEF. Non sono stati sinora svolti accertamenti per escludere che questi non abbia fraudolentemente riscosso indennità per trasferte fittizie anche nella sua veste di segretario assessore della Pretura.
3.3. Da respingere è pure l’eccezione di carenza di motivazione. L’esigenza di motivazione delle decisioni amministrative è dettata dalla necessità di mettere gli interessati in condizione di esercitare i loro diritti di difesa e di consentire all’autorità di ricorso di verificarne la legittimità (Borghi Corti, op. cit., ad art. 26 PAmm n. 1 seg.). Richiamandosi alla sentenza della CEF ed alla promozione d’accusa, di cui si è detto in narrativa, la decisione censurata appare sufficientemente motivata. La motivazione del provvedimento, benché sommaria, non lascia spazio a dubbi di sorta circa i fatti che hanno indotto il Governo ad adottarlo.
La succinta motivazione non ha per nulla menomato il ricorrente nell'esercizio dei suoi diritti di difesa.
3.4. Improponibile è parimenti la censura di violazione del principio ne bis in idem. Questa censura non è atta ad impedire che il Consiglio di Stato apra nei confronti del ricorrente un'inchiesta disciplinare, volta a stabilire se non abbia commesso analoghe malversazioni anche come segretario assessore, come reputa il Procuratore pubblico con la promozione d'accusa di cui si è detto. L'eccezione potrà semmai impedire che il Governo punisca nuovamente il ricorrente in via disciplinare per gli stessi fatti per i quali è già stato sanzionato dalla CEF.
3.5. Né giova infine al ricorrente obiettare che un’eventuale disdetta del rapporto d’impiego non presuppone l’esperimento di un’inchiesta amministrativa. Il fatto che il Consiglio di Stato avrebbe potuto rescindere tale rapporto in base all’art. 60 cpv. 1 e 3 lett. c LOrd già al momento in cui la CEF ha reso il suo giudizio, non invalida minimamente la decisione dello stesso Governo di aprire un procedimento disciplinare nei suoi confronti, sospendendolo dalla carica e privandolo parzialmente dello stipendio.
La procedura di licenziamento amministrativo è indipendente da quella disciplinare ed è esperibile in ogni tempo. Può quindi essere avviata, prospettando la disdetta ed assegnando al dipendente un termine per adire la commissione conciliativa (art. 53 LOrd), anche quando nei suoi confronti è in corso un procedimento disciplinare.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso va quindi respinto.
La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 38, 60, 67 LOrd; 14 LEF; 11 LALEF; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario