Incarto n. 52.2002.00215
Lugano 18 novembre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 maggio 2002 di
__________, __________, entrambi rappr. da: __________,
Contro
la decisione 30 aprile 2002, no. 2022, del Consiglio di Stato, che respinge il ricorso 26 ottobre 2001 degli insorgenti avverso le decisioni 15 ottobre 2001 del Consiglio comunale di __________ relative alla concessione di un credito complessivo di fr. 370'000.-- per il potenziamento dell'acquedotto comunale in __________;
viste le risposte:
- 23 maggio 2002 della Sezione degli enti locali;
- 28 maggio 2002 del Consiglio di Stato;
- 4 giugno 2002 del municipio di __________;
- 5 giugno 2002 del Presidente del Consiglio comunale di __________, __________;
preso atto della replica 29 giugno 2002 dei ricorrenti e delle dupliche:
- 8 luglio 2002 della Sezione degli enti locali;
- 9 luglio 2002 del Consiglio di Stato;
- 10 luglio 2002 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Con messaggio no 56/99 del 21 dicembre 1999 il municipio di __________ ha sollecitato al consiglio comunale lo stanziamento di un credito di fr. 50'000.per il potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile in __________ (zona __________).
Preavvisato favorevolmente dalla commissione della gestione, il messaggio è stato approvato dal consiglio comunale nella seduta del 13 marzo 2000.
b. La deliberazione del legislativo comunale è stata impugnata al Consiglio di Stato dall'Unione Socialisti ed Indipendenti, i quali ne hanno chiesto l'annullamento perché per l'opera di cui trattasi non era stata stabilita l'imposizione dei contributi di miglioria.
c. Con risoluzione 16 gennaio 2001 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Esso ha anzitutto negato la legittimazione a ricorrere all'USI, in quanto sprovvista di personalità giuridica, ammettendola tuttavia per due firmatari del ricorso, ossia __________ e __________, cittadini attivi di __________. Appoggiandosi all'art. 4 cpv. 2 LMSP il Consiglio di Stato ha indi considerato che il potenziamento di un acquedotto doveva essere finanziato attraverso l'imposizione delle tasse d'allacciamento e d'uso. In concreto il prelievo dei contributi di miglioria non appariva inoltre nemmeno giustificato, poiché il miglioramento del servizio non era volto ad urbanizzare la zona adiacente ma a permettere un corretto funzionamento dell'idrante ubicato in loco: finalità perseguita anche dalle disposizioni sulla lotta contro gli incendi.
d. Con impugnativa 5 febbraio 2001 __________ e __________ sono insorti davanti a questo Tribunale contro il predetto giudicato governativo, sollecitando il suo annullamento insieme a quello della deliberazione del legislativo di __________ che esso aveva tutelato, ribadendo l'assoggettamento della realizzazione all'imposizione dei contributi di miglioria.
e. Con decisione 30 maggio 2001 il Tribunale Cantonale Amministrativo ha accolto il ricorso, annullando le decisioni del Governo e del Consiglio comunale di __________. Stabilito che la realizzazione delle opere in discussione implica, di principio, l'obbligo per il comune di prelevare dei contributi di miglioria e che il legislativo comunale doveva ancora pronunciarsi sull'obbligo e sulla misura dell'imposizione, la decisione indicava quanto segue:
"Spetterà pertanto al consiglio comunale di __________, chinandosi nuovamente sull'oggetto dietro corrispondente proposta dell'esecutivo, di fissare l'esatta quota di imposizione dei contributi di miglioria muovendosi nei limiti indicati dall'art. 7 cpv. 1 LCMI, dopo avere determinato la natura dell'urbanizzazione, generale o particolare, in applicazione dell'art. 3 cpv. 2 rispettivamente 3 LCMI. In tale contesto le autorità comunali potranno tuttavia far capo alla possibilità di prescindere dal prelievo dei contributi in applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI. Il finanziamento dell'intervento, peraltro contenuto nei costi, potrebbe difatti risultare coperto da altri tributi, ma in particolare dalle tasse di allacciamento e d'uso della rete previsti dal regolamento per la distribuzione dell'acqua potabile del 29 gennaio 1973 ed il relativo tariffario. Inoltre secondo la giurisprudenza del Tribunale amministrativo relativa all'applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI, per il finanziamento di questo specifico ramo dell'urbanizzazione i comuni possono assegnare al prelievo di contributi di miglioria una funzione sussidiaria rispetto a quello delle tasse d'allacciamento e d'uso … Il municipio potrà pertanto proporre al legislativo di votare la rinuncia a prelevare i contributi di miglioria che altrimenti il comune dovrebbe percepire in applicazione dell'art. 1 cpv. 1 LCMI. Com'è stato illustrato al consid. 3.1., la relativa deliberazione del consiglio comunale necessita inoltre, per poter spiegare i suoi effetti, dell'avallo da parte del Consiglio di Stato, al quale essa sarà sottoposta tramite l'esecutivo" (sentenza 30.5.2001, pto 5).
B. a. Con messaggi ni 35/2000 e 36/2000, entrambi datati 7 novembre 2000, il municipio di __________ ha postulato lo stanziamento di un credito di fr. 230'000.- per il potenziamento dell'acquedotto in zona __________ (MM no 35/2000), rispettivamente di fr. 90'000.- per il potenziamento dell'acquedotto in località __________ (MM 36/2000).
Preavvisati favorevolmente dalla commissione della gestione, i messaggi sono stati approvati dal consiglio comunale nella seduta del 18 dicembre 2000.
b. Le deliberazioni del legislativo sono state impugnate al Consiglio di Stato da __________ e __________, perché il legislativo non si era chinato sul problema dell'imposizione dei contributi di miglioria.
c. I ricorsi sono stati entrambi accolti dal Consiglio di Stato che, con sentenze 19 giugno 2001 (MM 35/2000), rispettivamente 26 giugno 2000 (MM 36/2000), ha annullato le decisioni impugnate.
Nel solco delle motivazioni della sentenza 30 maggio 2001 ricordata al punto precedente, il governo ha ritenuto che, trattandosi in entrambi i casi di opere di urbanizzazione generale o particolare ai sensi degli artt. 3 cpv. 4 e 4 cpv. 1 lettera c LCMI, di principio vi era l'obbligo per il comune di prelevare i contributi di miglioria. Gli atti venivano quindi ritornati all'autorità comunale, ritenuto che, acquisito l'obbligo di prelevare tali contributi, il consiglio comunale doveva determinare, su proposta del municipio, la misura dell'imposizione o eventualmente prescindere dal prelievo nel caso in cui il finanziamento dell'opera poteva essere coperto da altri tributi.
C. a. Con messaggio No 39/2001 del 4 settembre 2001 il municipio di __________ ha riproposto al consiglio comunale gli oggetti delle precedenti delibere, postulando lo stanziamento di tre crediti di:
- fr. 50'000.- per il potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile in __________ (zona __________),
- fr. 230'000.- per il potenziamento dell'acquedotto in zona __________,
- fr. 90'000.- per il potenziamento dell'acquedotto in zona __________.
Richiamandosi poi alla prassi, costantemente seguita dal comune da decenni, di assegnare ai contributi di miglioria una funzione sussidiaria rispetto alle tasse d'allacciamento e d'uso e in considerazione del fatto che il finanziamento delle opere poteva essere effettuato tramite siffatte tasse, il municipio ha proposto, in applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI, di prescindere dal prelievo dei contributi di miglioria.
b. Chinatasi sul messaggio in oggetto, la commissione della gestione si è divisa: mentre la maggioranza proponeva di accogliere il messaggio municipale come proposto, il rapporto di minoranza, sottoscritto da __________, ne postulava una modifica, chiedendo di decidere il prelievo di contributi di miglioria nella misura dal 30% al 60%, in considerazione del fatto che si trattava di opere con carattere di urbanizzazione generale.
Nella seduta del 15 ottobre 2001 il Consiglio comunale di __________ ha autorizzato il potenziamento dell'acquedotto, concedendo i crediti richiesti. L'emendamento, proposto da __________, che prevedeva il prelievo dei contributi di miglioria, è stato respinto.
c. La deliberazione del legislativo comunale è stata impugnata al Consiglio di Stato da __________ e __________, i quali ne hanno chiesto l'annullamento limitatamente ai dispositivi 1.4, 2.4 e 3.4 relativi alla rinuncia al prelievo dei contributi di miglioria, postulando pure "che sia fatto ordine di modificare detti punti con la decisione d'imposizione dei contributi di miglioria come ai disposti di legge e cioè dal 30% al 60% in considerazione che le opere hanno carattere di urbanizzazione generale".
I ricorrenti hanno contestato la decisione del legislativo, sostenendo che il municipio non avrebbe portato elementi sufficienti a sostegno della fattibilità del finanziamento delle opere con le tasse di allacciamento e d'uso.
d. Con risoluzione 30 aprile 2002 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Assodato che le opere di cui trattasi costituiscono interventi di principio soggetti al prelievo di contributi di miglioria, il Governo ha tutelato la decisione del legislativo comunale, ritenendo che la decisione di assegnare al prelievo dei contributi di miglioria una funzione sussidiaria rispetto a quello delle tasse di allacciamento e d'uso fosse una scelta autonoma locale tutelabile nella misura in cui attraverso una consolidata prassi il comune finanzia tutte le opere di potenziamento dell'acquedotto comunale con il prelievo di tributi causali quali le tasse d'allacciamento e d'uso previste dall'apposito regolamento.
D. Con impugnativa 15 maggio 2002 __________ e __________ insorgono avanti questo tribunale, postulando l'annullamento della menzionata decisione governativa. A mente dei ricorrenti sarebbe impossibile prescindere dall'imposizione dei contributi di miglioria perché le attuali tasse d'allacciamento e d'uso non permetterebbero di finanziare l'opera.
Il Consiglio di Stato e il municipio di Minusio sollecitano la reiezione dell'impugnativa mentre il presidente del consiglio comunale si rimette al giudizio di questo tribunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 lett. a LOC). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto. Costituiscono in particolare violazione del diritto l’errata o la mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa e l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto (art. 61 PAmm).
Con il ricorso può essere impugnato ogni accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 62 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCMI) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCMI), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett. c). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCMI).
2.2. Ebbene, in concreto, dopo le già citate sentenze 30.5.2002 del Tribunale cantonale Amministrativo, rispettivamente 26.06.2000 del Consiglio di Stato, non v'è più contestazione sul fatto che gli interventi in oggetto sono, di principio, soggetti al prelievo di contributi di miglioria, trattandosi di opere aventi carattere di urbanizzazione, generale o particolare.
Litigiosa rimane unicamente la decisione del legislativo comunale di prescindere dal prelievo dei contributi di miglioria.
2.3. Giusta l'art. 1 cpv. 2 LCMI, con il consenso del consiglio di Stato si può prescindere dall'imposizione dei contributi di miglioria qualora il finanziamento dell'opera è adeguatamente garantito da altri tributi.
Circa la portata di questa norma, già presente nella LCMI del 1971 e ripresa nella LCMI 1990, si rileva che, contro il parere del governo - che voleva limitare l'esonero dall'obbligo di prelievo di contributi di miglioria al caso in cui i costi di esecuzione fossero adeguatamente garantiti "da tasse di allacciamento e/o da tasse d'uso" - il Gran Consiglio ha ritenuto sufficiente che i costi fossero coperti tramite "altri tributi", segnatamente quindi anche tramite imposte, per poter procedere all'esonero dal prelievo dei contributi. Peraltro, l'obbligo di prelevare i contributi di miglioria sancito dalla LCMI non impedisce al comune di finanziare l'opera pubblica mediante imposizione di tasse d'allacciamento e tasse d'uso, ciò in particolare in materia di distribuzione dell'acqua potabile. In questo specifico ramo dell'urbanizzazione il prelievo di contributi di miglioria deve essere considerato sussidiario rispetto a quello delle tasse d'allacciamento e d'uso. La possibilità di esonero stabilita dal legislatore circa l'imposizione dei contributi di miglioria nel caso in cui il finanziamento delle opere sia già garantito tramite la percezione di tasse ne è la logica conseguenza (RDAT II-1991 No 8).
2.4. Seppure il comune ticinese non disponga di libertà di decisione quando si tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei __________ di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base, una volta assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale di imposizione, rispettivamente nel decidere se prescindere dal prelievo quando il finanziamento dell'opera è adeguatamente garantito da altri tributi, segnatamente da tasse d'allacciamento e d'uso.
L'onere della prova circa la sussistenza del fondamento per la rinuncia al prelievo dei contributi di miglioria spetta al comune, il quale deve quindi dimostrare la possibilità di finanziare le opere di cui trattasi mediante il prelievo di tasse d'uso e d'allacciamento.
Ebbene, nel caso concreto, dal piano economico-finanziario 2000-2003 agli atti risulta la possibilità di finanziare gli investimenti di cui trattasi anche senza prelevare contributi di miglioria. È ben vero che, per ossequiare il principio dell'equilibrio finanziario dell'azienda, sarà necessario procedere ad un aumento delle tariffe (cfr. in particolare il rapporto sul piano economico-finanziario, pag. 4). La decisione di procedere in tal senso è però evidentemente una questione politica che rientra nella libertà di cui il comune ticinese dispone nell'ambito dell'applicazione della LCMI, libertà affidatagli dal legislatore cantonale, e pertanto in una sfera di autonomia protetta (RDAT II-1999 n. 41 consid. 2d; II-1996 n. 52 consid. 4; I-1996 n. 49 consid. 4; 1987 n. 75 consid. 4).
Ne discende che la decisione impugnata, che tutela questa autonomia, è immune da violazioni del diritto e dev'essere confermata.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 7, 14 LCMI; 208, 209 LOC; 3, 18, 28 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, in complessivi fr. 800.- sono a carico di __________ e __________ in solido.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario