Incarto n. 52.2001.00080
Lugano 12 settembre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 14 marzo 2001 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 20 febbraio 2001 del Consiglio di Stato (n. 840) che gli sospende gli aumenti ordinari di stipendio a titolo di sanzione disciplinare;
vista la risposta 11 aprile 2001 del Consiglio di Stato;
preso atto:
- della replica 21 maggio 2001 del ricorrente e
- della duplica 12 giugno 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il ricorrente, prof. __________, è entrato nel 1983 al servizio dello Stato quale docente di sostegno pedagogico. Dal 1. settembre 1995 insegna anche nelle scuole medie superiori quale docente di psicologia a metà tempo.
b. Su segnalazione del Direttore del Liceo di __________, il 28 marzo 2000 il Consiglio di Stato ha aperto un'inchiesta amministrativa a carico del ricorrente, rimproverandogli di essersi regolarmente assentato durante le ore di lavoro, per almeno una mezz'ora, allo scopo di consumare il pasto di mezzogiorno.
c. In sede d'istruttoria, il prof. __________ ha ammesso di essersi regolarmente recato alla mensa della Scuola per una mezz'ora durante il seminario di psicologia che aveva luogo il venerdì dalle 1200 alle 1330; assenze che si sono protratte dal mese di settembre del 2000 al mese di febbraio del 2001. A sua giustificazione il ricorrente ha affermato di aver frainteso l'invito rivoltogli dal direttore ad organizzarsi per i tempi di ristoro. Ha aggiunto di essere dispiaciuto dell'accaduto e di non aver agito con dolo.
Alcuni allievi, sentiti come testimoni, hanno lamentato un'insufficiente assistenza didattica.
B. Con decisione 20 febbraio 2001 il Consiglio di Stato ha punito il prof. __________ con la sospensione degli aumenti ordinari dello stipendio di docente di SMS sino al 31 agosto 2004 per aver violato i suoi doveri d'ufficio, recandosi regolarmente alla mensa durante l'orario in cui avrebbe dovuto tenere il seminario di psicologia; comportamento, questo, che denoterebbe scarsa professionalità e cura nello svolgimento del mandato affidatogli.
C. Contro la predetta sanzione disciplinare il prof. __________ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone la conversione in una semplice multa.
Il ricorrente sostiene che il seminario era organizzato in modo che gli studenti, suddivisi in piccoli gruppi dislocati in vari luoghi, svolgessero attività individuali di ricerca. Gli addebiti mossigli dal Consiglio di Stato circa l'organizzazione del lavoro sarebbero inammissibili, oltre che ingiustificati, poiché non gli sono stati preventivamente notificati. La sanzione inflittagli sarebbe inoltre sproporzionata, poiché non terrebbe conto della mancanza di dolo e del suo ineccepibile curriculum professionale.
D. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, sottolineando, fra l'altro, come gli allievi non fossero seguiti con la necessaria diligenza.
In sede di replica e duplica le parti hanno ulteriormente precisato e sviluppato le rispettive tesi ed allegazioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 67 cpv. 1 lett. b LOrd. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dal provvedimento impugnato. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 Pamm).
2. 2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 1 Lord, i dipendenti agiscono in conformità delle leggi, svolgendo personalmente il proprio servizio e dedicandovi la loro intera attività lavorativa. Essi svolgono coscienziosamente i compiti loro affidati, precisa il capoverso seguente, contribuendo con spirito d'iniziativa e di collaborazione al miglioramento della qualità e dell'efficienza del servizio alla collettività.
2.2. Le trasgressioni ai doveri di servizio sono punite con: a) l'ammonimento, b) la multa sino a 500.- fr., c) la sospensione per un tempo determinato dell'assegnazione degli aumenti ordinari di stipendio, d) la sospensione dall'impiego, con privazione totale o parziale dello stipendio sino a tre mesi, e) l'assegnazione temporanea ad una classe inferiore dell'organico o f) la destituzione.
Le sanzioni disciplinari servono a ristabilire l'ordine all'interno dell'amministrazione, ad indurre il dipendente ad un comportamento corretto e rispettoso dei doveri di servizio, rispettivamente a ristabilire la fiducia riposta dai cittadini nei servizi dello Stato.
Esse vanno commisurate alla gravità oggettiva dell'infrazione, alla colpa del dipendente, alle sue condizioni personali, ai motivi che l'hanno indotto a venir meno ai propri doveri, ma anche alle esigenze dell'amministrazione.
3. Nell'evenienza concreta, il ricorrente ammette di essersi regolarmente assentato durante una mezz'ora per pranzare alla mensa scolastica mentre teneva il seminario di pedagogia agli allievi di quarta liceo. Non nega che questo comportamento integri gli estremi di una violazione dei doveri di servizio, in particolare del dovere di fornire la prestazione di servizio per la quale è retribuito. Né potrebbe farlo: è evidente che durante il pasto non lavorava, ossia non svolgeva né direttamente, né indirettamente la sua attività di insegnante.
A sua giustificazione l'insorgente sostiene di aver agito per negligenza inconsapevole. Prova ne sarebbe che si intratteneva a parlare anche con il direttore della scuola, che poi l'ha denunciato. E' vero che il prof. __________ non ha messo in atto alcun particolare sotterfugio per allontanarsi arbitrariamente dal lavoro. Il ricorrente non può tuttavia ragionevolmente pretendere di non essersi reso conto che, abbandonando gli allievi a se stessi per rifocillarsi, cessava di svolgere la sua attività didattica. Il fatto che si intrattenesse a parlare con il direttore non prova affatto la sua buona fede: è ovvio che quando incontrava il direttore, verosimilmente ignaro dei suoi orari di lavoro, non poteva svignarsela alla chetichella come un qualsiasi allievo indisciplinato, colto a marinare la scuola.
L'organizzazione del seminario al quale era preposto spiega in parte il suo comportamento, ma non lo giustifica per nulla. Il fatto che gli allievi dovessero svolgere un lavoro di ricerca suddivisi in piccoli gruppi non dispensava il ricorrente dagli obblighi di vigilanza e di assistenza che gli incombevano. Dovendo per esperienza sapere che una simile organizzazione è atta ad indurre gli allievi ad allentare la disciplina di lavoro, il ricorrente avrebbe anzi dovuto intensificare i controlli e l'assistenza didattica. Ben più grave sarebbe certamente stato il suo comportamento se si fosse assentato per mangiare, invece di tener lezione ex cathedra. Questa considerazione non permette tuttavia di trarre conclusioni a lui più favorevoli, perché è del tutto lecito presumere che un simile comportamento sarebbe stato sanzionato con misure disciplinari ben più gravi di quella in discussione.
Da respingere sono pure le eccezioni sollevate dal ricorrente in relazione alla mancata contestazione dell'addebito di scarsa professionalità, mossogli soltanto in sede di decisione disciplinare. Questo rimprovero, suffragato dalle deposizioni degli allievi sentiti come testimoni, che hanno lamentato scarsa assistenza didattica, non è altro che un corollario delle prolungate assenze del ricorrente, che invece di seguire gli allievi li lasciava in balia a se stessi, intrattenendosi nella mensa della scuola. Non è da intendere come critica all'impostazione didattica del seminario: aspetto, questo, sul quale l'autorità non ha nemmeno esperito accertamenti specifici.
4. Ferme queste premesse, resta da verificare se la sanzione irrogata risponda ai criteri di commisurazione indicati in precedenza e rispetti il principio di proporzionalità.
Orbene, dal profilo oggettivo, l'infrazione non può essere minimizzata. Un docente che regolarmente abbandona senza valida giustificazione il suo posto di lavoro non può ignorare le conseguenze, che derivano da questo suo comportamento sulla disciplina e sul rendimento degli allievi. Anche se si tratta di allievi dell'ultimo anno di liceo, è inevitabile che l'allentamento della vigilanza e dell'assistenza determini distrazioni e disimpegno. A maggior ragione ove si consideri che gli allievi ben sapevano che il loro docente se ne stava tranquillamente in pausa, mentre loro erano astretti al lavoro. L'esempio dato non era certamente edificante.
Le pause che il ricorrente si è preso senza diritto sull'arco di metà dell'anno scolastico non era nemmeno fugaci, ma si protraevano per almeno un terzo della durata del seminario. Erano quindi atte a pregiudicare seriamente un proficuo svolgimento del lavoro.
Stando così le cose, le sanzioni dell'ammonimento o della multa, limitata per legge ad un massimo di fr. 500.--, prospettate dal ricorrente in alternativa a quella impugnata, si configurano come misure eccessivamente miti, del tutto inadeguate a sanzionare in modo efficace l'infrazione commessa.
Considerata la gerarchia delle sanzioni previste dall'art. 32 LOrd, ben più appropriata appare la sospensione degli aumenti ordinari di stipendio; sanzione, che precede per gravità quella della sospensione dalla carica e della privazione dello stipendio, spesso contraria agli interessi dell'amministrazione, che perde la prestazione lavorativa del dipendente punito ed è magari costretta a sostituirlo pagando un supplente.
Accertata la confacenza del tipo di sanzione irrogata, resta unicamente da verificarne l'adeguatezza dal profilo della durata. A tal riguardo, occorre considerare che la sospensione degli aumenti annuali di stipendio sino al 31 agosto 2004 si traduce in una perdita di salario pari a fr. 1'345.-- per il 2001, fr. 2'512.-- per il 2002 e di fr. 3'680.-- per il 2003: somme alle quali va aggiunta l'ulteriore perdita dovuta al ritardato conseguimento del massimo previsto per la classe 34.
Orbene, tenuto conto di tutte le circostanze, la sanzione impugnata appare leggermente eccessiva. Tutto sommato, considerato anche l'apparentemente ineccepibile curriculum professionale del ricorrente, questo Tribunale, avvalendosi dei poteri di cui dispone in tema di sanzioni disciplinari (art. 70 cpv. 1 PAmm), ritiene più corretto limitare la durata della sospensione a due anni.
Entro questi limiti, il ricorso va quindi parzialmente accolto, riducendo di un anno il periodo di sospensione.
5. Considerato il reciproco grado di soccombenza, la tassa di giustizia è compensata con le ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 22, 32, 67 LOrd; 3, 18, 28, 31, 68-70 LOrd;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 20 febbraio 2001 del Consiglio di Stato (n. 840) è riformata nel senso che gli aumenti ordinari di stipendio per la funzione di docente SMS sono sospesi sino al 31 agosto 2003.
2. La tassa di giustizia è compensata con le ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario