Incarto n. 52.2001.00408
Lugano 17 dicembre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 20 novembre 2001 di
__________ __________ entrambi patr. dall'avv. __________
contro
la decisione 6 novembre 2001 (n. 5118) del Consiglio di Stato di non ammettere i ricorrenti alla partecipazione al concorso d'architettura concernente la progettazione del __________;
vista la risposta 29 novembre 2001 del Dipartimento delle finanze e dell'economia, Divisione delle risorse, Sezione logistica;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con bando 2/4 ottobre 2001, pubblicato parzialmente sul foglio ufficiale del __________ (n. __________, pag. __________), il Consiglio di Stato, agente attraverso il dipartimento delle finanze, sezione della logistica, ha promosso una procedura di concorso, a due fasi, concernente la progettazione del __________. Il bando precisava, alla cifra 1.4., che al concorso potevano partecipare tutti gli architetti con domicilio civile o professionale in Svizzera, iscritti al Registro svizzero degli architetti livello A/B (REG A/B) o con titolo equipollente; inoltre gli architetti con domicilio professionale o civile negli Stati firmatari dell'accordo OMC con titolo equipollente e abilitati ad esercitare la loro professione nel paese di domicilio. L'inoltro delle candidature è stato fissato al 18 ottobre 2001.
B. Con risoluzione 6 novembre 2001 (n. 5118) il Consiglio di Stato ha deciso di non ammettere alla partecipazione al concorso gli architetti __________ e __________, che avevano inoltrato la loro candidatura, per il motivo che non erano iscritti al Registro svizzero degli architetti, in difetto di un periodo di pratica sufficiente (triennale) dopo gli studi.
C. a) Con unico ricorso del 20 novembre 2001 gli arch. __________ e __________, hanno impugnato la menzionata decisione dinanzi a questo Tribunale, al quale hanno domandato di annullarla e di ammetterli a partecipare al concorso.
I ricorrenti ricordano anzitutto di essere stati ammessi alla procedura di concorso concernente la ristrutturazione della sala del Gran Consiglio e dei locali annessi, per la quale erano stati posti gli stessi requisiti di partecipazione: il Governo aveva pertanto ritenuto, in quell'occasione, che il diploma conseguito dagli insorgenti presso il politecnico federale di Losanna il 26 maggio 2000 potesse essere considerato come un titolo equipollente a quello di cui disponevano i professionisti iscritti nel Registro svizzero degli architetti. Non sussiste pertanto alcun valido motivo per escludere la loro candidatura nella procedura in rassegna.
Riallacciandosi alla precedente censura gli insorgenti sostengono, in seguito, che il loro diploma debba effettivamente essere considerato equipollente a quello dei professionisti iscritti al Registro svizzero degli architetti.
Da ultimo essi intravedono una lesione del principio di uguaglianza e della libertà economica nel fatto di subordinare la partecipazione al concorso allo svolgimento di un periodo di pratica triennale posteriormente al compimento degli studi.
Gli insorgenti chiedono infine che al gravame venga conferito effetto sospensivo.
b) Con risposta 29 novembre 2001 il dipartimento finanze ed economia postula la reiezione dell'impugnativa e della domanda di conferimento dell'effetto sospensivo.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In merito alla competenza ad evadere il ricorso in esame il Tribunale considera quanto segue.
1.1.1. Il concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP) è stato approvato dall'assemblea straordinaria del 25 novembre 1994 della conferenza dei direttori cantonali dei dipartimenti delle pubbliche costruzioni, pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente e della conferenza dei direttori cantonali dei dipartimenti dell'economia pubblica. Il Cantone Ticino vi ha aderito mediante decreto legislativo del 6 febbraio 1996. Il CIAP, approvato dal dipartimento federale dell'economia pubblica il 14 marzo successivo, è entrato in vigore il 21 maggio 1996. Le direttive di esecuzione del CIAP (DirCIAP) sono state approvate dal Consiglio di Stato mediante decreto esecutivo 6 novembre 1996, entrato in vigore il 12 novembre successivo.
1.1.2. Il CIAP è, tra l'altro, applicabile all'aggiudicazione di prestazioni di servizi, vale a dire contratti tra committente e offerente in merito alla fornitura di prestazioni di servizio, conformemente all'allegato I, appendice 4 dell'accordo GATT (art. 6 cpv. 1 lett. c CIAP), allorché il loro valore stimato, al netto dell'IVA, raggiunge i fr. 403'000.-- (art. 7 cpv. 1 lett. b CIAP): valore quest'ultimo adeguato in fr. 383'000.-- da parte dell'organo intercantonale in applicazione dell'art. 4 cpv. 2 lett. c CIAP. Al CIAP sottostà, tra l'altro, in qualità di committente, lo Stato (art. 8 cpv. 1 lett. a CIAP). L'art. 15 cpv. 1 CIAP stabilisce che contro le decisioni del committente è dato ricorso a un'istanza cantonale indipendente, che decide in via definitiva. Nel nostro Cantone è stato designato all'uopo il Tribunale cantonale amministrativo (art. 4 cpv. 1 del decreto legislativo di adesione).
1.1.3. Nel concreto caso committente è lo Stato. La commessa in discussione, che concerne una prestazione di servizio contemplata all'allegato I, appendice 4 dell'accordo GATT (corrispondente agli allegati 2 del CIAP e DirCIAP), supera ampiamente il valore soglia fissato all'art. 7 cpv. 1 lett. b CIAP. La risoluzione 6 novembre 2001 con cui il Consiglio di Stato ha escluso i ricorrenti dalla partecipazione al concorso costituisce una decisione impugnabile giusta l'art. 15 cpv. 1 CIAP (cfr. inoltre § 33 lett. d DirCIAP). La competenza del Tribunale amministrativo a decidere il gravame in discussione è pertanto data (art. 4 cpv. 1 del decreto legislativo di adesione al CIAP).
1.2. Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP) e la legittimazione degli insorgenti certa (art. 4 cpv. 2 del decreto legislativo di adesione al CIAP; 43 PAmm).
1.3. L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 4 cpv. 2 del decreto legislativo di adesione al CIAP; 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Il CIAP regola la reciproca apertura dei Cantoni nell'ambito dell'aggiudicazione delle loro commesse pubbliche (art. 1 cpv. 1 CIAP). Esso intende armonizzare le norme di aggiudicazione cantonali mediante principi stabiliti di comune accordo e in conformità agli impegni internazionali della Svizzera (art. 1 cpv. 2 CIAP). I suoi obiettivi sono, in particolare (art. 1 cpv. 2 CIAP): promuovere un'efficace concorrenza tra gli offerenti (lett. a), garantire la parità di trattamento tra tutti gli offerenti nonché un'aggiudicazione imparziale (lett. b), assicurare la trasparenza della procedura di aggiudicazione (lett. c), consentire un impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche (lett. d). In quest'ottica l'art. 11 CIAP pone i seguenti principi generali di aggiudicazione: non discriminazione e parità di trattamento tra gli offerenti (lett. a), concorrenza efficace (lett. b), divieto di negoziare le offerte presentate (lett. c), rispetto delle norme di ricusa (lett. d), osservanza delle disposizioni in materia di protezione dei lavoratori nonché delle condizioni di lavoro (lett. e), parità di trattamento tra uomo e donna (lett. f), trattamento confidenziale delle informazioni (lett. g).
2.2. La promulgazione delle disposizioni d'esecuzione del CIAP spetta ai Cantoni (art. 3 CIAP). Tali disposizioni devono garantire tra l'altro, per quanto qui interessa, una procedura di verifica dell'idoneità degli/delle offerenti secondo criteri oggettivi e verificabili (art. 13 lett. d CIAP). Il § 19 DirCIAP prevede pertanto che il committente stabilisce criteri oggettivi e le prove da produrre per il giudizio dell'idoneità degli offerenti. Questi criteri concernono in particolare l'efficienza finanziaria, economica, tecnica e organizzativa.
2.3. In concreto il bando di concorso 2/4 ottobre 2001 stabilisce, alla cifra 1.4., che al concorso possono partecipare tutti gli architetti con domicilio civile o professionale in Svizzera, iscritti al Registro svizzero degli architetti livello A/B (REG A/B) o con titolo equipollente; inoltre gli architetti con domicilio professionale o civile negli Stati firmatari dell'accordo OMC con titolo equipollente e abilitati ad esercitare la loro professione nel paese di domicilio.
2.4. Il bando di concorso costituisce una decisione impugnabile (§ 33 lett. b DirCIAP); i documenti di concorso sono inoltre considerati come parte integrante del bando (§ 13 cpv. 3 lett. g e § 14 DirCIAP). Per questo motivo, eventuali contestazioni contro le condizioni stabilite dal bando o dai documenti di concorso ad esso allegati vanno di principio sollevate, senza indugio, al momento in cui vengono rese note ai vari interessati, tramite l'impugnazione del bando stesso. Chi omette di contestare immediatamente tali condizioni è ritenuto accettarle per atti concludenti e non è più ammesso a rimetterle in discussione nel seguito della procedura (DTF 125 I 203).
3. 3.1. Sono iscritti nei Registri svizzeri degli ingegneri, degli architetti e dei tecnici i cittadini svizzeri o del Liechtenstein che hanno terminato con successo gli studi presso una scuola riconosciuta dalla fondazione dei Registri (politecnici federali, istituto d'architettura dell'università di Ginevra, scuole tecniche superiori, scuole tecniche) e che hanno pertanto acquisito le conoscenze e le capacità necessarie all'esercizio della professione corrispondente, attestate da diplomi o certificati. È inoltre necessario disporre di un'esperienza pratica (art. 1 lett. a del Regolamento concernente l'iscrizione nei Registri; in seguito: Regolamento). Possono inoltre essere iscritte le persone che hanno acquisito delle conoscenze professionali e di cultura generale in altro modo e provano, in una procedura d'esame, di essere in grado di esercitare con competenza la professione corrispondente (art. 1 lett. b Regolamento).
Nel Registro A degli architetti (livello politecnici federali) sono iscritti i professionisti la cui formazione comprende, di regola, degli studi universitari completi e un'esperienza pratica nella loro professione (art. 2 cifra 1 Regolamento). È considerata sufficiente, di regola, a questo scopo un'esperienza pratica di tre anni posteriormente al compimento degli studi (art. 3 cifra 1 Regolamento).
Nel Registro B degli architetti (livello scuole tecniche superiori) sono iscritti i professionisti la cui formazione comprende, di regola, degli studi tecnici superiori completi su base scientifica e un'esperienza pratica nella loro professione (art. 8 cifra 1 Regolamento). È considerata sufficiente, di regola, a questo scopo un'esperienza pratica di tre anni posteriormente al compimento degli studi (art. 9 Regolamento).
3.2. In concreto i ricorrenti, che hanno conseguito il diploma in architettura presso il politecnico federale di Losanna il 26 maggio 2000, non sono iscritti nel Registro A o B di questa categoria. Né lo potrebbero, in difetto di sufficiente esperienza professionale (triennale) dopo il compimento degli studi. A giusta ragione sono pertanto stati esclusi dalla partecipazione al concorso in esame, in quanto non adempivano i requisiti fissati a questo scopo dal bando di gara.
3.3. I ricorrenti obiettano tuttavia, in primo luogo, di essere stati ammessi alla procedura di concorso concernente la ristrutturazione della sala del Gran Consiglio e dei locali annessi, per la quale erano stati posti gli stessi requisiti di partecipazione: il Governo aveva pertanto ritenuto, in quell'occasione, che il diploma conseguito dagli insorgenti presso il politecnico federale di Losanna il 26 maggio 2000 potesse essere considerato come un titolo equipollente a quello di cui disponevano i professionisti iscritti nel Registro A degli architetti. La censura è tuttavia inconferente. L'equipollenza non può difatti essere circoscritta ai soli diplomi, ma deve estendersi al complesso dei requisiti che abilitano un professionista all'iscrizione al Registro degli architetti. È in questo unico senso che dev'essere interpretato il concetto di "titolo equipollente" espresso alla cifra 1.4. delle condizioni di partecipazione al concorso. In altre parole non basta, a questo scopo, disporre di un titolo di studio che legittima l'iscrizione nel Registro A o B degli architetti per poter partecipare alla gara; bisogna invece disporre di un titolo equivalente all'iscrizione nel menzionato Registro. Ora, com'è stato spiegato poco sopra (consid. 3.1.), per poter essere iscritti nel Registro A degli architetti bisogna soddisfare due requisiti: aver compiuto degli studi universitari completi nel ramo e possedere un'esperienza pratica nella professione di tre anni posteriormente al compimento degli studi. È inoltre incontroverso che i requisiti di cui dispongono i ricorrenti non permetterebbero loro di essere iscritti nel Registro A degli architetti, non potendo vantare un periodo di esperienza pratica professionale triennale posteriormente al compimento degli studi. Il diploma rilasciato dal politecnico federale costituisce invece unicamente uno dei due presupposti indispensabili per poter essere iscritti al Registro A degli architetti. Accettando la candidatura degli insorgenti nell'ambito del concorso concernente la ristrutturazione della sala del Gran Consiglio e dei locali annessi, com'è ammesso dal dipartimento delle finanze e dell'economia in sede di risposta, il Consiglio di Stato ha pertanto disatteso il bando di gara allestito in quell'occasione. Per i motivi appena spiegati non regge nemmeno la giustificazione addotta nella risposta allo scopo di legittimare l'operato del Governo in quel frangente, ossia che trattavasi di un oggetto di dimensioni ridotte e relativamente semplice, per cui il diploma di architetto rilasciato dal politecnico federale, di cui disponevano i ricorrenti, poteva essere considerato equipollente a quello dei professionisti iscritti al Registro A degli architetti: l'equipollenza non doveva difatti sussistere solo per i diplomi, bensì per tutti i requisiti che permettevano l'iscrizione nel menzionato Registro. Per addivenire legittimamente allo stesso risultato, a fronte di un oggetto di semplice soluzione, il Governo avrebbe semmai preventivamente dovuto abbassare i requisiti di partecipazione posti nel bando di concorso. Ad ogni buon conto, i ricorrenti non possono dedurre alcun vantaggio nella presente sede, per il motivo che il Governo, agendo in dispregio delle condizioni di partecipazione stabilite nella precedente, appena illustrata procedura di concorso, li aveva ammessi alla gara.
3.4. Sulla scorta delle considerazioni appena sviluppate cade nel vuoto l'ulteriore argomento degli insorgenti, secondo cui il loro diploma debba effettivamente essere considerato equipollente a quello dei professionisti iscritti al Registro svizzero degli architetti. Il diploma in possesso dei ricorrenti è certamente quello richiesto per l'iscrizione al Registro A degli architetti. I ricorrenti non potrebbero tuttavia essere iscritti in tale Registro, in difetto di un periodo di esperienza pratica professionale triennale posteriormente al compimento degli studi. Invano essi asseriscono che nulla vieta di riconoscere l'equipollenza del titolo per il diplomato che ha svolto un periodo di pratica di un solo anno. Foss'anche possibile seguire la loro tesi - il periodo di pratica professionale triennale costituisce del resto la regola, da cui si potrebbe pertanto (eccezionalmente) prescindere (cfr. art. 3 cifra 1 del Regolamento) - i ricorrenti non spendono tuttavia una sola riga né producono un solo documento atti a dimostrare di aver svolto, durante questo unico loro anno e mezzo di attività, una pratica professionale sufficiente, che potrebbe effettivamente essere considerata equivalente rispetto a quella esatta per l'iscrizione nel Registro A degli architetti.
3.5. Da ultimo i ricorrenti intravedono una lesione del principio di uguaglianza e della libertà economica nel fatto di subordinare la partecipazione al concorso allo svolgimento di un periodo di pratica professionale triennale posteriormente al compimento degli studi. La censura è tuttavia d'acchito irricevibile in questa sede. Essa mira difatti a contestare (direttamente) la legittimità del requisito dell'iscrizione nel Registro A o B degli architetti, che, com'è stato spiegato, presuppone l'adempimento di tale condizione (vuoi ai fini dell'iscrizione stessa vuoi ai fini del riconoscimento dell'equipollenza di altri titoli rispetto a quest'ultima). Essendo stato sancito nel bando di concorso, questo requisito poteva rispettivamente doveva essere contestato mediante l'impugnazione del bando stesso (cfr. consid. 2.4.). Il fatto che in un'occasione precedente, fondata su circostanze fattuali diverse, il Governo abbia disatteso l'obbligo di rispettare la menzionata condizione, favorendoli, non permette ai ricorrenti di dedurre il contrario ed imporre eccezionalmente l'esame della censura. L'argomento - sia soggiunto a titolo puramente abbondanziale - non avrebbe peraltro avuto alcuna possibilità di successo nel caso di specie.
4. L'impugnata decisione non viola pertanto il CIAP o le DirCIAP (art. 16 cpv. 1 CIAP). Il gravame, infondato nella misura in cui è ricevibile, deve dunque essere respinto. Il presente giudizio rende infine superflua una decisione in merito alla domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso.
5. La tassa di giudizio deve essere posta a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 4, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 15, 16, 17 CIAP, 4 del decreto legislativo di adesione, § 19, 13, 33 delle direttive di esecuzione, 3, 18, 28, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3. La presente decisione è definitiva.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario