Incarto n. 52.2001.00370-371
Lugano 4 dicembre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi 12 ottobre 2001 di
a) __________ b) __________ patr. dall'avv. __________
contro
la decisione 25 settembre 2001 del Consiglio di Stato (n. 4508), che annulla la decisione 11 luglio 2001 con cui il municipio di __________ ha negato che la trasformazione dell'esercizio pubblico del ricorrente __________, autorizzato come circolo ricreativo, in un ristorante senz' alloggio aperto al pubblico costituisse un cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia;
viste le risposte:
- 24 ottobre 2001 del Consiglio di Stato;
- 25 ottobre 2001 del municipio di __________;
- 31 ottobre 2001 di don __________;
al ricorso sub a)
- 24 ottobre 2001 del Consiglio di Stato;
- 26 ottobre 2001 del __________;
- 31 ottobre 2001 di don __________;
al ricorso sub b)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente __________ (__________) è proprietario a __________ di un centro ricreativo riservato al personale della banca, realizzato agli inizi degli anni '70. Lo stabilimento, denominato __________, è situato nella zona residenziale semi-estensiva R2-04 e comprende una piscina, campi da tennis un bocciodromo ed un esercizio pubblico autorizzato come circolo (patente cat. B 4).
In seguito ad accordi presi con il comune in vista della sua apertura agli abitanti del comune, il 22 maggio 2001, il CS ha ottenuto dal Dipartimento delle istituzioni (Ufficio dei permessi) la conversione della patente di circolo in una patente di categoria B2 (ristorante/bar senza alloggio).
Venutine a conoscenza, alcuni proprietari di fondi situati nelle immediate vicinanze del centro hanno chiesto al municipio di assoggettare la trasformazione dell'esercizio pubblico alla procedura di rilascio del permesso di costruzione per cambiamento di destinazione.
Con scritto dell'11 luglio 2001 il municipio ha respinto la richiesta, dichiarando di non ravvisare alcun cambiamento di destinazione nella trasformazione in oggetto.
B. Con giudizio 25 settembre 2001 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta determinazione dell'autorità comunale, accogliendo il ricorso contro di essa inoltrato dai vicini qui resistenti.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che la modifica delle condizioni di utilizzazione dell'esercizio pubblico costituisse un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione.
C. Contro il predetto giudizio governativo, il __________ ed il municipio si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Con distinti atti d'impugnazione, i ricorrenti negano in sostanza che nella trasformazione dell'esercizio pubblico si possano ravvisare gli estremi di un cambiamento di destinazione. Durante la trascorsa stagione, allega in particolare il __________, il numero degli utenti effettivi sarebbe rimasto sostanzialmente invariato.
D. I ricorsi sono avversati dal Consiglio di Stato, che non presenta osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono i vicini qui resistenti, contestando partitamente le tesi dei ricorrenti con argomenti che verranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE.
1.2. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente __________, direttamente e personalmente toccato dal giudizio governativo impugnato.
Al municipio di __________, qui ricorrente, va invece negata la legittimazione attiva. Il municipio è in effetti soltanto l'organo esecutivo del comune (art. 9 lett. c, 80 e 106 LOC). Non si identifica con il comune: è unicamente il suo rappresentante davanti all'autorità giudiziaria. Legittimato a ricorrere e detentore della qualità per agire in giudizio è soltanto il comune (art. 209 lett. b LOC). Il municipio non ha invece capacità di parte. A differenza di altri ordinamenti, quello della LOC non conosce l'istituto del ricorso dell'autorità (cd. Behördenbeschwerde; DTF 05.03.1999 in re municipio di I.; STA 15.06.2001 in re municipio di __________; ZBl 1995, 474).
Vero è che, in passato, il Tribunale cantonale amministrativo ha omesso di rilevare questo difetto, considerando i ricorsi inoltrati dal municipio in proprio nome e conto come se fossero introdotti dal comune. Questa prassi tollerante, ma contraria alla legge, aveva tuttavia per oggetto impugnative presentate da municipi privi dell'assistenza di un legale. Se possa essere ulteriormente applicata o meno in questi casi è questione che per il momento può rimanere indecisa, poiché, ai fini del presente giudizio, basta rilevare che, dopo la sentenza del Tribunale federale sopra indicata, non la si può comunque confermare nel caso di gravami interposti da municipi patrocinati da un avvocato o dotati di un proprio servizio giuridico. Da un legale si può in effetti pretendere che conosca la distinzione tra parte processuale e rappresentante. Già per questo motivo, il ricorso del municipio di __________ va quindi respinto siccome irricevibile per carenza di legittimazione attiva dell'insorgente.
1.3. Il ricorso del __________, tempestivo, è ricevibile in ordine può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm);
2. Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo del diritto pianificatorio si intende generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di una costruzione esistente atta a produrre ripercussioni sostanzialmente diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni (cfr. DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 N. 12; Scolari, Commentario della LE, ad art. 39 N. 16 seg.). La modifica è rilevante ed implica l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione, sia quando comporta l'applicazione di norme edilizie diverse rispetto a quelle applicabili all'uso preesistente, sia quando determina un'intensificazione dell'uso delle opere di utilizzazione o un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (cfr. Dilger, Raumplanungsrecht der Schweiz, § 10 N. 18; Leutenegger, Das formelle Baurecht des Schweiz, 112 che addirittura sottopone all'obbligo del permesso qualsiasi cambiamento delle finalità di un'opera edilizia). Sono in particolare da considerare come cambiamento di destinazione anche tutte le modifiche delle condizioni di utilizzazione di un'opera edilizia che incidono in misura non trascurabile sulla sua identità dal profilo qualitativo, alterando gli scopi per i quali è stata autorizzata e realizzata (STA 26.06.1996 in re C.).
Non tutte le modifiche delle condizioni d'uso di un'opera edilizia sono soggette all'obbligo del permesso. Nel rispetto del principio di proporzionalità esigono tuttavia l'avvio di un procedimento di verifica preventiva della loro compatibilità con l'ordinamento pianificatorio ed edilizio tutti i cambiamenti delle condizioni di utilizzazione che interessano concretamente un bene giuridico tutelato da norme di natura edilizia, pianificatoria od ambientale. Nei casi dubbi, l'apertura di un simile procedimento non è soltanto auspicabile, ma si impone, poiché soltanto in quest'ambito è possibile verificare compiutamente se sono dati gli estremi di un cambiamento di destinazione (cfr. RDAT 1992 II n. 28; STA 28.02.1992 in re comune di Cademario; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, N. 211 pag. 99).
3. Nell'evenienza concreta, il "grottino" annesso al centro sportivo era sinora aperto soltanto da martedì a domenica e soltanto nei mesi invernali, quando la piscina era chiusa. L'accesso era inoltre esclusivamente riservato ai collaboratori del __________.
A partire da quest'anno, il __________ l'ha aperto al pubblico secondo orari analoghi, ma senza limitazioni riferite all'attività della piscina.
Questo cambiamento delle condizioni d'uso va senz'altro configurato alla stregua di un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. Non si può invero ragionevolmente negare che la trasformazione dell'esercizio pubblico del centro sportivo, autorizzato come circolo riservato ai soli dipendenti dell'istituto di credito, in un bar/ristorante aperto al pubblico, alteri il quadro delle ripercussioni ambientali in misura sufficiente per giustificare una verifica della conformità dell'impianto per rapporto alle prescrizioni concretamente applicabili.
Per definizione, il circolo o club è in effetti un esercizio pubblico nel quale si servono cibi e bevande esclusivamente ai membri di un'associazione (art. 32 RLEsPub). Si tratta quindi di un locale destinato ad una limitata cerchia di avventori. Il ristorante è invece un locale aperto al pubblico, ossia ad una cerchia indeterminata ed illimitata di avventori (art. 24 RLEsPub). Entrambi sono stabilimenti commerciali attivi nel campo della ristorazione. Le affinità che li accomunano non permettono tuttavia di considerarli sostanzialmente identici dal profilo della destinazione. Diversa è infatti la clientela, diverse sono le condizioni d'esercizio e diverse sono quindi anche le ripercussioni ingenerate dalla loro attività sull'ambiente circostante. Aspetto, quest'ultimo, che da solo basta a giustificare l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione, volta soprattutto a verificare la conformità della modifica apportata alle condizioni di utilizzazione dell'esercizio pubblico per rapporto alle norme che disciplinano gli interventi rilevanti dal profilo della pianificazione del territorio, edilizio ed ambientale. Modifica, che deve in particolare essere valutata non soltanto dal profilo della cerchia degli utenti, come ritiene il __________, ma anche dal profilo degli orari d'apertura, per rapporto alle esigenze poste dalla legislazione ambientale, comunque prevalenti sulle disposizioni della LEsPub. Sono in effetti gli orari di apertura le condizioni d'esercizio che maggiormente contribuiscono a determinare il livello delle immissioni prodotte sull'ambiente circostante da questi stabilimenti commerciali. Di principio, è quindi la procedura di rilascio della licenza edilizia e non quella volta alla concessione della patente d'esercizio pubblico la sede, nell'ambito della quale deve essere esaminato se gli orari d'apertura e le relative modifiche (cfr. art. 8 cpv. 3 OIF) sono conformi alle disposizioni di legislazione ambientale.
Irrilevante dal profilo dell'assoggettamento della trasformazione attuata all'obbligo del permesso di costruzione è il fatto che durante la scorsa estate il numero di utenti del centro sportivo sia rimasto sostanzialmente invariato. Decisiva, in quest'ottica, è unicamente la modifica delle condizioni d'uso, attuata mediante apertura al pubblico dell'annesso esercizio pubblico, all'evidente fine di incrementarne la clientela. Modifica, che unitamente al cambiamento degli orari d'apertura permette di ipotizzare un possibile aumento delle ripercussioni ambientali.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, la decisione governativa impugnata va senz'altro confermata siccome immune da violazioni del diritto.
La tassa di giustizia è a carico del __________, ritenuto che il municipio ne va esente in quanto insorto a tutela di decisioni prese nell'esercizio delle sue funzioni. Le ripetibili sono invece suddivise fra i ricorrenti in parti uguali secondo soccombenza.
Visti gli art. 1, 21 LE; 24, 32 RLEsPub; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso del __________ è respinto.
2. Il ricorso del municipio __________ è irricevibile.
3. La tassa di giustizia di fr. 800.-- è a carico del __________.
4. I ricorrenti rifonderanno ai resistenti fr. 1'200.-- in ragione di metà ciascuno a titolo di ripetibili.
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario