Incarto n. 52.2001.00359
Lugano 7 gennaio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretaria:
Tamara Merlo, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 4 ottobre 2001 di
__________ __________ ambedue patr. da: avv. __________
contro
la decisione 18 settembre 2001 del Consiglio di Stato (n. 4408), che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione 23 luglio 2001 con cui la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha sospeso con effetto immediato e per la durata di tre mesi l'autorizzazione a gestire lo snack bar "__________" di __________;
viste le risposte:
- 16 ottobre 2001 del Consiglio di Stato;
- 25 ottobre 2001 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 10 luglio 2001, la Polizia cantonale ha fermato ed interrogato 17 donne straniere di origine sudamericana ed una cittadina léttone, che avevano preso alloggio a __________, nelle camere sovrastanti lo snack bar "__________" o nella vicina residenza "__________", allo scopo di esercitarvi la prostituzione.
Dai loro interrogatori è emerso che l'adescamento dei clienti avveniva nel suddetto snack bar.
Fondandosi sulle deposizioni rese da queste donne, il 23 luglio 2001 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione/Ufficio dei permessi (SPI/UP) ha deciso di sospendere l'autorizzazione a gestire l'esercizio pubblico in questione per la durata di tre mesi, con effetto immediato. Ad un eventuale ricorso è stato tolto l'effetto sospensivo.
B. Con giudizio 18 settembre 2001, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da __________, gerente dell'esercizio pubblico, e dalla __________, titolare dell'autorizzazione a gestire lo snack bar.
Dopo aver rilevato che l'art. 12 LEsPub vieta di destinare i locali degli esercizi pubblici ad attività estranee, il Consiglio di Stato si è limitato a rilevare che:
"nel caso concreto, devesi giocoforza constatare come, sulla scorta della documentazione di polizia in atti, pingue, chiara, univoca, il, peraltro tristemente famoso per non dire famigerato, locale in essere era in pratica prevalentemente se non esclusivamente adibito a notoria anticamera del bordello insediato ai piani superiori e nella residenza __________, senza che occorra argomentare oltre e checché ne dicano gli insorgenti con argomenti al limite della temerarietà, laddove volti alla contestazione di riscontri oggettivi invero incontestabili".
C. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti si aggravano innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendogli di annullarlo assieme alla controversa risoluzione del SPI/UP.
Contestata l'immediata esecutività attribuita al provvedimento censurato, gli insorgenti negano recisamente di aver snaturato la destinazione dello snack bar, trasformandolo in uno stabilimento volto ad organizzare il meretricio.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni. Ad identica conclusione perviene il SPI/UP, contestando in dettaglio le tesi dei ricorrenti con argomentazioni di cui si dirà, se del caso, nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 71 cpv. 3 LEsPub.
I ricorrenti, direttamente e personalmente toccati dal provvedimento censurato, sono legittimati ad agire in giudizio. Il fatto che la sanzione sia già stata scontata non rende il ricorso privo d'interesse.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza procedere all’assunzione delle ulteriori prove genericamente chieste dai ricorrenti. Non tocca invero a questo tribunale sobbarcarsi l’onere degli accertamenti istruttori che le precedenti istanze hanno omesso di effettuare.
2. Giusta l'art. 68 LEsPub, l'autorizzazione a gestire un esercizio pubblico è sospesa, di regola previa comminatoria, per un periodo massimo di tre mesi quando:
a) viene meno anche temporaneamente uno dei requisiti previsti dagli art. 11, 12, 14, 26-28 LEsPub;
b) si contravviene gravemente o ripetutamente alle norme della LEsPub o del regolamento d'applicazione (RLesPub);
c) non si effettua il pagamento della tassa annua e di rilascio;
d) l'esercizio perturba in modo intollerabile la sicurezza, l'ordine e la quiete pubblica.
La sanzione deve rispettare il principio di proporzionalità. Deve quindi risultare adeguatamente commisurata alla gravità oggettiva dell'infrazione.
Nella gerarchia delle sanzioni prevista dagli art. 66-70 LEsPub, la sospensione segue la multa (art. 66 LEsPub) e precede la revoca della patente (art. 69 LEsPub); provvedimento, quest'ultimo, che si giustifica segnatamente quando vengono meno i presupposti per il suo rilascio.
3. 3.1. L’art. 53 LEsPub stabilisce che il gerente è responsabile dell’igiene, dell’ordine, della quiete e della tutela del buon costume nell’esercizio pubblico e nelle immediate vicinanze.
La norma sancisce indirettamente il divieto di esercitare attività lesive del buon costume all’interno degli esercizi pubblici. Sono quindi vietate attività e manifestazioni che offendono il comune senso del pudore.
La semplice acquisizione di clienti da parte di prostitute non è per principio considerata un atto contrario al buon costume. Nella misura in cui non viene fatto capo a pratiche di adescamento che suscitano scandalo, l’acquisizione di clienti rientra senz’altro nel quadro delle attività tollerate dal profilo della pubblica morale e del buon costume.
3.2. D'altra parte, l'art. 12 LEsPub dispone che i locali dell'esercizio pubblico non possono essere usati per scopi estranei alla sua attività. Il divieto è volto ad escludere dagli esercizi pubblici attività collaterali suscettibili di disattendere le finalità perseguite dalla legge (cfr. art. 1 LEsPub), compromettendone l’ordinata gestione, incidendo negativamente sulla qualità dei servizi offerti od arrecando pregiudizio alle esigenze di sicurezza e di ordine pubblico tutelate dalla legge.
Gli spazi dell’esercizio pubblico, precisa l’art. 42 RLEsPub, devono essere usati esclusivamente per scopi attinenti l’attività dell’esercizio stesso e formare un complesso distinto e separato da eventuali superfici del medesimo stabile adibite ad altro uso.
3.3. Lo snack bar, altrimenti detto tavola calda, è definito come il ristorante attrezzato per un servizio rapido dei cibi caldi da effettuarsi a qualsiasi ora (art. 5 lett. c LEsPub; 25 RLEsPub).
3.4. L’esercizio occasionale di attività lucrative o imprenditoriali da parte di avventori all’interno di un esercizio pubblico non viola di per sé il divieto sancito dall’art. 12 LEsPub. Un esercizio pubblico non è in effetti soltanto un luogo destinato al ristoro, ma anche un luogo d'attesa, di conversazione e d’incontro fra conoscenti od operatori economici, che possono frequentarlo anche al solo scopo di promuovere relazioni d'affari. I bar, in particolare quelli con orari d'apertura prolungati, possono anche diventare luoghi di svago e d'incontro tra uomini e donne, che possono intrattenervisi al solo scopo di trascorrere una serata in allegria, allacciando nuove conoscenze. In quest’ordine di idee, non si può per principio ravvisare una violazione dell’art. 12 LesPub già nel semplice fatto che un esercizio pubblico venga frequentato da singole prostitute in passiva attesa di clienti. Notoriamente, anche i bar possono costituire un luogo privilegiato dalle prostitute per offrire, più o meno discretamente, i propri servizi.
Il divieto in questione può semmai risultare disatteso quando le attività, estranee agli scopi specifici dell’esercizio pubblico, esplicate dalle prostitute perdono qualsiasi connotazione di occasionalità e contingenza, per assumere una rilevanza tale da diventarne la funzione principale, relegando quella di ristorazione al rango di attività marginale, subalterna o di semplice copertura.
Per ravvisare nella frequentazione di un esercizio pubblico da parte di prostitute gli estremi di una violazione del divieto in esame, occorre comunque dimostrare concretamente che le attività svolte da queste ultime all’interno del ritrovo hanno assunto un’importanza tale da fargli perdere la sua funzione specifica, per conferirgli quella di luogo prevalentemente destinato a promuovere il mercato del sesso. In questo contesto non è decisivo il fatto che il meretricio vero e proprio venga consumato altrove. Già la mera offerta di prestazioni di servizio costituisce in effetti un’attività commerciale. Ciò vale anche per le prostitute, tanto nel caso in cui offrano le loro prestazioni sulla pubblica via (DTF 101 la 473 seg.), quanto nel caso in cui l’offerta di servizi sessuali a pagamento abbia luogo all’interno di un esercizio pubblico.
A differenza degli alberghi abusivamente trasformati in bordello, dove l'attività estranea può essere provata mediante le notifiche di polizia, per dimostrare che un bar od un locale notturno è soltanto la sala d'aspetto di un postribolo non basta quindi rilevare la presenza di prostitute, ma occorre raccogliere elementi concreti almeno sul numero di clienti e sul consumo globale di cibi e bevande, in modo da poter valutare l'importanza delle attività tipiche dell'esercizio pubblico e stabilire se queste sono effettivamente soltanto marginali ed accessorie.
4. 4.1. Nell'evenienza concreta, l'autorità cantonale ha in sostanza addebitato ai ricorrenti di aver trasformato lo snack bar "__________" in un luogo "dove viene organizzata e diretta l'attività di prostituzione praticata da donne di nazionalità straniera, alloggiate nelle camere situate ai piani superiori e nello stabile adiacente l'esercizio pubblico".
Questa deduzione si fonda esclusivamente sulle dichiarazioni rese dalle prostitute interrogate dalla polizia, dalle quali si evincerebbe che il locale "è stato trasformato in uno stabilimento la cui attività principale non era più l'offerta di cibi e bevande, ma favorire in modo frequente e sistematico l'incontro fra prostitute e clienti che si appartavano poi nelle camere" ai piani superiori, o nella vicina residenza "__________".
Le deduzioni dell'autorità cantonale non possono essere condivise.
4.2. È ben vero che le prostitute interrogate dalla polizia hanno ammesso di acquisire i loro clienti esclusivamente nello snack bar in oggetto. Questa circostanza non permette tuttavia di concludere che lo snack bar fosse diventato uno stabilimento destinato in modo preponderante a favorire l'incontro fra le prostitute e i loro clienti, e in cui l'offerta di cibi e bevande era relegata al rango di attività marginale, subalterna e di semplice copertura.
I verbali d'interrogatorio delle prostitute permettono soltanto di affermare che queste si procacciavano i clienti nello snack bar, per poi perfezionare l'accordo nelle stanze ai piani superiori o nella vicina residenza "__________". L'autorità cantonale non ha esperito alcun ulteriore accertamento sulle altre attività dell'esercizio pubblico. In particolare, ha omesso di verificare la consistenza dell'offerta di cibo e di bevande.
Ora, non v'è chi non veda come si non possa pretendere che l'attività principale dell'esercizio pubblico sia costituita dall'adescamento dei clienti da parte delle prostitute, senza aver esperito alcun accertamento sulla consistenza effettiva delle sue attività specifiche (offerta di bevande e servizio rapido di cibi caldi da effettuarsi a qualsiasi ora). Per sostenere con successo una simile tesi, l'autorità cantonale avrebbe dovuto sottoporre il locale notturno in esame ad un monitoraggio attento e discreto, volto ad accertare, su un arco di tempo sufficientemente lungo, i vari aspetti della sua attività, stabilendo in particolare l’importanza delle attività che caratterizzano questo genere di esercizi pubblici per rapporto ai traffici che le prostitute residenti ai piani superiori (o nella vicina residenza "__________") vi avrebbero svolto. In particolare, si sarebbe dovuto stabilire se la frequentazione del locale da parte di queste donne andasse oltre i limiti di una semplice presenza, subalterna a quella degli altri avventori, per assumere le connotazioni di una vera e propria attività di acquisizione della clientela, di rilevanza tale da conferire all’esercizio pubblico la funzione di sala d’aspetto del bordello, a discapito di quella specifica di stabilimento destinato al ristoro, per la quale è stata rilasciata la patente. Accertamento, questo, che si imponeva come una necessità ineludibile, se si pretende che la presenza di (al massimo) una ventina di prostitute all'interno di uno snack bar atto ad ospitare una settantina di avventori è in grado di sovvertirne le caratteristiche al punto da ridurlo ad "una sorta di anticamera del postribolo situato ai piani superiori e nello stabile attiguo".
4.3. In mancanza dei suddetti accertamenti, appare altresì priva di sufficiente concludenza la circostanza che l'attività del bordello (affitto delle camere, modalità di accesso alle stesse, servizio di sicurezza) sia gestita dalle medesime persone che sono titolari dell'esercizio pubblico.
5. Ferme queste premesse, non rientrando nei compiti specifici di questo tribunale quello di emendare le carenze istruttorie poste in essere dalle istanze inferiori, il ricorso va accolto, annullando la sanzione dipartimentale impugnata e la decisione governativa che sbrigativamente la conferma, siccome fondate su accertamenti insufficienti.
Resta ovviamente riservata al Dipartimento delle istituzioni la facoltà di riassumere il caso e di rendere una nuova decisione previa assunzione delle prove mancanti.
6. L'emanazione del giudizio di merito e l'espiazione della sanzione irrogata rendono priva d'oggetto l'istanza di concessione dell'effetto sospensivo.
Va nondimeno censurata, siccome immotivata ed inconciliabile con le più elementari garanzie offerte dal nostro ordinamento giuridico a chiunque venga perseguito con provvedimenti di carattere repressivo, la decisione dell'autorità cantonale di togliere preventivamente l'effetto sospensivo al ricorso interposto contro la sanzione in oggetto (RDAT 1998 - I n. 62). Censura, questa, che è comunque temperata dal lungo tempo lasciato trascorrere dagli insorgenti prima di sollecitare il ripristino dell'effetto sospensivo.
7. Dato l’esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece poste a carico dello Stato secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 12, 21, 52, 58 LEsPub; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la decisione 18 settembre 2001, n. 4408, del Consiglio di Stato;
1.2. la decisione 23 luglio 2001 della Sezione dei permessi e dell'immigrazione.
2. Non si prelevano né spese, né tassa di giustizia.
3. A titolo di ripetibili lo Stato rifonderà:
- fr. 800.-- a __________;
- fr. 800.-- alla __________
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria