Incarto n. 52.2001.00325
Lugano 26 ottobre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 12 settembre 2001 di
__________ __________
contro
la risoluzione 22 agosto 2001 (n. 3796) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso degli insorgenti contro la deliberazione 18 giugno 2001 con cui il consiglio comunale di __________ ha stanziato un credito di fr. 480'000.-- per il potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile lungo via __________, nel comune di __________
viste le risposte:
- 17 settembre 2001 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli enti locali;
- 24 settembre 2001 del municipio di __________;
- 25 settembre 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Con messaggio n. 23/2001 dell'8 maggio 2001 il municipio di __________ ha sollecitato al consiglio comunale lo stanziamento di un credito di fr. 480'000.-- per il potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile lungo via __________, nel comune di __________ (tratta via __________ /albergo __________). Più precisamente - si legge nel documento - il municipio intendeva sostituire un tratto di circa 415 m della condotta di distribuzione e di quella di adduzione (dal serbatoio di __________ a quello di __________), in cattivo stato, e di estendere il loro diametro a 150 mm. La posa di quattro idranti lungo la tratta avrebbe inoltre assicurato la lotta contro gli incendi. Dal momento che il potenziamento della condotta di adduzione avrebbe permesso di coprire, in caso di necessità, il fabbisogno del comune di __________, quest'ultimo si era impegnato a partecipare alla spesa con un importo di fr. 31'000.--.
b) Il messaggio è stato preavvisato favorevolmente dalla commissione della gestione, con rapporto 31 maggio 2001.
c) Nella seduta del 18 giugno successivo il consiglio comunale di __________ ha approvato, a maggioranza (28 favorevoli ed 1 contrario) il credito in esame. Il legislativo ha inoltre aderito alla proposta formulata direttamente in quella sede dal consigliere comunale __________ di rinunciare ad imporre contributi di miglioria.
B. Con unico ricorso 3 luglio 2001 __________ e __________, cittadini attivi del comune, e __________, consigliere comunale avverso alla deliberazione, hanno impugnato la stessa dinanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di annullarla adducendo che non era stata sancita l'imposizione dei contributi di miglioria per l'opera in rassegna rispettivamente che non sussistevano motivi per rinunciarvi.
C. Con risoluzione 22 agosto 2001 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Esso ha, in primo luogo, accertato che il potenziamento dell'acquedotto in rassegna implicasse, di principio, il prelievo dei contributi di miglioria, ma che il legislativo avesse validamente disposto, sotto l'aspetto formale, la rinuncia a tanto. Il Governo ha invece rimandato l'esame della fondatezza di quest'ultima decisione al momento in cui avrebbe dovuto approvarla in applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI.
D. Con impugnativa 12 settembre 2001 i già ricorrenti sono insorti davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo appena menzionato, sollecitando il suo annullamento insieme a quello della deliberazione del legislativo di __________ che esso ha tutelato. I ricorrenti ribadiscono l'assoggettamento della realizzazione all'imposizione dei contributi di miglioria e negano la sussistenza dei requisiti per rinunciarvi fissati all'art. 1 cpv. 2 LCMI.
Il Consiglio di Stato ed il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
E. Con istanza 8 ottobre 2001 i ricorrenti hanno chiesto di poter replicare. Non sussistono tuttavia dei motivi per autorizzare, a titolo eccezionale, un ulteriore scambio degli allegati (art. 49 cpv. 3 PAmm).
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 lett. a LOC). Insorgenti possono tuttavia essere considerati solo __________ e __________. __________, seppur annoverato tra i ricorrenti, non ha difatti sottoscritto il gravame e neppure risulta essere validamente rappresentato dagli due menzionati comparenti. Con questa precisazione, il ricorso è ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCMI) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCMI), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett. c). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCMI). Un vantaggio particolare è presunto specialmente quando (art. 4 cpv. 1 LCMI): l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione prevista, oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo (lett. a); la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi sono migliorate in modo evidente, tenuto conto della loro destinazione (lett. b); sono eliminati o ridotti inconvenienti od oneri (lett. c). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCMI). Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCMI); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCMI). Per le opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole, può essere stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCMI). La natura dell'urbanizzazione è di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCMI; inoltre le precisazioni di cui in RDAT I-1998 n. 53). Per le opere non contemplate da questo strumento la quota è fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCMI). La determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo spetta al legislativo comunale (RDAT I-1994 n. 7 consid. 3.2.).
2.2. Il comune ticinese dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCMI, che gli è affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta (RDAT II-1999 n. 41 consid. 2d in re comune di __________; II-1996 n. 52 consid. 4 in re comune di __________; I-1996 n. 49 consid. 4 in re comune di __________; 1987 n. 75 consid. 4 in re comune di __________, quest'ultima relativa all'or abrogata LCMI 1971). Questa prerogativa non solleva però il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare correttamente le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. Per quanto qui può interessare, l'art. 3 LCMI definisce i concetti di urbanizzazione generale (cpv. 2) e di urbanizzazione particolare (cpv. 3), impiegando gli stessi termini utilizzati dal legislatore federale all'art. 4 della legge federale che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 4 ottobre 1974 (LCAP). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI = art. 4 cpv. 1 LCAP). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI = art. 4 cpv. 2 LCAP). La legge cantonale definisce pertanto in maniera completa e precisa i concetti di urbanizzazione generale e di urbanizzazione particolare. Essa indica altresì il metodo che le autorità comunali devono seguire per procedere alla classificazione di determinate opere nell'una o nell'altra di queste due categorie: bisogna far capo, in principio, alle scelte effettuate in sede di piano regolatore (art. 7 cpv. 1 ultima frase LCMI). Quando questo strumento non fornisce una risposta, la determinazione della natura dell'urbanizzazione deve essere effettuata sulla scorta delle caratteristiche intrinseche dell'opera (RDAT I-1998 n. 53; inoltre art. 7 cpv. 2 LCMI). L'art. 7 cpv. 1 LCMI istituisce poi ancora una terza ipotesi: quella in cui la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e opere di urbanizzazione particolare non è agevole. Ai fini della sussunzione di singole, specifiche fattispecie nei concetti appena definiti di urbanizzazione generale e di urbanizzazione particolare oppure nella categoria delle opere di incerta classificazione, il comune non dispone pertanto di importanti spazi di determinazione. E' solo dopo l'accertamento della natura dell'opera di urbanizzazione rispettivamente della difficoltà a determinarsi per l'una o per l'altra categoria che l'autorità comunale può effettivamente e pienamente disporre di quella notevole libertà decisionale che le è riconosciuta dalla prassi in questa materia e che è caratteristica dell'autonomia, fissando - in applicazione dell'art. 7 cpv. 1 LCMI - il prelievo dei contributi di miglioria tra il 30% ed il 60% nel caso di opere di urbanizzazione generale, tra il 70% ed il 100% per quelle di urbanizzazione particolare, oppure adottando una percentuale media nel caso in cui la distinzione tra le due categorie non apparisse, malgrado tutto, agevole (RDAT I-2000 n. 43 consid. 4.2.).
2.3. In sintesi, il comune ticinese non dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una volta assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale di imposizione.
3. 3.1. Come risulta da quanto esposto al considerando 2 che precede, il prelievo dei contributi di miglioria è strettamente legato, per un comune, alla realizzazione di opere pubbliche da parte dello stesso. Di conseguenza, quando il municipio intende sottoporre al legislativo una richiesta di credito per la realizzazione di un'opera pubblica, esso si deve porre anche il quesito di sapere se questa procura dei vantaggi particolari ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LCMI. In caso di risposta negativa, il municipio non proporrà al legislativo di prelevare i contributi di miglioria, limitandosi a sollecitare lo stanziamento del credito necessario alla realizzazione dell'opera.
Nel caso invece di risposta affermativa il municipio dovrà - in principio - proporre al legislativo, insieme allo stanziamento del credito necessario, di stabilire la percentuale di prelievo dei contributi nei limiti fissati dall'art. 7 cpv. 1 e 2 LCMI. In questo secondo caso la sola eccezione all'obbligo del prelievo è costituita dall'ipotesi contemplata all'art. 1 cpv. 2 LCMI. Quando dunque il finanziamento dell'opera è adeguatamente garantito da altri tributi, segnatamente l'imposizione di tasse d'allacciamento e d'uso, il municipio potrà proporre al legislativo di votare la rinuncia a prelevare i contributi di miglioria che altrimenti il comune dovrebbe percepire in applicazione dell'art. 1 cpv. 1 LCMI. Questa deliberazione abbisogna inoltre, per poter spiegare i suoi effetti, dell'avallo da parte del Consiglio di Stato, agente in qualità di autorità di vigilanza sui comuni, al quale essa sarà sottoposta tramite il municipio.
3.2. L'eccezione dall'obbligo del prelievo appena illustrata non deve essere confusa - sia soggiunto per completezza - con la possibilità per il comune di concludere delle convenzioni sui contributi istituita all'art. 14 LCMI. Possibilità che è volta unicamente a sostituire, ovvero ad evitare, la procedura di imposizione stabilita dalla legge, definita agli art. 11 segg. LCMI, senza interferire nei presupposti di merito che legittimano l'imposizione, sanciti agli art. da 1 a 10 LCMI. Le convenzioni sui contributi non possono infatti scostarsi dai principi fissati dalla LCMI (art. 14 cpv. 2 prima frase LCMI). Gli importi che il comune incassa in forza di queste convenzioni sono pertanto (ed anzi possono essere solo) dei contributi di miglioria ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LCMI: non si tratta quindi di "altri tributi" ai sensi del capoverso 2 della stessa disposizione, che facoltizzano il comune a prescindere dall'imposizione dei contributi di miglioria veri e propri nel caso in cui possano garantire un adeguato finanziamento dell'opera pubblica. L'art. 14 cpv. 2 seconda frase LCMI subordina infine la validità delle convenzioni sui contributi all'approvazione da parte del Presidente del Tribunale d'espropriazione.
4. 4.1. Nel caso in esame il municipio ha sollecitato al consiglio comunale lo stanziamento di un credito di fr. 480'000.-- per il potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile lungo via __________ (tratta via __________ /albergo __________), nel confinante comune di __________, che è servito dall'azienda dell'acqua potabile di __________. L'intervento prevede la sostituzione di un tratto di circa 415 m della condotta di distribuzione e di quella di adduzione (dal serbatoio di __________ a quello di __________), in cattivo stato, e di estendere il loro diametro a 150 mm. In realtà, come si può dedurre dalla relazione tecnica del progetto 10 aprile 2001, prodotta dal municipio dinanzi al Consiglio di Stato, verrebbe ampliato solo il diametro della condotta di adduzione, di 100 mm; quello della condotta di distribuzione, che già misura 150 mm, rimane invariato. La posa di quattro idranti lungo la tratta, collegati alla condotta di distribuzione, assicura inoltre la lotta contro gli incendi. Dal momento che il potenziamento della condotta di adduzione permette di coprire, in caso di necessità, il fabbisogno del comune di __________, quest'ultimo si è impegnato a partecipare alla spesa con un importo di fr. 31'000.--. La proposta municipale è stata approvata dal consiglio comunale nella seduta del 18 giugno u.s.. Il messaggio municipale non contemplava il prelievo di contributi di miglioria né nel dispositivo né nella motivazione, al pari del rapporto commissionale. Accogliendo una proposta di emendamento formulata direttamente in occasione della seduta da parte del consigliere comunale __________, il legislativo ha tuttavia deciso di non prelevare i contributi di miglioria in relazione all'esecuzione in esame in applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI (dispositivo n. 4 della deliberazione). Il consiglio comunale ha pertanto, implicitamente, ritenuto che l'esecuzione in rassegna fosse foriera di vantaggi particolari giusta l'art. 1 cpv. 1 LCMI. La deliberazione su questo specifico oggetto - sia detto per completezza - è stata emessa in maniera perfettamente consapevole: all'inizio della seduta il presidente del legislativo aveva difatti illustrato il contenuto della sentenza 30 maggio 2001 di questo Tribunale, relativa al potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile in via __________, che affrontava lo stesso problema. Nella risoluzione 22 agosto 2001 il Consiglio di Stato ha, in primo luogo, genericamente confermato che il potenziamento dell'acquedotto in rassegna implicasse, di principio, il prelievo dei contributi di miglioria, ma che il legislativo avesse validamente disposto, sotto l'aspetto formale, la rinuncia a tanto. Esso ha invece rimandato l'esame della fondatezza di quest'ultima decisione al momento in cui avrebbe dovuto approvarla in applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI. In merito il Tribunale considera quanto segue.
4.2. In primo luogo è escluso che la condotta di adduzione dell'acqua potabile da serbatoio di __________ a quello di __________ costituisca (almeno) un'opera di urbanizzazione generale giusta l'art. 3 cpv. 2 LCMI e che, pertanto, la sua sostituzione e l'ampliamento del diametro possa dar luogo all'imposizione di contributi di miglioria giusta il capoverso 1 lett. a della stessa disposizione: in quanto volta a permettere il solo trasporto dell'acqua potabile verso un serbatoio, trattasi piuttosto di un'opera di urbanizzazione di base, in relazione alla quale la LCMI, diversamente da altre leggi (in particolare la LALIA), non prevede l'obbligo di imposizione (cfr. il messaggio 13 giugno 1984, in RVGC, sessione primaverile 1990, vol. 1, pag. 125 segg., 139; inoltre Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, Bellinzona/Cadenazzo 1993, n. 485). Lo conferma il fatto che il transito nella zona interessata è casuale, non invece finalizzato all'urbanizzazione della stessa. La condotta di distribuzione, che corre parallelamente a quest'ultima, costituisce invece, nel tratto interessato, un'opera di urbanizzazione (poco importa ai fini del presente giudizio determinare se) generale o particolare, ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 rispettivamente 3 LCMI. La sua sostituzione ha tuttavia luogo senza aumento del diametro, che è e rimane di 150 mm: non ci si trova pertanto di fronte, per quanto la concerne, ad un potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile giusta l'art. 3 cpv. 4 LCMI (cfr. nello stesso senso Scolari, op. cit., n. 488). La realizzazione in discussione non implica pertanto, di principio, l'obbligo per il comune di prelevare dei contributi di miglioria. L'unico aspetto dell'intervento atto a ingenerare lo svolgimento di tale procedura è costituito dalla posa, lungo la condotta di distribuzione, di quattro idranti: realizzazione che, com'è già stato diffusamente spiegato nella già citata sentenza 30 maggio 2001 concernente il potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile in via __________, migliora direttamente la possibilità di lottare contro gli incendi che potrebbero verificarsi sui fondi posti nelle sue adiacenze ed arreca pertanto indiscutibilmente dei vantaggi particolari a questi ultimi giusta l'art. 4 cpv. 1 lett. b LCMI (cfr. consid. 4.2. di quel giudicato). Trattandosi tuttavia di un intervento completamente marginale sotto l'aspetto economico, il consiglio comunale poteva legittimamente prescindere dall'imposizione dei contributi di miglioria in relazione allo stesso, in applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI. La posa dei nuovi idranti può difatti essere coperta, in concreto, da altri tributi, ma in particolare dalle tasse di allacciamento e d'uso della rete previsti dal regolamento per la distribuzione dell'acqua potabile del 29 gennaio 1973 ed il relativo tariffario. La decisione in tale senso appare a maggior ragione legittima nel caso di specie, se si tien conto che secondo la giurisprudenza del Tribunale amministrativo relativa all'applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI, attuata dall'azienda dell'acqua potabile di __________, per il finanziamento di questo specifico ramo dell'urbanizzazione i comuni possono assegnare al prelievo di contributi di miglioria una funzione sussidiaria rispetto a quello delle tasse d'allacciamento e d'uso (cfr. diffusamente sull'argomento RDAT II-1991 n. 8 consid. 3d, pag. 19 seg.; inoltre, nello stesso senso, l'art. 1 cpv. 3 e 4 dell'ordinanza relativa alla legge federale che promuove la costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 30 novembre 1981).
5. Sulla scorta di quanto precede la decisioni impugnate devono essere tutelate, per lo meno nel risultato. Sia comunque precisato, a futura memoria, che il Consiglio di Stato, agente quale autorità di ricorso ex art. 208 cpv. 1 LOC, non può esimersi dal verificare il fondamento di una rinuncia all'imposizione di contributi di miglioria disposta dal legislativo comunale in applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI, adducendo che esso dovrà approvare tale deliberazione in veste di autorità di vigilanza sui comuni, una volta che tale deliberazione è cresciuta in giudicato. Il ricorso deve finalmente essere respinto.
6. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico dei ricorrenti __________ e __________, unici effettivi insorgenti in questa sede (cfr. consid. 1; art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 4, 7, 14 LCMI, 208, 209 LOC, 3, 18, 28, PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico dei ricorrenti __________ e __________ in solido.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario