Incarto n. 52.2001.00029
Lugano 26 febbraio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 23 gennaio 2001 di
__________ __________
contro
la decisione 9 gennaio 2001, no. 52, del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dalle insorgenti avverso la licenza edilizia in sanatoria 25 maggio 2000 rilasciata dal municipio di __________ a __________ e __________ per la trasformazione in negozio e deposito/cantina di un ripostiglio al PT di un immobile nella zona del nucleo (part. n. __________ e __________ RFD);
viste le risposte:
- 30 gennaio 2001 di __________ e __________;
- 6 febbraio 2001 del Consiglio di Stato;
- 19 febbraio 2001 del municipio di __________;
- 7 marzo 2001 del Dipartimento del territorio, Servizi generali, UDC;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ e __________ sono proprietari nel nucleo di __________ di una casa d'abitazione con annessa corte, che al PT presenta due locali attigui, di dimensioni 3,35 ml x 5,30 ml, rispettivamente 3,75 ml x 5,30 ml, tradizionalmente utilizzati quali ripostiglio/cantina (part. n. __________ e __________ RFD).
Constatato che i suddetti locali avevano subito una trasformazione, con scritto 26 ottobre 1999 il municipio ha ingiunto ai proprietari di presentare una domanda di costruzione in sanatoria. Dando seguito all'invito, il 9 marzo 2000 i coniugi __________ hanno chiesto il rilascio della licenza edilizia per la formazione di un negozio nel locale più piccolo e di un deposito/cantina privato nell'altro vano.
Alla domanda, pubblicata dal 29 marzo al 12 aprile 2000, si sono opposte __________ e __________, proprietarie di fondi vicini, adducendo che l'intervento postulato non rifletterebbe gli intenti degli istanti in licenza, i quali avrebbero in realtà allestito un bar/grottino, e censurando l'attività svolta, siccome incompatibile con la funzione assegnata alla zona di utilizzazione.
Raccolto il preavviso favorevole dell'autorità cantonale, il 25 maggio 2000 il municipio di __________ ha rilasciato la licenza in sanatoria, respingendo le opposizioni delle vicine.
B. Con giudizio 9 gennaio 2001 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, rigettando l'impugnativa contro di esso inoltrata dalle opponenti.
Rilevato preliminarmente che le trasformazioni prospettate configurano un cambiamento di destinazione soggetto ad autorizzazione, il Governo ha ritenuto che, date le sue caratteristiche, il negozio in esame potrebbe addirittura venir insediato in zona residenziale. Proprio per la sua natura, nel citato locale e nelle sue adiacenze non è inoltre possibile consumare cibi o bevande e vanno rispettati gli orari di chiusura stabiliti dalla Legge cantonale sul lavoro. Compete all'autorità comunale, conclude il Consiglio di Stato, vigilare sul rispetto di tali prescrizioni.
C. Avverso la predetta pronuncia governativa __________ e __________ si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando che venga annullata unitamente alla licenza edilizia rilasciata dal municipio di __________.
Preliminarmente, le insorgenti eccepiscono la violazione del diritto di essere sentito, poiché le autorità inferiori non hanno dato seguito alle offerte di prove formulate al fine di dimostrare il vero genere d'attività svolto nei locali. Esse censurano inoltre il mancato esame delle immissioni foniche indotte da tale attività e ribadiscono l'inammissibilità dell'intervento, in quanto il punto di vendita non sarebbe al servizio della popolazione residente. Infine, chiedono l'esperimento di un sopralluogo e l'esplicita pronuncia dell'effetto sospensivo per l'esercizio di qualsiasi attività nei locali oggetto della licenza.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che propone la riconferma del giudizio impugnato, senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione pervengono il municipio di __________, il Dipartimento del territorio, che produce un avviso della SPAA, e i beneficiari della controversa licenza. Delle argomentazioni addotte si dirà, se del caso, nel seguito.
E. Con scritto del 12 marzo 2001, le ricorrenti hanno prodotto un allegato di replica, invero irrito, ribadendo le motivazioni già sostenute nella memoria ricorsuale.
Il 26 giugno 2001, il municipio di __________ ha trasmesso copia del verbale di sopralluogo esperito alcuni giorni prima per accertare il mutato utilizzo dei locali, segnalato dai resistenti. In tale circostanza è stato appurato che i vani sono stati locati, fino ad ottobre del 2001, ad un club privato di tredici membri quale punto d'incontro per la degustazione, e non la vendita, di vini. I resistenti vi manterrebbero inoltre il deposito del vino.
Il 24 dicembre 2001, le ricorrenti hanno informato questo Tribunale che l'edificio oggetto della licenza è disabitato ed in vendita, avanzando il dubbio che la chiesta licenza sia divenuta priva d'interesse. Invitati ad esprimersi al riguardo, il municipio si è rimesso ad un eventuale accordo tra le parti, mentre i resistenti hanno dichiarato di non voler rinunciare al permesso edilizio.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 cpv. 1 LE. La legittimazione attiva delle ricorrenti, proprietarie di fondi confinanti con quello dedotto in licenza e già opponenti, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può inoltre essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). In effetti, le prove vantate dalle insorgenti (fotografie, testi) così come l'esperimento di un sopralluogo non appaiono atte a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di fatto rilevanti per il giudizio. Per le ragioni esposte ai considerandi che seguono, nel contesto della presente procedura non risulta infatti determinante accertare l'effettivo uso degli spazi oggetto della domanda di costruzione. Per lo stesso motivo, la decisione governativa qui impugnata resiste alla censura di violazione del diritto di essere sentito.
2. 2.1. Il permesso di costruzione è un atto amministrativo mediante il quale l’autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all’esecuzione delle opere previste dai piani prodotti con la domanda di costruzione (Scolari, Commentario, II. ed., N. 627). I permessi rilasciati a posteriori per opere realizzate senza permesso o in contrasto con il permesso ricevuto non si differenziano da quelli rilasciati preventivamente. Anche nell’ambito del rilascio di un permesso destinato a sanare il difetto di un valido titolo autorizzativo, l’autorità statuisce soltanto sulla conformità, per rapporto alle normative edilizie concretamente applicabili, delle opere raffigurate sui piani presentati e della destinazione d'uso indicata nei documenti che corredano la domanda. L'autorità non si pronuncia, per contro, sulla legittimità delle opere effettivamente eseguite. Se i piani non corrispondono alle opere eseguite abusivamente o se la destinazione dichiarata differisce da quella effettiva, la licenza eventualmente rilasciata non pone rimedio al permesso mancante. L'abuso formale continua a sussistere fintanto che l'autorità non si pronuncia sulla conformità di una domanda di costruzione corredata da piani e da relazioni corrispondenti alle opere effettivamente riscontrabili sul terreno (cfr. STA inedita 9.5.2001, in re S., consid. 2).
2.2. Nelle concrete evenienze, a mente delle insorgenti, oltre che un negozio, i resistenti gestirebbero un bar/grottino per turisti, in cui verrebbero venduti e consumati sul posto vino ed altri alcolici fino a tarda ora la sera. Tale attività sarebbe peraltro stata estesa alla corte prospiciente i locali, sistemata e attrezzata all'uopo.
In virtù dei principi giurisprudenziali sopra ricordati, le critiche delle ricorrenti, su cui comunque si tornerà nel seguito (cfr. consid. 6.), risultano prive di rilievo nell'ambito del procedimento che ci occupa. In questa sede occorre infatti valutare unicamente l'ammissibilità di quanto postulato dai resistenti, vale a dire la realizzazione di un negozio e di un deposito/cantina privato. La documentazione prodotta da questi ultimi precisa tale indicazione, invero alquanto generica, attestando l'intenzione di ottenere l'autorizzazione edilizia per l'esercizio di una modesta enoteca e la formazione di un luogo d'incontro e di degustazione conviviale (cfr. testo della sottoscrizione agli atti).
3. 3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata solo per edifici o impianti conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Il principio della conformità di zona, sancito dalla disposizione in esame, esige che la destinazione degli insediamenti si integri convenientemente nelle finalità perseguite dalla funzione assegnata alla zona di utilizzazione in cui sono previsti. Non basta che non le contraddicano, ossia che non ostacolino l'utilizzazione della zona conforme alla funzione attribuitale: per essere autorizzate le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona di situazione (cfr. RDAT II-1994 N. 56; Scolari, Commentario, II ed., N. 472).
In particolare, le zone residenziali sono essenzialmente riservate agli insediamenti abitativi ed alle attività complementari a questa destinazione, ossia ad insediamenti di altro genere, ma di natura accessoria, subordinata alla funzione residenziale. Ad esempio, negozi di quartiere ed esercizi pubblici risultano conformi alla destinazione della zona residenziale, nella misura in cui siano commisurati alle effettive esigenze della popolazione locale (cfr. DTF 117 Ib 147, consid. 5b; RDAT I-1997 N. 29, I-1995 N. 35; Zimmerlin, Baurecht des Kt. Aargau, 2a ed., § 160 ss).
3.2. Il PR dei comuni del __________ non definisce la destinazione assegnata alla zona del nucleo (NV3) interessata dal cambiamento di destinazione in esame. L'art. 49 NAPR, senza specificare il genere di attività consentite, si limita a definire la natura e l'ampiezza degli interventi costruttivi ammessi. Tra questi vi è pure la trasformazione, intesa come l'intervento di risanamento di un edificio con cambiamenti di destinazione, senza ampliamenti. L'art. 52 cifra 2 NAPR prescrive inoltre, in questa zona, la salvaguardia dei valori ambientali tradizionali.
L'assenza di indicazioni circa la tipologia degli interventi ammissibili la si riscontra unicamente per le zone dei nuclei dei villaggi e non per gli altri comparti territoriali. Tale lacuna normativa può prestare il fianco a differenti interpretazioni. Tra l'altro, è ipotizzabile che il legislatore abbia inteso riservare all'autorità competente una certa latitudine di giudizio nell'esame della conformità di zona. Già di per sé, l'autorità comunale dispone comunque di un ampio margine di apprezzamento nell'interpretazione delle proprie norme in materia edilizia e pianificatoria, potendosi prevalere in quest'ambito di autonomia tutelabile (cfr. DTF 120 Ia 203 consid. 2a; RDAT II- 1999 N. 24, I-1998 N. 35). Ad ogni modo, nella fattispecie, la questione qui sollevata può rimanere indecisa, per i motivi indicati di seguito.
4. 4.1. In concreto, il negozio insediato al pianterreno funge da punto di vendita di beni di largo consumo, ancorché non di prima necessità, quali sono i prodotti vitivinicoli. Esso concorre dunque al soddisfacimento di un bisogno ricorrente, e, in quest'ottica, non si differenzia granché da altri tipi d'attività, che la giurisprudenza ha già avuto modo di ritenere conformi alla zona residenziale, quali panetterie, calzolerie, sartorie o saloni da parrucchiere (cfr. DTF 117 Ib 147 consid. 5b; RVJ 1996 45, consid. 4c). Il bene commercializzato è peraltro profondamente radicato nella tradizione rurale del nostro cantone, per cui la promozione della vendita in luoghi tipici di questa tradizione, quali i nuclei storici dei villaggi, non può che valorizzare i tratti caratteristici di tale comparto territoriale, aumentandone l'attrattiva. Di decisivo rilievo appare inoltre la modesta entità del negozio, la cui superficie è inferiore a 18 mq. Proprio anche in virtù di tali dimensioni l'attività di vendita praticata è infatti insuscettibile di compromettere le caratteristiche ambientali del nucleo (art. 52 cifra 2 NAPR), oltre a risultare più che adeguatamente commisurata ai bisogni della popolazione residente nella zona. La provenienza della clientela, quasi esclusivamente d'oltralpe secondo le insorgenti, non permette di smentire tale conclusione, ritenuto che già nel nucleo di __________ molti edifici sono occupati da confederati o da stranieri, verosimilmente anche a titolo di abitazioni secondarie.
4.2. Per quanto concerne la compatibilità con i dettami di PR del secondo locale non possono ragionevolmente sussistere dubbi di sorta. La funzione di deposito risulta in proporzionata, pratica e quasi inevitabile correlazione con lo smercio di prodotti vinicoli che avviene nel locale attiguo. D'altro canto, l'uso quale tinello / grottino privato è conforme alla vocazione abitativa del nucleo.
4.3. Nel suo insieme, il cambiamento di destinazione postulato non comporta alcuna modifica delle fattezze esterne dell'edificio, limitandosi, da questo profilo, ad interventi di semplice manutenzione. Data la natura dell'intervento, appare peraltro sproporzionato annullare la licenza di costruzione, come preteso dalle insorgenti, per la mancanza agli atti della documentazione fotografica richiesta dall'art. 52 cifra 6 NAPR.
In definitiva, l'intervento edilizio in questione risulta dunque convenientemente rapportato alla funzione riservata dal PR alla zona del nucleo di __________, già per il fatto che, in sostanza, esso risulterebbe ammissibile anche in un comparto a destinazione puramente residenziale. Accordando la licenza edilizia, il municipio di __________ non ha dunque abusato dell'autonomia decisionale di cui fruisce in materia.
5. Dal profilo della legislazione di protezione dell'ambiente, l'edificio in esame si configura, a seguito della ristrutturazione postulata, quale impianto fisso nuovo, ai sensi degli art. 7 cpv. 7 LPAmb nonché 2 cpv. 1 e 2 OIF. Esso è di conseguenza assoggettato al rispetto dei valori di pianificazione, giusta gli art. 25 cpv. 1 LPAmb e 7 cpv. 1 lett. b OIF (cfr. RDAT I-1999 N. 66; Bellanger, das schweizerische Umweltschutzgesetz, Rechtsprechung von 1995 bis 1999, in URP 2001 p. 619 ss, p. 652-654). Dal momento che, per lo specifico genere di rumore, il Consiglio federale non ha fissato valori limite puntuali mediante ordinanza (cfr. art. 23 LPAmb), spetta alle autorità valutare nel singolo caso se l'esercizio dell'impianto sia suscettibile di provocare immissioni più che insignificanti, tenuto conto del tipo di rumore in questione, del momento in cui si verifica e della sua frequenza, come pure delle caratteristiche della zona dove si trova l'impianto (cfr. art. 40 cpv. 3 OIF; STF 15.5.2001 in URP 2001 p. 923, consid. 2b; DTF 123 II 325, consid. 4d,bb).
Nel caso di specie, occorre considerare che il negozio, in quanto tale, soggiace alle prescrizioni vigenti in materia d'orari d'apertura. Di principio, ne è dunque escluso l'esercizio dopo le 18.30 e di domenica. Inoltre, le dimensioni del locale lasciano pronosticare un afflusso di clientela tutto sommato modesto, con incidenza pressoché irrilevante sia a livello di traffico indotto che di semplice vociare, dentro e fuori il locale commerciale. Nella zona del nucleo esistono peraltro già alcuni esercizi pubblici, fonte, di principio, ben più importante di rumore. Di conseguenza, non sussistendo elementi per ritenere che le immissioni foniche connesse con l'esercizio del negozio dedotto in licenza possano eccedere il livello normalmente derivante dall'abitare, non occorre approfondire ulteriormente la tematica ambientale, come rettamente osservato dalla SPAA (cfr. RDAT II-1995 N. 68). La medesima conclusione torna evidentemente applicabile anche al locale adibito a cantina privata.
Anche da questo profilo, la contestata licenza edilizia merita pertanto tutela.
6. Da ultimo, appare opportuno ricordare che l'autorità comunale è tenuta a vigilare sull'osservanza della destinazione assegnata ai locali, verificando, segnatamente, la fondatezza delle denunce delle ricorrenti. Da un lato, l'autorizzazione rilasciata quale negozio impone il rispetto dei relativi orari d'apertura e non facoltizza certo la clientela a consumare direttamente sul posto i prodotti acquistati. D'altro canto, affinché la cantina possa definirsi privata, occorre che il suo utilizzo rimanga entro i limiti di una normale convivialità e non assuma rilevanza e sistematicità tali non poter ragionevolmente escludere finalità commerciali.
Qualora tali limiti non siano rispettati, come sembra essere il caso per la destinazione di luogo di ritrovo di un club privato, il municipio dovrà insistere nei confronti dei resistenti affinché inoltrino una nuova domanda di costruzione, pronunciandosi poi formalmente sulla sua legittimità sostanziale. Inoltre, in caso di inosservanza dell'invito, incoercibile, a presentare una nuova domanda di costruzione in sanatoria, corredata da piani e da relazioni che riflettano la situazione effettiva dei locali, il municipio dovrà comunque pronunciarsi con decisione impugnabile, da notificare alle parti, sulla conformità degli interventi eseguiti per rapporto al diritto edilizio materialmente applicabile.
La mancata osservanza dell'utilizzazione autorizzata dei locali dedotti in licenza potrebbe beninteso avere ripercussioni anche dal profilo dell'inquinamento fonico. A tal proposito, giova ricordare che l'esame del rispetto delle prescrizioni per la protezione contro il rumore, così come l'adozione di eventuali provvedimenti di risanamento sono di competenza del Dipartimento del territorio (art. 3 cifre 4 e 5 DLALPAmb). I municipi, oltre ad esercitare i compiti di polizia locale, sono comunque tenuti a notificare all'autorità cantonale ogni violazione della legislazione sulla protezione dell'ambiente, nonché l'insorgenza di ogni fenomeno ambientale anomalo (art. 5 DLALPAmb).
7. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto. Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame, che peraltro ne era già munito ex lege, diviene priva d'oggetto.
La tassa di giustizia, le spese e le ripetibili seguono la soccombenza (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 29 Cost.; 22 LPT; 7, 25 LPAmb; 2, 7, 40 OIF; 67 LALPT; 1, 21, 42 LE; 3, 5 DLALPAmb; 49, 52 NAPR del __________; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 47, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 800.--, sono a carico delle ricorrenti in solido che, con analogo vincolo, rifonderanno identico importo ai resistenti a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario