Incarto n. 52.2001.00172
Lugano 20 settembre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16/17 maggio 2001 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 24 aprile 2001 (n. 1896) con cui il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato dall'insorgente il 27 ottobre 2000 contro la disdetta del rapporto di impiego quale docente di scuola elementare decisa nei suoi confronti dal municipio di __________ il 3/12 ottobre 2000;
viste le risposte:
- 30 maggio 2001 del municipio di __________;
- 30 maggio 2001 del Consiglio di Stato;
- 5 giugno 2001 del Dipartimento dell'istruzione e della cultura, Sezione amministrativa;
ritenuto, in fatto
A. __________ è stato incaricato dal municipio di __________ quale docente presso le locali scuole comunali con risoluzione 5 settembre 1996. Egli è stato successivamente nominato in tale funzione con risoluzione 23/24 luglio 1997.
B. A seguito di difficoltà nella conduzione della classe ed in particolare nella gestione di singoli allievi, riscontrate dall'ispettore __________ negli anni scolastici 1996/97 e 1997/98, dietro proposta di quest'ultimo, il municipio di __________ ha prolungato di un anno il periodo di prova, ossia sino al 31 agosto 1999 (risoluzione 21/22 luglio 1998). I problemi riscontrati dall'ispettore si sono protratti ed anzi ampliati nell'anno scolastico 1998/99, nel corso del quale svariati genitori hanno altresì iniziato a contestare il docente. Ciò malgrado, con risoluzione 25/28 maggio 1999 il municipio di __________ ha deciso di confermare la nomina del docente. Per l'anno scolastico 1999/00 è stato disposto un piano operativo di assistenza e vigilanza del maestro __________, sottoscritto da tutti gli interessati. __________ si è tuttavia assentato dal lavoro per malattia dal 10 dicembre 1999 e non ha più ripreso l'attività a tutt'oggi.
C. Con risoluzione 3/12 ottobre 2000, il municipio di __________ ha disdetto il rapporto di impiego con il predetto docente in applicazione dell'art. 60 LOrd. L'autorità comunale ha motivato la decisione con la sussistenza di circostanze tali da non poter pretendere dalla stessa, in buona fede, la continuazione di tale rapporto (art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd). Il municipio ha, in particolare, fatto riferimento alla creazione di una situazione incompatibile con il buon funzionamento della scuola, dovuta anche al comportamento del docente, che non si era dimostrato in grado di svolgere i suoi compiti. La decisione, la quale indicava la possibilità di ricorrere direttamente dinanzi a questo Tribunale, stabiliva che un eventuale ricorso esperito contro di essa non avrebbe spiegato effetto sospensivo.
D. a) Con gravame 27 ottobre 2000, __________ è insorto dinanzi a questo Tribunale contro la menzionata decisione, chiedendone l'annullamento e postulando altresì il ripristino dell'effetto sospensivo al ricorso. L'insorgente ha, anzitutto, eccepito la nullità della disdetta, in quanto data durante un periodo di malattia inferiore a 18 mesi. Egli ha in seguito contestato la sussistenza di giustificati motivi che permettessero di licenziarlo. In questo contesto ha altresì rimproverato al municipio di aver disatteso, in violazione del principio della buona fede, la risoluzione 21 marzo 2000 con cui aveva aderito alla sua domanda di congedo. L'insorgente ha anche postulato l'assegnazione dell'indennità prevista all'art. 69 cpv. 2 PAmm.
b) Con sentenza 2 gennaio 2001, nota alle parti, il Tribunale ha trasmesso l'impugnativa al Consiglio di Stato, in quanto competente ad evaderla in applicazione dell'art. 65 LOrd. Con decisione 23 gennaio 2001 la presidente del Governo ha accolto la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso; con risoluzione 24 aprile 2001 il Consiglio di Stato ha invece respinto il gravame, condividendo i motivi addotti dal municipio di __________.
E. Con impugnativa 16 maggio 2001, spedita l'indomani, __________ si aggrava a questo Tribunale contro il giudicato governativo, postulando il suo annullamento, insieme a quello della disdetta municipale, e chiedendo altresì il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso. L'insorgente ribadisce i motivi e le domande sottoposti al giudizio dell'autorità inferiore.
Il Consiglio di Stato e il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame; il municipio si è anche opposto al conferimento dell'effetto sospensivo.
F. Con decisione 16 agosto 2001 il vicepresidente del Tribunale ha accertato che il ricorso aveva effetto sospensivo, riservando tuttavia una decisione in merito allo svolgimento delle funzioni da parte del ricorrente.
G. L'11 settembre 2001 ha indi avuto luogo un'udienza. In quest'occasione il giudice delegato ha informato le parti di aver acquisito all'incarto alcuni atti. Il ricorrente ha a sua volta notificato l'assunzione di svariati mezzi di prova.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 66 cpv. 2, 68 cpv. 1 lett. f LOrd), il ricorso tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 43 PAmm). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. All'udienza 11 settembre 2001 il ricorrente ha sollecitato l'audizione di alcuni testimoni: due ex municipali (attivi professionalmente come docenti), quattro genitori, quattro docenti ed infine i due suoi fratelli. Ha inoltre sollecitato l'allestimento di una perizia atta a determinare se la disdetta sia imputabile ad un'azione di mobbing da parte delle autorità scolastiche, ma in particolare dell'ispettore __________. Ha infine postulato il richiamo di due incarti dal ministero pubblico. Il primo concerne la segnalazione effettuata dal Consiglio di Stato il 6 marzo 2001 a seguito delle denunce contenute nell'interrogazione 29 gennaio 2001, sottoscritta dal deputato __________ e confirmatari, nei confronti dell'ispettore __________ in relazione, tra l'altro, alla vicenda in esame. Il secondo riguarda invece la segnalazione effettuata direttamente dal ricorrente in relazione ai fatti che lo avevano indotto ad inoltrare il 22 settembre 2000 alla sezione degli enti locali un'istanza di intervento nei confronti del municipio per violazione dell'obbligo di discrezione.
2.2. La procedura amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 CCS, applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come mezzi di prova superflui o non pertinenti (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 18 n. 1c).
2.3. Nel caso di specie, la situazione di fatto che sta alla base della controversa disdetta del rapporto di impiego risulta in modo più che sufficiente dalla copiosa documentazione versata agli atti dalle parti, completata dagli atti acquisiti dal giudice delegato. Non appare pertanto necessario di assumere ulteriori mezzi di prova. Trattasi, inoltre, di applicare l'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd. Come verrà diffusamente spiegato in seguito, questa disposizione legale permette all'autorità di nomina di pronunciare, attraverso l'esercizio di un vasto potere di apprezzamento, lo scioglimento del rapporto di impiego con un dipendente prevalendosi di qualsiasi circostanza atta a giustificare il provvedimento, prescindendo dall'esistenza e dal grado di colpe, mancanze o atti illeciti - in altre parole di responsabilità - da parte del dipendente colpito dalla disdetta o di terze persone. L'accertamento dei fatti che stanno alla base del provvedimento viene di conseguenza semplificato in misura importante. Come si potrà desumere dai considerandi che seguono, la sussistenza di fondati motivi che legittimano il provvedimento è oltretutto, in concreto, ampiamente, oggettivamente documentata dagli atti di causa scritti acquisiti nell'incarto, allestiti dagli attori coinvolti nella vicenda, ma in particolare dal docente, dall'ispettore, dal direttore delle scuole comunali, dal municipio ed infine dai genitori ostili al docente. E' pertanto d'acchito escluso che un'istruttoria possa condurre al risultato opposto, auspicato dal ricorrente.
Il Tribunale non accede pertanto alle richieste dell'insorgente di sentire dei testimoni, esperire una perizia circa la qualifica e le conseguenze del comportamento assunto nei suoi confronti - in particolare - dall'ispettore __________, infine richiamare dal ministero pubblico gli incarti relativi alle segnalazioni effettuate dal Consiglio di Stato e dal ricorrente stesso in merito al comportamento del menzionato ispettore rispettivamente all'asserita violazione, da parte del municipio di __________, dell'obbligo di discrezione.
3. 3.1. I rapporti di impiego dei docenti delle scuole comunali sono retti dalla legge sull'ordinamento degli impiegati e docenti del 15 marzo 1995 (LOrd; cfr. art. 1 cpv. 1 lett. b della stessa). Il conferimento della nomina in loro favore spetta al municipio (art. 2 cpv. 1 lett. b LOrd; inoltre art. 7 cpv. 1 lett. a della legge sulla scuola dell'infanzia e della scuola elementare del 7 febbraio 1996). Con l'approvazione del dipartimento della pubblica educazione il municipio può altresì sciogliere il rapporto di impiego di un docente delle scuole comunali prevalendosi di giustificati motivi (art. 60 cpv. 1 e 6 LOrd, dal marginale "disdetta"). Sono considerati giustificati motivi (art. 60 cpv. 3 LOrd): la soppressione del posto o della funzione senza possibilità di trasferimento o di pensionamento per limiti d'età (lett. a); l'assenza per malattia o infortunio che si protrae per almeno 18 mesi senza interruzione o le assenze ripetute di equivalente rilevanza per la loro frequenza (lett. b); qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare il rapporto d'impiego nella stessa funzione o in un'altra funzione adeguata e disponibile nell'ambito dei posti vacanti (lett. c). La disdetta può essere data per la fine di un mese con preavviso di tre mesi; per i dipendenti con almeno 15 anni di servizio o 45 anni di età il preavviso sale a sei mesi (art. 60 cpv. 1 e 2 LOrd).
3.2. Il municipio ha fondato la disdetta sull'ipotesi contemplata all'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd, ossia sulla sussistenza di una qualsiasi circostanza, oggettiva o soggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare il rapporto di impiego. Tale ipotesi corrisponde, in sostanza, a quelle che potevano giustificare, in applicazione dell'ordinamento previgente, la rimozione dalla carica e la mancata conferma. La disdetta può quindi intervenire, segnatamente, quando il dipendente non è più in grado di assolvere il proprio compito o si instaura una situazione incompatibile con il buon funzionamento del servizio; una colpa specifica del dipendente o una violazione dei doveri di servizio da parte sua non sono invece necessari. In quest'ottica appare irrilevante sapere a chi siano imputabili i motivi giustificati: basta che questi sussistano realmente e legittimino lo scioglimento del rapporto di impiego. La facoltà di pronunciare la disdetta in casi del genere è altresì riconosciuta da dottrina e giurisprudenza, che ammettono, contrariamente al licenziamento per motivi disciplinari, la possibilità di risoluzione del rapporto di lavoro senza che una colpa sia imputabile al funzionario licenziato e addirittura per ragioni non legate al suo comportamento; basta che il licenziamento sia giustificato nell'interesse del servizio pubblico. Un tale interesse è dato, in modo particolare, quando il funzionario, per la sua sola presenza, perturbi il corretto funzionamento del servizio pubblico rispettivamente quando si presentino conflitti di personalità in seno ad un medesimo ufficio. Possono pertanto valere come giusti motivi tutte le circostanze che, secondo il principio della buona fede, fanno sì che l'autorità di nomina non possa più continuare il rapporto di servizio (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono RDAT II-2000 n. 11 consid. 3b con rinvii ai materiali legislativi, dottrina e giurisprudenza). L'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd conferisce all'autorità di nomina un potere d'apprezzamento notevole, limitando di conseguenza il potere cognitivo del Tribunale amministrativo ai casi di abuso o di eccesso di tale potere (art. 61 PAmm).
4. L'insorgente contesta, in primo luogo, la legittimità della disdetta, in quanto intervenuta in un periodo in cui egli era assente per malattia. La censura dev'essere disattesa. Come risulta dall'esposizione dei fatti, l'insorgente è assente per malattia dal 10 dicembre 1999. La disdetta nei suoi confronti è stata pronunciata il 3/12 ottobre 2000. A tal fine il municipio si è richiamato all'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd, ossia sull'esistenza di circostanze che, secondo il principio della buona fede, rendevano impossibile all'autorità la continuazione del rapporto di servizio. Contrariamente a quanto crede il ricorrente, il divieto di disdire il rapporto di impiego durante i primi 18 mesi di malattia del dipendente sancito alla lettera b della stessa disposizione non precludeva simile facoltà all'autorità comunale. Trattasi difatti di ipotesi di licenziamento fondate su presupposti differenti. L'art. 60 cpv. 3 lett. b LOrd permette all'autorità di disdire il rapporto di impiego nella sola ipotesi - e per causa esclusiva di assenza prolungata, per malattia od infortunio, del dipendente: la norma assicura nel contempo la protezione di quest'ultimo, sottintendendo che le assenze per tale motivo di durata inferiore a 18 mesi non sono atte a giustificare, da sole, una rescissione del rapporto di impiego. L'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd, è invece volto a permettere all'autorità di nomina di sciogliere il rapporto di lavoro prevalendosi di ogni pertinente, legittimo motivo in tal senso, che non sia esclusivamente costituito da un'assenza per malattia od infortunio. Per questa ragione, in quest'ultima ipotesi l'autorità non può essere costretta a procrastinare la disdetta sino a 18 mesi qualora il dipendente si sia frattanto assentato per malattia od infortunio. In quest'ordine di idee la giurisprudenza di questo Tribunale aveva avuto l'occasione di precisare che la LOrd non istituisce un divieto tassativo, analogo a quello dell'art. 336c cpv. 1 lett. b CO, giusta cui il datore di lavoro non può disdire il rapporto di lavoro, durante un certo periodo, quando il lavoratore è impedito di lavorare a causa di malattia o infortunio, pena la nullità della disdetta (art. 336c cpv. 2 CO) e che, tantomeno, tale disposizione ritorna applicabile a titolo di diritto pubblico suppletorio via l'art. 87 LOrd (cfr. diffusamente RDAT II-1999 n. 3 consid. 3; inoltre, per il diritto federale DTF 124 II 53 consid. 2). D'altra parte, i conflitti tra autorità di nomina e dipendente possono provocare talvolta un'assenza per malattia di quest'ultimo: assenza che costituisce, a questo punto, una conseguenza del conflitto e non la causa del successivo scioglimento del rapporto di impiego disposto dall'autorità di nomina e che pertanto, proprio per questo motivo, non può spiegare effetto inibitorio nei confronti di quest'ultimo.
5. L'insorgente contesta indi che siano soddisfatti i presupposti di una disdetta fondata sull'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd.
5.1. __________ ha conseguito la patente di maestro di scuola elementare il 24 giugno 1994. Nell'anno scolastico 1994/95 ha svolto un programma occupazionale alla scuola elementare di __________. Nell'anno scolastico successivo ha eseguito una supplenza a tempo pieno presso la scuola elementare consortile di __________. Con risoluzione 5 settembre 1996 è stato incaricato dal municipio di __________ quale docente presso le locali scuole comunali; egli è stato successivamente nominato in tale funzione con risoluzione 23/24 luglio 1997.
5.2. A seguito di difficoltà nella conduzione della classe ed in particolare nella gestione di singoli allievi riscontrate dall'ispettore __________ negli anni scolastici 1996/97 e 1997/98, dietro proposta di quest'ultimo, con risoluzione 21/22 luglio 1998 il municipio di __________ ha prolungato di un anno il periodo di prova, ossia sino al 31 agosto 1999. Il suggerimento dell'ispettore ha provocato una reazione scritta del docente del 29 giugno 1998, che ha, tra l'altro, sostenuto l'esistenza di lacune e di una dubbia professionalità nell'operato tanto dell'ispettore __________ che del direttore delle scuole comunali __________: affermazioni formalmente ritirate con dichiarazione del 9 luglio successivo del maestro __________, dopo un incontro tra gli interessati e il direttore dell'ufficio di insegnamento primario __________.
5.3. I problemi riscontrati dall'ispettore si sono protratti ed anzi ampliati nell'anno scolastico 1998/99, nel corso del quale un gruppo di genitori ha altresì iniziato a contestare il docente. Con rapporti 9 novembre 1998 e 11 maggio 1999 l'ispettore ha rilevato il perdurare di una situazione di difficoltà del maestro di condurre la classe, gestire gruppi di allievi e di relazionare con alcuni genitori; del pari che il suo insegnamento tendeva al nozionismo più che all'apprendimento interattivo. Nel rapporto 11 maggio 1999 l'ispettore ha pertanto posto il municipio di fronte a due eventualità: la disdetta del rapporto di impiego con il docente entro la scadenza del periodo di prova oppure la conferma in carica dello stesso. __________ ha preso posizione per iscritto su quest'ultimo documento attraverso una lettera del 24 maggio successivo, indirizzata al municipio, nella quale ha puntualmente contestato le critiche mossegli ed ha postulato la sua conferma in carica: richiesta cui il municipio ha aderito con decisione del 25/28 maggio 1999.
5.4. Il 15 luglio 1999 il maestro __________ ha sollecitato il dipartimento dell'istruzione e della cultura ad avviare un'inchiesta amministrativa nei confronti dell'ispettore, allo scopo di accertare la consistenza delle critiche rivoltegli da quest'ultimo: l'istanza è stata respinta dal dipartimento con decisione 29 ottobre 1999, confermata dal Consiglio di Stato (risoluzione 21 novembre 2000) e dal Tribunale federale (sentenza 5 marzo 2001), in entrambi i casi per assenza di legittimazione a ricorrere del docente. Il 16 agosto 1999 un gruppo di genitori degli allievi della classe III, sezione B, hanno invece contestato l'assegnazione del docente alla detta sezione con atto indirizzato allo stesso dipartimento: anche questo atto è stato respinto con decisione del 3 settembre successivo dell'autorità adita. Con istanza del 25 agosto 1999 gli stessi genitori hanno chiesto al municipio di autorizzare i loro figli a frequentare la scuola in un altro comune. Tale richiesta è stata disattesa dal municipio con risoluzione 31 agosto/1 settembre 1999, confermata dal Consiglio di Stato, adito dai genitori, con decisione 13 ottobre 1999.
Per quell'anno scolastico (1999/00) è indi stato disposto un piano operativo di assistenza e vigilanza del maestro __________, sottoscritto da tutti gli interessati, che prevedeva l'affiancamento all'ispettor __________ del collega __________. Il 17 dicembre 1999 questi ultimi hanno indirizzato al municipio un circostanziato rapporto intermedio concernente i primi tre mesi di scuola, fondato sulle visite in classe ed i colloqui avuti dagli stessi e dal direttore delle scuole elementari con il docente. Il documento era suddiviso in ordine ai rilevamenti effettuati sul conto del maestro, degli allievi e dei genitori. In merito al docente si dava atto dell'impegno nella preparazione delle attività. Impegno che veniva tuttavia, parzialmente, vanificato per svariati motivi, ma in primo luogo per una mancanza di autocritica. Il maestro non aveva inoltre sufficientemente in chiaro la problematica delle norme nei suoi diversi aspetti (relazioni allievi/allievi; allievi/maestro; caso di un allievo zimbello), faticava nella gestione della classe e dei singoli allievi, non riusciva a mantenere sufficientemente alto l'interesse degli allievi per le attività proposte, ad instaurare dinamiche interattive e cogliere i contributi degli allievi, aveva difficoltà a differenziare e diversificare l'attività con gli allievi, incontrava infine delle difficoltà nelle relazioni con diversi genitori. Per quanto concerneva gli allievi gli ispettori hanno constatato un progressivo calo di interesse per le attività proposte nonché un comportamento talora poco rispettoso della norma, del maestro e dei compagni. Infine, il rapporto indicava che la relazione della maggioranza dei genitori con il docente era entrata in crisi. Esso concludeva che la prova fornita dal maestro __________ nei primi tre mesi di scuola era insoddisfacente, rilevando altresì che la situazione dell'inizio dell'anno si era progressivamente deteriorata. Gli estensori del documento assicuravano il loro impegno per tentare di ricostruire delle condizioni di lavoro accettabili. Essi sottolineavano tuttavia la difficoltà ad aiutare il docente a migliorare, poiché poco incline a compiere uno sforzo di introspezione ma piuttosto portato a ricercare in altri le cause delle sue difficoltà.
5.5. __________ si è assentato dal lavoro per malattia dal 10 dicembre 1999, ossia dall'indomani dell'ultima delle visite in classe effettuate dagli ispettori __________ e __________, alla base del testé menzionato rapporto. Per questo motivo la sua classe è stata affidata ad un supplente sino al termine dell'anno scolastico. Con lettera 6 marzo 2000 il docente ha informato il municipio che, qualora le condizioni di lavoro non gli avessero consentito di riprendere lo svolgimento dell'attività in modo sereno al termine della malattia, si sarebbe riservato il diritto di inoltrare una domanda di congedo. Con lettera 23 marzo 2000 il municipio di __________ ha risposto di aver accettato tale proposta con risoluzione n. 664 del 21 marzo precedente. Con raccomandata 7 aprile 2000 un nutrito gruppo di genitori della classe assegnata al maestro __________, messi a conoscenza di tale decisione, ha vivamente contestato l'accondiscendenza dimostrata dal municipio alle richieste del docente e la mancanza di capacità di giudizio autonomo e responsabile da parte dell'autorità. In assenza di una presa di posizione da parte dell'Esecutivo, con atto 29 maggio 2000 quei genitori hanno pertanto indirizzato al capo del dipartimento dell'istruzione e della cultura un'istanza di intervento, chiedente segnatamente di pronunciarsi sulla capacità di insegnare del maestro __________, che essi negavano, di obbligare il municipio ad adottare - in conseguenza - le decisioni che gli spettavano, infine di autorizzare i loro figli a frequentare una scuola in un altro comune nell'ipotesi in cui il docente avesse ripreso l'attività di insegnamento.
5.6. Con lettera del 26 luglio 2000 il municipio ha informato il maestro __________ di essere intenzionato a disdire il rapporto di impiego in applicazione dell'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd. In alternativa ha proposto il suo trasferimento quale impiegato presso l'amministrazione comunale. Dopo un incontro con una delegazione municipale, con invio del 18 agosto successivo del suo legale il docente ha comunicato all'Esecutivo di non poter accettare la proposta di trasferimento. Dopo aver raccolto l'approvazione del dipartimento dell'istruzione e della cultura, il 23 agosto 2000 il municipio ha formalmente prospettato al maestro __________ la disdetta del rapporto di impiego. La procedura promossa da quest'ultimo dinanzi alla Commissione conciliativa per il personale dello Stato non ha permesso di trovare una soluzione amichevole. Con risoluzione 12/13 settembre 2000 il municipio ha difatti declinato la proposta formulata in quella sede dalla menzionata Commissione di concedere al docente un congedo della durata di tre anni. A tal fine il municipio ha fatto riferimento ad una lettera trasmessa l'11 settembre precedente dall'assicurazione malattia del comune al docente, dalla quale risultava che, secondo il rapporto del medico consulente dell'assicurazione, questi presentava ancora un'incapacità lavorativa in misura completa e che una sua ripresa dell'insegnamento appariva difficile. In un altro contesto professionale la prognosi, a medio e lungo termine, appariva invece buona. Con risoluzione 3/12 ottobre 2000, oggetto della presente procedura di impugnazione, il municipio ha infine formalizzato la disdetta con effetto al 21 gennaio 2001.
5.7. Nel frattempo, nell'imminenza dell'inizio del nuovo anno scolastico (2000/01) il genitore D. P., il quale dichiarava di agire in rappresentanza di un non meglio precisato gruppo di genitori, ha prudenzialmente contestato l'assegnazione del maestro __________ alla classe IV, sezione B, dapprima con lettera 3 agosto 2000 alla direzione delle scuole elementari comunali ed, in seguito, mediante ricorso/istanza di intervento al dipartimento dell'istruzione e della cultura del 17 agosto successivo. Il 22 settembre 2000 il maestro __________ ha invece inoltrato alla sezione degli enti locali un'istanza di intervento nei confronti del municipio di __________, per grave violazione dell'obbligo di discrezione e riserbo sancito agli art. 104 seg. LOC, asserendo che il municipio aveva trasmesso dati personali riservati che lo concernevano ad alcuni genitori, i quali li avevano a loro volta diffusi tramite la stampa scritta.
6. 6.1. Come è già stato compiutamente spiegato al consid. 3.2. che precede, l'autorità di nomina fruisce di un potere d'apprezzamento notevole in materia di disdetta fondata sull'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd. Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo viene di conseguenza circoscritto ai soli casi di abuso o di eccesso di tale potere (art. 61 PAmm), ovvero - in pratica - a una forma di arbitrio (DTF 104 Ia 201 consid. 1c). La possibilità, per il Tribunale, di verificare la legittimità della decisione municipale impugnata è pertanto limitata in misura importante. Inoltre giusta l'art. 69 cpv. 1 PAmm, applicabile attraverso il rinvio di cui all'art. 67 cpv. 2 LOrd, il Tribunale amministrativo non può annullare la disdetta; può accertare, al più, che questa è ingiustificata. L'affermazione contraria contenuta alla pagina 7 del decreto provvisionale 16 agosto 2001 appare, di conseguenza, inesatta e va corretta in tal senso.
6.2. Il riassunto, pur stringato e parziale, dei numerosi accadimenti che si sono succeduti nel breve periodo intercorso tra il giorno in cui il maestro __________ è entrato alle dipendenze del comune di __________, dapprima come docente incaricato (anno scolastico 1996/97) e successivamente nominato (a partire dall'anno scolastico 1997/98), e il 12 ottobre 2000, data alla quale il municipio ha significato al dipendente la disdetta del rapporto di impiego decisa il 3 ottobre precedente, testimonia l'esistenza di una rapporto di lavoro contrassegnato da un crescendo di problemi. Da subito, stando alle valutazioni dell'ispettor __________, confermate dal direttore delle scuole comunali, il docente ha incontrato difficoltà nella conduzione della classe (1996/97 e 1997/98), che hanno condotto il municipio a prolungare di un anno del periodo di prova. Tali difficoltà sono aumentate nell'anno scolastico successivo (1998/99); durante lo stesso una maggioranza di genitori ha iniziato a contestare il docente. Per questo motivo, per l'anno scolastico 1999/00 è stato disposto il piano operativo di assistenza e vigilanza, onde assicurare al docente un'attività serena e proficua, permettendogli di dimostrare le sue capacità professionali. Il piano non ha tuttavia potuto essere portato a termine, dal momento che il maestro __________ si è assentato per malattia a partire dal giorno 10 dicembre 1999 e sino alla fine dell'anno scolastico. Il rapporto intermedio consegnato dagli ispettori __________ e __________ il 17 dicembre 1999 al municipio, illustrato poco sopra, valuta ad ogni buon conto in modo sostanzialmente negativo l'attività svolta sino a quel momento ed esprime riserve circa reali possibilità di miglioramento; esso rileva semmai, piuttosto, che la situazione si era progressivamente deteriorata dall'inizio dell'anno scolastico. L'anno in parola è altresì stato caratterizzato da un sensibile incremento dell'ostilità manifestata dalla maggioranza dei genitori verso il docente: fenomeno che non è, in seguito, mai più rientrato. Del pari le divergenze tra l'ispettore __________ ed il docente, che avevano in buona sostanza caratterizzato da sempre le relazioni tra i due funzionari, erano frattanto cresciute al punto da apparire oggettivamente insuperabili. Oltre a ciò, nell'imminenza dell'inizio del nuovo anno scolastico (2000/01), il medico consulente dell'assicurazione malattia del comune aveva formulato una prognosi negativa circa le possibilità di una ripresa effettiva dell'insegnamento da parte dell'interessato, ancora assente per malattia, ipotizzando anche un cambiamento di attività. Posto di fronte alle valutazioni negative degli ispettori, coadiuvati dal direttore delle scuole comunali, circa l'operato del maestro __________, ai rapporti altamente conflittuali tra quest'ultimo e l'ispettore __________, all'assenza di credito professionale del docente nei confronti della maggioranza dei genitori, infine ad una valutazione medica pessimista sulle sue possibilità di ripresa dell'attività di insegnamento, la decisione del municipio di rinunciare definitivamente alle prestazioni di __________, licenziandolo, appariva giustificata, ma comunque - ed è quel che conta in questa sede - non era arbitraria. La disdetta perseguiva difatti l'interesse degli allievi, dei loro genitori, dell'istituto scolastico comunale e del suo direttore e, infine, della stessa autorità di nomina. Mettendo fine
al rapporto di impiego il municipio ha anzitutto tutelato il diritto degli allievi ad un insegnamento confacente. Del pari i loro genitori hanno finalmente conseguito un quadro rassicurante circa la vita scolastica dei loro figli; di questo risultato hanno altresì beneficiato le famiglie che non avevano partecipato alla contestazione del docente, ma che vivevano indirettamente i problemi connessi con la stessa. L'istituto scolastico comunale, ma in particolare il suo direttore, hanno potuto riacquistare una miglior serenità di lavoro. Infine il municipio ha posto termine ad una situazione che stava sconfinando nell'ingestibilità e che, stando alle previsioni mediche, non sembrava, a quel momento, poter trovare altro sbocco.
6.3. Il ricorrente contesta la possibilità, per il municipio, di decidere un licenziamento senza effettuare un preventivo accertamento delle responsabilità delle persone coinvolte nel contenzioso che sta base della misura. L'insorgente si riferisce in particolare all'ispettore __________, che egli reputa scorretto, tendenzioso, colpevole di aver attuato del mobbing nei suoi confronti, di aver istigato i genitori alla contestazione e di aver fatto affermazioni diffamanti sul suo conto. Egli ricorda altresì che con risoluzioni 20 febbraio/6 marzo 2001 il Consiglio di Stato ha designato un commissione incaricata dell'accertamento preliminare delle accuse mosse all'ispettore in questione in un'interrogazione parlamentare del 29 gennaio precedente che concerneva, tra l'altro, il conflitto insorto tra il ricorrente e l'ispettore. Com'è tuttavia stato spiegato al considerando 3.2., lo scioglimento del rapporto di impiego fondato sull'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd prescinde da tale necessità. Una disdetta pronunciata sulla base della menzionata disposizione legale presuppone unicamente l'esistenza di giustificati motivi per mettere fine al rapporto di impiego: requisito soddisfatto in concreto. E' per contro irrilevante determinare le responsabilità dei vari interessati, i precisi addebiti che possono essere mossi a ciascuno di loro. Per questo motivo un funzionario può essere licenziato anche se tali motivi non sono riconducibili a sue carenze od al suo comportamento; basta che il licenziamento appaia giustificato nell'interesse (superiore) del servizio pubblico. Per questo stesso motivo è irrilevante determinare, in questa sede, le eventuali responsabilità nella vicenda dell'ispettore __________. D'altra parte, come ha già avuto modo di spiegare il Tribunale federale nel già citato giudizio, l'autorità di nomina deve poter risolvere le situazioni di conflitto grave e non altrimenti sanabile tra uno o più dipendenti, non solo pronunciando il licenziamento nei confronti di uno tra questi, ma anche scegliendo quale dipendente licenziare e quale mantenere in servizio. E' la natura stessa del servizio pubblico che impone questa soluzione, affinché siano garantiti la considerazione e la fiducia di cui essa abbisogna (RDAT II- 2000 n. 11 consid. 3b con numerosi rinvii). In concreto, il municipio di __________ non avrebbe poi nemmeno potuto adottare, direttamente, dei provvedimenti nei confronti dell'ispettore __________, in quanto funzionario cantonale: questa circostanza conforta semmai sotto l'aspetto oggettivo, decisivo in concreto, l'adozione dell'impugnata decisione di disdetta del rapporto di impiego con il docente. Per i motivi anzidetti non si giustifica da ultimo, a maggior ragione, di ricercare nella presente sede le cause della viva contestazione del docente da parte della maggioranza dei genitori: basta accertarne l'esistenza ed il ruolo di concausa ai fini della disdetta.
6.4. Il ricorrente rimprovera inoltre al municipio di __________ un comportamento contraddittorio, lesivo del principio della buona fede. Egli ricorda che il 6 marzo 2000, ossia tre mesi dopo l'inizio della sua assenza per malattia, aveva informato il municipio di riservarsi il diritto di inoltrare una domanda di congedo, qualora le condizioni di lavoro non gli avessero consentito di riprendere lo svolgimento dell'attività in modo sereno al termine della stessa: proposta che il municipio aveva accettato con risoluzione n. 664 del 21 marzo 2000, comunicatagli con lettera del 23 successivo. Senza che la situazione fosse mutata, ad alcuni mesi di distanza, con lettera 26 luglio 2000 il municipio gli ha invece prospettato la disdetta del rapporto di impiego, che ha successivamente pronunciato con decisione del 3/12 ottobre 2000. La censura non può essere accolta. Intanto, nella lettera 6 marzo 2000 il ricorrente non ha chiesto un congedo, ma ha informato il municipio che si sarebbe riservato la facoltà di postulare tale beneficio qualora si fosse presentata una ben determinata situazione (impossibilità di svolgere l'attività in modo sereno) al momento della ripresa del lavoro, una volta cessata la malattia. Il municipio non poteva, di conseguenza, concedere un congedo che, in realtà, non era stato sollecitato; poteva solo aderire al principio dell'inoltro della domanda o, nella migliore delle ipotesi per il ricorrente, al principio del congedo. Anche in quest'ultima, favorevole eventualità, il municipio poteva tuttavia legittimamente svincolarsi dall'impegno di principio assunto nei confronti dell'insorgente, revocando implicitamente la decisione 21/23 marzo 2000 attraverso la promozione della procedura di disdetta del rapporto di impiego nei suoi confronti. In effetti, il protrarsi della malattia impediva se non l'inoltro di una domanda di congedo vera e propria per lo meno l'avverarsi delle summenzionate, accettate premesse per la sua concessione. Il ricorrente non poteva invece pretendere che il municipio rimanesse obbligato nei suoi confronti per un tempo indeterminato. Tanto più che, come già è stato spiegato al consid. 5.6., nell'imminenza del nuovo anno scolastico (2000/01) il medico consulente dell'assicurazione malattia del comune aveva formulato una prognosi negativa circa le possibilità di una ripresa effettiva dell'insegnamento da parte dell'interessato, una volta terminata la malattia, ancora in corso, ipotizzando altresì un cambiamento di attività. Sussistevano pertanto fondati, pertinenti motivi per mutare opinione (cfr. Häfelin/Müller, Grundriss des Verwaltungsrechts, Zurigo 1998, n. 590 seg. e relativi rinvii; inoltre, circa i presupposti di una revoca di una decisione, RDAT II-2000 n. 38 consid. 2.1.).
6.5. Pronunciando l'impugnata disdetta in applicazione dell'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd il municipio di __________ non è pertanto incorso in un abuso od eccesso del vasto potere d'apprezzamento che la norma gli conferiva né ha violato il principio della buona fede. L'impugnato licenziamento non può pertanto essere dichiarato ingiustificato (art. 67 cpv. 2 LOrd e 69 cpv. 1 PAmm). Al ricorrente non deve dunque essere riconosciuta l'indennità prevista all'art. 69 cpv. 2 PAmm, che egli sollecita, posto che quest'ultima disposizione ritorni applicabile ai casi di disdetta fondati sull'art. 60 LOrd (cfr. sull'argomento Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 69 n. 6).
7. Sulla scorta di quanto precede il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 60, 66, 67, 68 LOrd, 3, 18, 21, 28, 43, 46, 47, 61, 69 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di fr. 1'000.-- complessivamente, sono poste a carico dell'insorgente.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario