Incarto n. 52.2001.00128
Lugano 5 febbraio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 23 aprile 2001 della
__________ c/o lic. iur. __________
contro
la decisione 13 marzo 2001 (no. 1200) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 15 settembre 2000 con la quale la Sezione dell'agricoltura ha autorizzato la __________ ad acquistare i mapp. no. __________, __________, __________ e __________ RFD di __________ al prezzo di fr. 2'446'900.-;
viste le risposte:
- 8 maggio 2001 del Consiglio di Stato;
- 10 maggio 2001 della __________
- 15 maggio 2001 della Sezione dell'agricoltura;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ è titolare di una tenuta agricola, situata a __________ sulla collina di __________. Il possedimento è costituito da nove fondi, coltivati a vigna e frutta da un fattore (__________). Quattro di questi fondi (part. __________, __________, __________34, __________), ai quali si aggiunge anche la part. __________, di proprietà del fattore, sono inclusi nella zona edificabile R2, mentre gli altri (__________, __________ e __________) sono attribuiti alla zona agricola. L'ultimo (part. 4__________4), prima di essere frazionato, era invece a cavallo fra la zona agricola (mq 7246) e la zona edificabile (mq 981).
Sulla part. __________, di mq 9123, sorge la casa in cui abitano la proprietaria dei fondi (sub A di 149 mq) e il suo fattore (sub B e C), mentre sulla part. __________, di mq 8244, v'è un roccolo (sub A di 17 mq), che è stato trasformato in foresteria.
B. Intenzionata a vendere la tenuta ad un acquirente disposto a continuarne l'attività, senza smembramenti, __________ ha incaricato l'arch. __________ di stimare i fondi esclusi dalla zona edificabile.
Con referto 28 luglio 2000, il perito ha accertato i seguenti valori:
Part. __________
superficie mq
funzione
fr/mq
stima
7'011
terreni agricoli
15.00
105'165.00
vigneto
23'400.00
frutteto
21'700.00
688
selva
0.50
344.00
1275
stabile agricolo (sub B,C,D)
352'052.00
valore parte agricola
502'661.00
(745)
terreno edificabile teorico
1'300.00
968'500.00
149
stabile non agricolo (sub A)
720'000.00
valore parte non agricola
1'688'500.00
VALORE COMMERCIALE
2'191'000.00
Part. __________
superficie mq
funzione
fr/mq
stima
5785
terreni agricoli
15.00
86'775.00
1461
selva
0.50
731.00
valore parte agricola
87'506.00
981
terreno edificabile
1'100.00
1'079'100.00
(85)
terreno edificabile teorico
1'100.00
93'500.00
17
roccolo
75'000.00
valore parte non agricola
1'247'600.00
VALORE COMMERCIALE
1'335'000.00
Part. __________
superficie mq
funzione
fr/mq
stima
650
terreno agricolo
15.00
9'750.00
Part. __________
superficie mq
funzione
fr/mq
stima
704
terreno agricolo
15.00
10'560.00
C. Scorporati dalla part. __________ i 981 mq di terreno inclusi nella zona edificabile, con i quali è stata formata la part. __________, il 18 agosto 2000 la neocostituita __________ ha pubblicato sul FU (n. __________-__________, pag. 4963) il seguente bando, concordato con la __________ per la messa in vendita del possedimento:
Alienante: __________
Oggetto da alienare:
azienda agricola ai sensi dell'art. 7 LDFR costituita dai mappali __________ (mq 9123), __________ (mq 7263), __________ (mq 650), __________ (mq 704) RF di __________
La superficie totale di detta azienda agricola è di mq 17740.
Il prezzo ritenuto non esorbitante dall'autorità - ai sensi dell'art. 66 LDFR - per l'anno in corso è di fr. 2'466'900.-.
Constatato che nel termine di 15 giorni fissato dal bando non erano pervenute offerte di coltivatori diretti, il 15 settembre 2000 la __________ ha autorizzato l'acquisto delle part. __________, __________, __________ e __________ al prezzo di fr. 2'466'900.-- da parte della __________.
D. Con decisione 13 marzo 2001 il Consiglio di Stato ha confermato l'autorizzazione, respingendo il ricorso contro di essa inoltrato dalla Commissione di vigilanza in materia di diritto fondiario rurale (CV-MDFR).
L'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che prestando attenzione alle condizioni locali i mapp. __________, __________, __________ e __________ formavano tutto sommato un'azienda agricola, dalla quale non era necessario scorporare le costruzioni non agricole (la villa al sub. A del mapp. __________ e il roccolo riattato al sub. A del mapp. __________) ai fini del calcolo del prezzo di vendita non esorbitante. Prezzo che sarebbe stato correttamente fissato sulla scorta di valutazioni d'ordine commerciale.
E. Contro il predetto giudizio governativo, la CV-MDFR insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
L'insorgente riprende in sostanza le tesi giuridiche sviluppate in prima istanza di ricorso, ribadendo innanzi tutto che i fondi di cui è stata autorizzata la vendita non costituiscono un'azienda agricola ai sensi della LDFR poiché non implicano almeno la metà della forza lavoro di una famiglia contadina. La villa e il roccolo - soggiunge la ricorrente - non sono indispensabili per la coltivazione dei fondi e andrebbero parcellati in modo da risultare sottratti al campo d'applicazione della LDFR. Il valore della contrattazione della parte agricola vera e propria, l'unica che avrebbe dovuto essere oggetto di pubblico bando, scenderebbe così da fr. 2'466'900.- a fr. 253'695.-, prezzo non esorbitante che potrebbe indurre all'acquisto dei coltivatori diretti come vuole la legge. D'altra parte, è pur vero che la proprietaria non può essere astretta al frazionamento, ma è altrettanto vero che nel fissare il prezzo di vendita essa è tenuta a stimare gli edifici e impianti non agricoli al loro valore di reddito.Il perito della venditrice ha invece applicato criteri commerciali per attribuire alla villa e al roccolo un valore complessivo di fr. 1'856'500.-, cifra che esula da qualsiasi parametro agricolo e che ha fatto lievitare a fr. 2'466'900.- il prezzo esposto nel bando per la cessione di 17'740 mq di terreno agricolo.
A mente della Commissione ricorrente, la decisione impugnata viola insomma la LDFR. Il pubblico bando avrebbe dovuto concernere solo i fondi agricoli, previo scorporo degli stabili adibiti ad altri scopi e non necessari all'attività rurale esercitata in loco.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
La __________ postula a sua volta il rigetto dell'impugnativa, contestando partitamente le tesi dell'insorgente con argomentazioni che all'occorrenza saranno riprese nel seguito.
La SAgr si rimette invece al giudizio di questo Tribunale, rifacendosi al contenuto degli allegati presentati davanti all'istanza inferiore.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 13 cpv. 2 della legge di applicazione alla legge federale sul diritto fondiario rurale del 2 dicembre 1996 (LALDFR).
Il ricorso, inoltrato entro il termine di 30 giorni previsto dagli art. 88 cpv. 1 LDFR e 13 cpv. 3 LALDFR, è tempestivo.
La CV-MDFR trae la propria potestà ricorsuale direttamente dal diritto federale e segnatamente dall'art. 83 cpv. 3 seconda frase LDFR, norma che le attribuisce facoltà di ricorrere contro il rilascio delle autorizzazioni.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La legge federale sul diritto fondiario rurale (LDFR) del 4 ottobre 1991 è entrata in vigore il 1. gennaio 1994. Essa ha lo scopo dichiarato, tra l'altro, di rafforzare la posizione del coltivatore diretto, inclusa quella dell'affittuario, in caso di vendita di aziende o fondi agricoli (art. 1 cpv. 1 lett. b LDFR) e di combattere contro prezzi esorbitanti per il suolo agricolo (art. 1 cpv. 1 lett. c LDFR).
Per favorire la figura del coltivatore diretto, ovvero di colui che coltiva di persona il suolo agricolo e, se si tratta di un'azienda agricola, la dirige personalmente (cfr. art. 9 cpv. 1 LDFR), la legge sottopone a vincoli di diritto pubblico i trasferimenti di proprietà dei terreni agricoli. Per principio, chiunque intende acquistare un'azienda agricola o un fondo agricolo deve quindi ottenere un'autorizzazione da parte della competente autorità cantonale (art. 61 cpv. 1, 80 LDFR). A norma dell'art. 63 cpv. 1 LDFR, l'autorizzazione è rilasciata solo se, cumulativamente, il prezzo pattuito non è esorbitante (lett. a) e l'acquirente è un coltivatore diretto (lett. b).
Il principio sancito dall'art. 61 cpv. 1 LDFR non è tuttavia assoluto. Giusta l'art. 64 cpv.1 LDFR, se non vi è coltivazione diretta l'autorizzazione deve essere comunque concessa se l'acquirente prova che sussiste un grave motivo, segnatamente (lett. f), se nonostante pubblico bando a un prezzo non esorbitante non vi sono offerte di coltivatori diretti.
2.2. La LDFR si applica di principio ai fondi agricoli isolati o facenti parte di un'azienda agricola, che si situano al di fuori della zona edificabile ai sensi della LPT e di cui sia lecita un'utilizzazione agricola (art. 2 cpv. 1 LDFR).
L'art. 2 cpv. 2 LDFR estende inoltre il campo d'applicazione della legge, fra cui quelli con utilizzazione mista, non suddivisi in una parte agricola e in una parte non agricola (lett. d).
La LDFR non si applica invece ai fondi di esigua estensione. Sono considerati tali le vigne che misurano meno di 10 are e gli altri terreni con una superficie inferiore a 25 are non facenti parte di un'azienda agricola (art. 2 cpv. 3 LDFR).
È qualificato come "agricolo" il fondo che si presta alla gestione agricola o orticola (cfr. art. 6 cpv. 1 LDFR, il quale riprende con ogni evidenza il concetto racchiuso nell'art. 16 cpv. 1 lett. a LPT).
L'azienda agricola è invece definita come un insieme di fondi, costruzioni ed impianti agricoli che serve da base alla produzione agricola ed implica almeno metà della forza lavoro di una famiglia contadina, corrispondente, secondo dottrina e giurisprudenza, a 210 giorni di lavoro all'anno (GSL), rispettivamente a 2100 ore lavorative annue (Hofer, Kommentar BGBB, ad art. 7 N. 52; Donzallaz, Commentaire, N. 111; DTF 121 III 274).
Per stabilire se si è in presenza di un'azienda agricola devono essere presi in considerazione i fondi assoggettati alla legge (art. 7 cpv. 3 LDFR). I fondi che non sono assoggettati alla LDFR sono esclusi indipendentemente dal fatto che siano utilizzati a fini agricoli.
3. Nel caso in esame, la tenuta __________ è complesso fondiario utilizzato in preponderanza a fini agricoli, ma non è un'azienda agricola ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 LDFR, perché la gestione dei fondi agricoli entranti in considerazione non implica almeno metà della forza lavoro di una famiglia contadina.
Per stabilire se si tratti di un'azienda agricola a norma della LDFR, possono in effetti essere presi in considerazione soltanto i fondi assoggettati alla legge (art. 7 cpv. 3 LDFR; Hofer, op. cit., ad art. 7 N. 84 seg.).
In concreto, entrano quindi anzitutto in considerazione le part. __________, __________, ubicate fuori della zona edificabile ed utilizzate a fini agricoli. Benché utilizzate per l'agricoltura, le part. __________ - __________ non entrano invece in considerazione perché sono incluse nella zona edificabile. Per lo stesso motivo non si può nemmeno tenere conto della part. 854 scorporata dalla part. __________. Le part. __________ e __________, situate fuori della zona edificabile ed utilizzate per l'agricoltura, ma di superficie inferiore ai minimi fissati dall'art. 2 cpv. 3 LDFR, sono invece computabili soltanto se assieme alle part. __________ e __________ formano un'azienda agricola.
Ora, stando al calcolo del valore di reddito allestito dalla SAgr il 17 ottobre 2000, la gestione agricola delle part. __________, __________, __________ e __________ comporta soltanto 177,4 giorni di lavoro (GSL) all'anno, ossia meno della metà della forza lavoro di una famiglia contadina (210 GSL). Il fatto che la gestione agricola dell'intera tenuta possa comportare un dispendio di 226 GSL non permette di giungere a diversa conclusione, perché i fondi agricoli inclusi nella zona edificabile, privi di edifici ed impianti agricoli (art. 2 cpv. 2 lett. a), sfuggono alla LDFR e non possono di conseguenza essere presi in considerazione per determinare le GSL.
Non implicando la gestione agricola dei fondi assoggettati alla LDFR almeno la metà della forza lavoro di una famiglia contadina, l'esistenza di un'azienda agricola non può essere ammessa nemmeno rifacendosi, come ha fatto il Consiglio di Stato, alle "circostanze locali" che l'art. 7 cpv. 4 lett. a LDFR impone di ulteriormente considerare. Questa norma non è stata coniata infatti per poter attribuire la qualifica di azienda agricola a tenute che non necessitano della forza lavoro minima prescritta, ma è stata voluta dal legislatore per ammettere come economicamente connessi, nell'ambito di particolari realtà regionali, complessi fondiari in gran parte affittati, relativamente dispersi dal profilo spaziale o posti ad altitudini diverse (cfr., sul tema, Hofer, op. cit., N. 120-23 ad art. 7).
Contrariamente all'opinione della resistente e delle istanze inferiori, non potendosi attribuire alla tenuta __________ la qualifica di azienda agricola a norma dell'art. 7 LDFR per insufficienza dei relativi oneri lavorativi di gestione, le part. __________ e __________ restano escluse dal campo d'applicazione della legge e possono essere liberamente acquistate.
4. 4.1. L'acquisto delle part. __________ e __________, configurabili come fondi agricoli isolati (art. 2 cpv. 1 LDFR), soggiace invece al regime autorizzativo istituito dall'art. 61 cpv. 1 LDFR.
Di principio, questi fondi possono quindi essere acquistati soltanto da parte di un coltivatore diretto (art. 63 cpv. 1 lett. a LDFR) a condizione che non sia stato pattuito un prezzo esorbitante (art. 63 cpv. 1 lett. b LDFR). L'acquisto da parte di un acquirente che non è coltivatore diretto può invece essere autorizzato soltanto a titolo eccezionale, a condizione che sia dimostrato che nonostante pubblico bando a un prezzo non esorbitante (art. 66 LDFR) non vi sono offerte di coltivatori diretti (art. 64 cpv. 1 lett. f LDFR).
Controversa, in concreto, è essenzialmente la questione a sapere se il prezzo indicato dal bando pubblicato dalla resistente sul FU (fr. 2'466'900.-) sia esorbitante o meno.
4.2. Giusta l'art. 66 LDFR, è considerato esorbitante il prezzo che supera di oltre il 5 % il prezzo pagato in media per aziende o fondi agricoli paragonabili della stessa regione durante gli ultimi 5 anni. La base del calcolo si identifica nel valore venale medio desunto dal metodo statistico comparativo.
Il prezzo non esorbitante di cui all'art. 66 LDFR non corrisponde al valore di reddito agricolo. Questo fa stato in altri casi previsti dalla legge (imputazione sulla quota ereditaria, diritto di prelazione dei parenti, ecc., cfr. Donzallaz, op. cit., N. 157, Donzallaz, Pratique et jurisprudence de droit foncier rural, N. 582; Hotz, op. cit., ad art. 66 N. 6). L'art. 10 cpv. 3 LDFR, che impone di contemplare nella stima gli edifici e gli impianti non agricoli al valore di reddito risultante dall'utilizzazione non agricola, non è applicabile.
In quest'ambito, il valore di reddito agricolo può semmai essere preso in considerazione per correggere le risultanze del metodo statistico in caso di alienazione di aziende agricole (Hotz, Kommentar BGBB, ad art. 66 N. 19).
Al limite di prezzo sancito dall'art. 66 LDFR non soggiacciono gli edifici destinati ad usi non agricoli, che sorgono su fondi agricoli isolati (Hotz, op. cit., ad art. 66 N. 14).
4.3. A dispetto di quanto prescrive l'art. 66 LDFR, nel caso di specie non sono state ricercate compravendite di fondi agricoli paragonabili nella stessa regione negli ultimi cinque anni. La ricorrente si è limitata ad affidare la valutazione ad un architetto, il quale ha effettuato una mera stima metrica delle costruzioni e dei terreni senza tener conto del sistema statistico così come concepito nella legge. Nel suo referto il perito afferma invero di aver quantificato il valore del suolo in genere "sulla base di recenti ed analoghe transazioni", ma non fornisce indicazioni di sorta sulle contrattazioni di riferimento. Nulla è dato di sapere sul luogo e l'epoca delle stipulazioni considerate, così come sulla natura dell'oggetto negoziato.
Il valore di 15.- fr. al mq, indicato dal perito per la parte che ha ritenuto agricola delle part. __________ (mq 7'011) e __________ (mq 5785), potrebbe a prima vista apparire corretto ed attendibile. Questo valore è tuttavia del tutto virtuale, poiché il perito ha sottratto artificiosamente alla superficie del terreno agricolo due superfici, una di 745 mq (part. __________) ed una di 85 mq (part. __________), alle quali ha attribuito un valore di 1'300.-, rispettivamente 1'100.- fr. al mq, che ha configurato alla stregua di "terreno edificabile teorico", ossia di terreno che sarebbe necessario sulla base dell'indice di sfruttamento della zona R2 (0.4) per costruire la parte non agricola dell'abitazione (sub A) sulla part. __________ ed il roccolo sulla part. __________.
Un simile approccio estimativo non può essere condiviso, perché non ossequia i criteri di valutazione imposti dalla legge stessa, introducendo nel computo elementi fittizi (terreno edificabile teorico) che in pratica fanno lievitare il prezzo effettivo del terreno agricolo ad un multiplo del prezzo unitario indicato (fr. 15.- al mq). È innegabile, in effetti, che se si aggiunge al valore del terreno agricolo (fr. 105'165.-) il valore del "terreno edificabile teorico" (fr. 968'500.-) ritenuto dal perito per la part. __________, il valore effettivo del terreno agricolo finisce per superare i 120.- fr. al mq. Prezzo, questo, che sulla base della semplice esperienza deve in ogni caso essere considerato esorbitante ai sensi dell'art. 66 LDFR. Analoghe considerazioni valgono, mutatis mutandis, per la part. __________.
4.4. A norma dell'art. 58 cpv. 2 LDFR i fondi agricoli non possono essere suddivisi in particelle di meno di 25 are. Il divieto di frazionamento non è assoluto. In presenza di determinate situazioni l'art. 60 LDFR prevede in effetti la possibilità di accordare permessi in deroga. Eccezioni sono in particolare ammesse per dividere un fondo agricolo in una parte attinente ed in una parte non attinente al campo d'applicazione della LDFR (cpv. 1 lett. a; cfr. Bandli, Kommentar BGBB, ad art. 60 N. 4).
La resistente non si è avvalsa della possibilità offertale dall'art. 60 cpv. 1 lett. a LDFR di chiedere un'autorizzazione eccezionale per separare dal terreno ad uso agricolo le superfici su cui insistono le costruzioni non agricole (casa d'abitazione e roccolo) delle part. __________ e __________. Nulla la obbligava invero a scorporare questi due oggetti dal terreno agricolo. Nella misura in cui ha rinunciato a far capo alla possibilità offertale dalla legge, essa deve tuttavia attenersi ai criteri di valutazione del terreno agricolo sanciti dall'art. 66 LDFR. Non può pretendere di operare distinzioni a livello di semplice determinazione del prezzo non esorbitante del terreno agricolo, attribuendo al terreno annesso a queste costruzioni i valori commerciali reperibili nella zona edificabile. Ammettere il contrario significherebbe eludere la legge tanto dal profilo dell'art. 66, quanto dal profilo dell'art. 60 cpv. 1 lett. a LDFR.
Fintanto che non viene eventualmente rilasciata alla resistente un'autorizzazione eccezionale fondata su quest'ultima norma, anche il terreno su cui insistono le costruzioni non agricole deve essere stimato in base ai parametri sanciti dall'art. 66 LDFR. Oggetto di stima secondo criteri commerciali possono essere soltanto le opere edilizie in quanto tali, sulle quali non può in nessun caso essere trasferita la parte del valore del terreno annesso che eccede il limite fissato dalla norma suddetta.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso va accolto, con il conseguente annullamento della decisione impugnata e della controversa autorizzazione che essa ha tutelato.
La tassa di giudizio segue la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. visti gli art. 1, 2, 6, 7, 9, 10, 61, 63, 64, 66, 83, 88 LDFR; 13 LALDFR; 18 e 28 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la decisione 13 marzo 2001 (no. 1200) del Consiglio di Stato;
1.2. la risoluzione 15 settembre 2000 con la quale la Sezione dell'agricoltura ha autorizzato la __________ ad acquistare i mapp. __________, __________, __________, __________ di __________.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico della __________
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario