Incarto n. 52.2001.00011
Lugano 25 luglio 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Efrem Beretta quest'ultimo in sostituzione del giudice Stefano Bernasconi, impedito
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 gennaio 2001 di
__________ __________ entrambi patr. da: avv. __________
contro
la decisione 5 dicembre 2000 (n. 5466) del Consiglio di Stato, che ha respinto il loro ricorso inoltrato l'11 settembre 2000 avverso la risoluzione 23 agosto 2000, attraverso la quale il municipio di __________ ha revocato l'autorizzazione loro concessa il 16/21 marzo 1992 di transitare con veicoli a motore sul mapp. __________ di quel comune;
viste le risposte:
- 17 gennaio 2001 del municipio di __________;
- 23 gennaio 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) __________ e __________ sono comproprietari, in ragione di 1/2 ciascuno, del mapp. __________ di __________. Al centro del fondo, di forma regolare, sorge un'abitazione edificata su tre piani fuori terra, ove risiedono - tra l'altro anche i ricorrenti. Il mapp. __________ dispone di un accesso veicolare direttamente sulla strada cantonale (via __________), che corre parallelamente al lato est della particella. Su quest'ultimo lato i proprietari hanno ricavato anche tre posteggi esterni.
b) Il comune di __________ è proprietario del mapp. __________ di quel comune, che ha ricevuto dalla comunione ereditaria __________ e __________ n. __________ mediante contratto di donazione e di costituzione di rendita vitalizia 27 marzo 1979, iscritto a registro fondiario il 29 marzo successivo. Sulla particella, di ampie dimensioni (mq 4225), il comune ha realizzato nella seconda metà degli anni '80 il centro della protezione civile, prevalentemente sotto terra. Il centro viene utilizzato anche come magazzino, deposito ad archivio comunale. Sopra lo stesso è stato successivamente ricavato un prato, dove sono altresì stati installati dei giochi per bambini. Sul lato sud del fondo è invece stata sistemata una pista per lo skater. Il mapp. __________ confina con l'intero lato ovest del mapp. __________.
B. a) Con istanza 5 febbraio 1992 __________ e __________ hanno chiesto al municipio di __________ di poter transitare lungo gli accessi interni creati al mapp. __________ poter parcheggiare le loro vetture sul lato ovest della loro proprietà al mapp. __________. A giustificazione della loro domanda essi hanno addotto la pericolosità dello sbocco lungo la strada cantonale (via __________). Con decisione 16/21 marzo 1992 il municipio ha acceduto alla richiesta.
b) Con risoluzione 23 agosto 2000 il municipio di __________ ha tuttavia revocato la menzionata autorizzazione. L'autorità ha addotto segnatamente - per quanto possa interessare ai fini del giudizio - che il transito si poneva in contrasto con gli impegni assunti dal comune nell'atto di donazione del mapp. __________ ed inoltre che la sua soppressione avrebbe creato una maggior sicurezza per gli utenti delle infrastrutture pubbliche colà insediate. La risoluzione rilevava altresì che, in realtà, l'autorizzazione al transito avrebbe dovuto essere disposta dal consiglio comunale.
C. Con ricorso 11 settembre 2000 __________ e __________ hanno impugnato la decisione municipale innanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di annullarla, in quanto arbitraria. Con risoluzione 5 dicembre 2000 il Governo ha respinto il gravame. Esso ha ritenuto che il municipio fosse competente a rilasciare la controversa autorizzazione, che aveva come oggetto l'uso speciale di un bene d'uso comune. Il Consiglio di Stato ha indi tutelato la revoca dell'atto, in quanto fondata su di un preminente interesse pubblico.
D. Con ricorso 9 gennaio 2001 __________ e __________ sono insorti contro il giudicato governativo a questo Tribunale, chiedendone l'annullamento. Gli insorgenti contestano la sussistenza di un interesse pubblico superiore a quello, privato, di continuare ad utilizzare il mapp. __________ per accedere con veicoli alla parte retrostante la loro proprietà.
Il Consiglio di Stato ed il municipio di __________ hanno postulato la reiezione del gravame.
E. a) Il Tribunale ha acquisito agli atti l'incarto concernente il ricorso inoltrato dagli insorgenti al Consiglio di Stato contro la licenza edilizia rilasciata dal municipio di __________ al comune l'8 marzo 2001 per l'esecuzione, tra l'altro, di una barriera lungo la strada comunale al mapp. __________, che impedirebbe agli insorgenti l'accesso veicolare alla parte retrostante del mapp. __________ attraverso il mapp. __________. La posa del manufatto è, frattanto, già avvenuta; il municipio ha tuttavia autorizzato gli insorgenti a rimuovere tale ostacolo sino alla definizione della controversia in atto.
b) Il 26 giugno 2001 il giudice delegato ha tenuto un'udienza, seguita da un sopralluogo. Le relative risultanze sono consegnate al considerando A del presente giudizio; per il rimanente si rinvia a quanto si dirà in diritto. In quell'occasione è pure stato richiamato agli atti l'incarto relativo alla sopraelevazione dell'abitazione al mapp. __________, autorizzata con licenza edilizia 17 giugno 1993.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 LOC). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. La LOC suddivide i beni comunali, cui dedica il titolo VI (art. da 176 a 185), in beni amministrativi (art. 176 lett. a LOC) e patrimoniali (art. 176 lett. b LOC). I beni amministrativi sono quelli che servono all'adempimento di compiti di diritto pubblico, sono in principio inalienabili e non possono essere costituiti in ipoteca (art. 177 LOC). I beni patrimoniali sono invece quelli privi di uno scopo pubblico diretto; essi possono inoltre essere alienati, purché non siano pregiudicati gli interessi collettivi (art. 178 LOC). Giusta l'art. 179 cpv. 1 LOC il municipio provvede alla conservazione e all'amministrazione dei beni comunali in modo che gli stessi siano messi a beneficio della collettività senza pregiudicarne la consistenza.
2.2. L'art. 176 LOC operante la distinzione dei beni comunali in beni amministrativi e in beni patrimoniali riprende la formulazione dell'art. 138 LOC 1950, che - a sua volta - discende dalla proposta della commissione della legislazione formulata nel rapporto 21 settembre 1949: in esso si leggeva che con beni amministrativi dovevano essere intesi i beni amministrativi in senso stretto ed inoltre i beni di uso comune o di dominio pubblico (cfr. rapporto citato, pubbl. in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1949, pag. 173). Se ne deve concludere che i beni amministrativi nel senso dell'art. 176 lett. a LOC comprendono, contrariamente alle suddivisioni tradizionalmente operate in dottrina, anche i beni di uso comune (RDAT I-1993 n. 8 consid. 2.2.).
2.3. Il mapp. __________, di proprietà del comune di __________ e interessato dalla controversa revoca del transito veicolare a favore dei qui insorgenti, è stato attribuito dal locale PR, approvato dal Consiglio di Stato il 12 gennaio 1988, alla zona AP (attrezzature pubbliche), allo scopo di permettere la realizzazione il centro di protezione civile. Con variante approvata dal Governo il 5 maggio 1998 alla particella è stata conferita una concorrente destinazione di area per lo sport. La funzione assegnata al mapp. __________ in sede pianificatoria è stata fedelmente rispettata in sede di attuazione del PR. In effetti sulla proprietà in rassegna è stato insediato il centro di protezione civile, che funge in pari tempo quale magazzino, deposito e archivio comunale, ed inoltre due campi da gioco.
2.4. Il mapp. __________ adempie contemporaneamente una doppia funzione: di centro della protezione civile e di area di svago per la popolazione locale. Nella prima veste esso costituisce senza ombra di dubbio un bene amministrativo in senso stretto. Nella seconda un bene di uso comune. La contestazione in esame non è tuttavia particolarmente riferita all'uno od all'altro impianto. Essa concerne invece un tratto dei percorsi interni pavimentati creati all'interno del mapp. __________, che i ricorrenti intendono utilizzare allo scopo di raggiungere, con veicoli a motore, la parte retrostante del mapp. __________, di loro proprietà, ove hanno ricavato alcuni posteggi. Tale superficie serve per il soddisfacimento dei bisogni della protezione civile e delle attività comunali ed è nel contempo accessibile a chiunque voglia raggiungere le aree di svago ricavate sul fondo. La caratteristica determinante di tale area è comunque di essere sempre a libera disposizione del pubblico, ma in particolare degli utenti dei campi da gioco (nella misura in cui non possa essa stessa prestarsi allo svolgimento di attività ricreative), indipendentemente dall'eventuale, concomitante utilizzazione per l'assolvimento di necessità pubbliche (cfr. nello stesso senso Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, Bellinzona/Cadenazzo 1993, n. 569). Per questo motivo alla stessa dev'essere assegnata la qualifica di bene di uso comune. Sia comunque soggiunto, per completezza, che in concreto l'esame e l'esito della contestazione non muterebbe nemmeno se la superficie toccata dalla contestazione dovesse essere qualificata come bene amministrativo in senso stretto.
2.5. L'utilizzazione da parte di privati di un bene di uso comune è retta dal diritto pubblico (cfr. RDAT I-1996 n. 5 consid. 2.1. con numerosi rinvii; inoltre, successivamente STA inedita 29 novembre 1999 in re P. C. e lc, consid. 3.2. concernente un posteggio). L'utilizzazione del mapp. __________ per il transito di veicoli a motore da e per il mapp. __________ eccede inoltre l'uso per il quale il comune ha messo a disposizione dei privati, ma in particolare degli utenti dell'area di svago e gioco, la menzionata proprietà pubblica. Tale utilizzazione configura pertanto un uso speciale, che il comune potrebbe assoggettare a preventiva autorizzazione anche in assenza di una base legale (cfr. RDAT cit., ibidem, con numerosi rinvii). Nell'ordinamento comunale, la competenza a rilasciare simile autorizzazione - e, di conseguenza, a revocarla - spetta al municipio in applicazione dell'art. 107 cpv. 2 lett. c LOC. Il consenso del legislativo non è, per contro, necessario salvo il caso in cui ci si trovi di fronte - ciò che non è però pacificamente il caso in concreto - ad un cambiamento di destinazione del bene comunale interessato giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC (cfr. per maggiori dettagli in merito RDAT citata, consid. 2.2. con rinvii, relativo al testo previgente dell'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC, che parlava di commutazione dell'uso e del godimento).
2.6. Il titolo VI del vigente regolamento comunale (RC) di __________, che tratta dei beni comunali, riprende la suddivisione operata agli art. 176 segg. LOC, tra beni amministrativi e beni patrimoniali (art. 107 seg. RC). Suddivide indi, correttamente, i beni amministrativi in beni amministrativi in senso stretto e in beni d'uso comune (art. 111 RC; cfr. consid. 2.2. che precede). L'art. 114 RC dispone indi che ognuno può utilizzare i beni amministrativi conformemente alla loro destinazione, nel rispetto della legge e dei diritti altrui. L'uso speciale dei beni amministrativi è ammissibile solo se è conforme o almeno compatibile con la loro destinazione generale (art. 115 lett. a RC), dietro pagamento di una tassa (art. da 116 a 121 RC). L'uso di poca intensità è soggetto ad autorizzazione, quello intenso e durevole a concessione, in entrambi i casi rilasciata dal municipio (art. 115 lett. b, c ed e RC). A tal fine esso deve considerare i rispettivi interessi gioco, ma in particolare l'interesse pubblico all'utilizzazione del bene secondo la sua destinazione (art. 115 lett. e RC). La durata massima delle autorizzazioni è di un anno, quella delle concessioni di 10 anni; possono inoltre essere rinnovate (art. 115 lett. f RC). Le autorizzazioni e le concessioni possono essere revocate o modificate in ogni tempo, per motivi di interesse pubblico; la revoca di una concessione per motivi di pubblico interesse comporta di regola il pagamento di un'indennità ridotta (art. 115 lett. g RC).
Il RC di __________ è entrato in vigore il 1 marzo 1993, ossia posteriormente al rilascio dell'autorizzazione municipale 21 marzo 1992, la cui revoca è oggetto di contestazione. Il RC previgente, approvato dal Governo il 20 febbraio 1959 (vRC), prevedeva tuttavia un'analoga regolamentazione. L'art. 110 vRC stabiliva difatti che l'occupazione dell'area pubblica sotto qualsiasi forma era sottoposta ad autorizzazione del municipio ed al pagamento di una tassa; nel decidere la domanda il municipio doveva tener conto delle esigenze della viabilità, dell'estetica, dell'interesse pubblico, nonché delle circostanze speciali che potevano giustificare l'autorizzazione. Questa poteva inoltre avere una durata massima di un anno (art. 114 vRC).
2.7. Il semplice transito dei veicoli a motore intenzionati a raggiungere il parcheggio ricavato sul retro del mapp. __________ configura un uso (speciale) di poca intensità della superficie pavimentata del mapp. __________. Esso soggiace pertanto ad autorizzazione municipale. In concreto con decisione 16/21 marzo 1992 il municipio di __________ ha acceduto alla richiesta in tal senso formulata da __________ e __________, senza tuttavia precisare che l'autorizzazione avrebbe avuto una durata massima di un anno. Esso non ha per il rimanente nemmeno imposto agli insorgenti il pagamento di una tassa annua. Le prerogative concesse attraverso la menzionata decisione sono indi state esercitate da parte di questi ultimi sino alla decisione di revoca dell'autorizzazione, qui controversa, del 23 agosto 2000. Ferme queste premesse ci si può addirittura chiedere se in realtà quest'ultimo atto possa ancora costituire una vera e propria decisione di revoca, avendo come oggetto un'autorizzazione scaduta da parecchio tempo. Tale era comunque, indiscutibilmente, l'intenzione - determinante - del municipio. Del resto, nella pratica, l'uso speciale del demanio pubblico, di cui fanno parte i beni di uso comune, può essere negato soprattutto se ciò appaia giustificato dall'interesse pubblico (RDAT 1982 n. 56 consid. D a; Scolari, op. cit., n. 578; STA inedita 15 aprile 1998 in re S. M. e llcc, consid. 4.2.). E' inoltre sempre per motivi di interesse pubblico che l'autorità, una volta concesso tale uso, può modificare o revocare la relativa autorizzazione (RDAT 1986 n. 34; Scolari, op. cit., n. 580; Knapp, Précis de droit administratif, Basilea 1991, n. 3035; Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, pag. 562, 5b), senza dover altresì versare una qualche indennità (Knapp, op. cit., n. 3036; STA inedita 21 luglio 1994 in re F. C. I., consid. 3.2.), che può entrare in linea di conto solo nel caso di revoca di una concessione. Come dire che il principio dell'interesse pubblico riveste un ruolo determinante per decidere sia nell'una che nell'altra ipotesi.
3. 3.1. Attraverso la risoluzione 23 agosto 2000, qui impugnata, il municipio di __________ ha revocato l'autorizzazione rilasciata in favore dei ricorrenti il 16/21 marzo 1992 di transitare con veicoli a motore sul mapp. __________ per accedere ai posteggi ricavati sulla parte retrostante del mapp. __________. Il municipio ha addotto in particolare che il transito si poneva in contrasto con gli impegni assunti dal comune nell'atto con cui aveva ricevuto in donazione il mapp. __________ ed inoltre che la sua soppressione avrebbe creato una maggior sicurezza per gli utenti delle infrastrutture pubbliche colà insediate. La risoluzione rilevava altresì che, in realtà, l'autorizzazione al transito avrebbe dovuto essere disposta dal consiglio comunale.
3.2. Sulla scorta delle considerazioni svolte al considerando 2 che precede, l'argomento, addotto invero a titolo complementare, secondo cui l'autorizzazione abbisognava anche del consenso del legislativo comunale, non appare pertinente: questa poteva invece essere rilasciata - e del pari revocata - da parte del municipio.
Circa gli obblighi assunti dal comune verso le donanti del mapp. __________, il patto 3 dell'istromento 27 marzo 1979 di donazione recitava testualmente come segue:
"Le tre particelle donate potranno essere utilizzate solo per necessità e scopi pubblici, impegnandosi il comune a non farne altro uso.
….
Per quanto concerne in particolare la part. n. __________ il comune si impegna a non utilizzarla ad uso di campo di calcio, o di piazza, o di strada, o di posteggi o accessi veicoli, a meno che ciò non sia strettamente connesso con la destinazione e l'utilizzazione degli eventuali manufatti pubblici che vi dovessero sorgere."
Il municipio intende, infine, conseguire una miglior tutela degli utenti dell'area di svago, soprattutto anziani e bambini, dai pericoli derivanti da una concomitante utilizzazione delle aree di circolazione interna alla proprietà comunale dal traffico veicolare. Intenzione che esso ha ulteriormente testimoniato rilasciando, l'8 marzo 2001, la licenza edilizia al comune per l'esecuzione, tra l'altro, di una barriera lungo la strada comunale al mapp. __________, che impedirebbe agli insorgenti l'accesso veicolare alla parte retrostante del mapp. __________ attraverso il mapp. __________: licenza che __________ e __________ hanno impugnato con gravame al Governo 13 marzo 2001, tuttora pendente.
3.3. La volontà del municipio di riservare, in futuro, le superfici di circolazione interna al mapp. __________ ai soli utenti dell'area di svago e di gioco, che vi accedono e si muovono a piedi, in bicicletta o con pattini, costituisce senza ombra di dubbio un pertinente motivo di interesse pubblico, atto a legittimare la revoca dell'autorizzazione 16/21 marzo 1992 alla libera circolazione di veicoli a motore sulla stessa da e per il mapp. __________. La circostanza secondo cui tale area possa ancora essere utilizzata dal veicolo comunale per accedere al magazzino ed, inoltre, lo svolgimento delle attività della protezione civile non permette di mutare questa valutazione e, segnatamente, di giustificare la soluzione opposta. Tanto più che il tratto di percorrenza dei mezzi pubblici sul mapp. __________ è parecchio inferiore - e pertanto non paragonabile - a quello necessario per raggiungere il mapp. __________. L'autorizzazione revocata si poneva, del resto, in urto con l'impegno assunto dal comune nei confronti delle donanti del fondo di non utilizzare la particella come strada od accesso, se non per servire le costruzioni pubbliche che sarebbero sorte sul fondo: è pertanto addirittura dubbio che, con queste premesse, tale autorizzazione potesse, alla fin fine, essere rilasciata a suo tempo.
La revoca dell'autorizzazione non pregiudica, inoltre, in maniera inaccettabile i diritti dei ricorrenti. Il loro fondo dispone di una accesso (principale) sul lato est della proprietà, dove sono ubicati tre parcheggi esterni. L'impiego di questi ultimi dimostra che tale accesso non è pericoloso al punto da essere inutilizzabile. Il sopralluogo esperito dal giudice delegato ha permesso di confermare tale conclusione. Questo atto istruttorio ha inoltre permesso di confortare la tesi municipale secondo cui, mediante un ulteriore sacrificio del giardino antistante l'abitazione i ricorrenti potrebbero ricavare altrettanti parcheggi. Il municipio ha altresì evidenziato che, proprio a confine con il mapp. __________, insiste un posteggio pubblico comunale, presso il quale possono essere parcheggiati veicoli per 24 ore consecutive durante i giorni feriali (48 ore consecutive durante i fine settimana) procurandosi un contrassegno del costo di fr. 120.--/annui per veicolo. La controversa revoca ossequia pertanto anche il principio della proporzionalità.
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico dei ricorrenti in solido, soccombenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 13, 107, 176, 177, 178, 208, 209, LOC, 3, 18, 28, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario