Incarto n. 52.2000.00303
Lugano 20 giugno 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 29 novembre 2000 di
__________ patr. dall'avv. __________
Contro
la risoluzione 7 novembre 2000 (n. 4876) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 13 giugno 2000 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di decadenza del permesso di domicilio (rimpatrio);
viste le risposte:
- 4 dicembre 2000 del Dipartimento delle istituzioni,
- 13 dicembre 2000 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________, cittadina italiana, è dalla nascita al beneficio di un permesso di domicilio con prossimo termine di controllo fissato per il 19 settembre 2002. La ricorrente ha due figlie, nate da diverse relazioni: la prima, __________, è stata affidata nel 1987 ad una famiglia, mentre la seconda, nata __________ anni più tardi, è stata adottata da terzi. Durante il suo soggiorno in Svizzera, __________ ha interessato in diverse occasioni le autorità di polizia e giudiziarie penali (segnatamente per violazione alla LStup e reati patrimoniali); essa è stata pure ammonita a tre riprese dall'autorità competente in materia di stranieri. Nel 1984, essa ha dovuto ricorrere all'assistenza pubblica. La ricorrente ha problemi di salute, in particolare soffre di crisi epilettiche.
B. Con decisione 13 giugno 2000, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni ha dichiarato decaduto il permesso di domicilio di __________ a seguito del suo comportamento generale tenuto durante la sua residenza in Svizzera, fissandole il 30 settembre 2000 quale termine per lasciare il territorio cantonale. La decisione è stata resa in applicazione degli art. 9 cpv. 3, 10 cpv. 1 lett. b/d, 11 cpv. 3, 12 LDDS e 16 ODDS. L'autorità ha tuttavia rinunciato ad adottare un provvedimento di espulsione nei confronti di __________ a seguito del suo lungo soggiorno in Ticino e si è limitata a decretarne il rimpatrio. Il dipartimento ha posto in particolare evidenza che, nonostante i tre ammonimenti emessi nei suoi confronti, l'interessata aveva continuato a delinquere, dimostrando di non sapersi adattare all'ordinamento elvetico. Ha pure dato rilievo al fatto che essa era a carico dell'assistenza pubblica in maniera continua e rilevante (fr. 238'067.–) e che non aveva mai rimborsato quanto anticipatole dallo Stato. Ha infine ritenuto che __________ potesse risiedere in un Paese dell'Unione europea, dove il tenore di vita è analogo a quello ticinese, e rientrare in futuro in Svizzera in qualità di turista per sottoporsi ad eventuali cure mediche, a condizione di tenere un comportamento ineccepibile.
C. Con giudizio 7 novembre 2000, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da __________. Il Governo ha ritenuto che il provvedimento adottato dall'autorità di prime cure fosse legittimo e conforme al principio della proporzionalità. Secondo l'Esecutivo cantonale, l'interesse pubblico a rimpatriare la ricorrente era prevalente su quello, della stessa, di vivere in Svizzera a seguito delle 10 condanne (di cui 9 a una pena privativa della libertà) inflittele fino a quel momento, dei 3 ammonimenti amministrativi decretati nei suoi confronti e del forte carico assistenziale da essa accumulato in 16 anni. Il Consiglio di Stato ha ritenuto anch'esso che il trasferimento della ricorrente in un Paese dell'UE, segnatamente in Italia, fosse esigibile. Secondo il Governo, non portava a diversa conclusione il fatto che __________ soffrisse di epilessia, dal momento che l'UE dispone delle apposite strutture per assisterla. Le ha nondimeno indicato la possibilità di farsi eventualmente curare nel nostro Paese nell'ambito delle usuali norme di polizia degli stranieri, comprovandone tuttavia la necessità. Ha pure ritenuto che la decisione di rimpatrio fosse conforme all'art. 8 CEDU, in quanto non le impediva di mantenere i contatti con __________ e i suoi famigliari (fratelli) residenti in Svizzera. La domanda di assistenza giudiziaria è stata respinta.
D. Contro la predetta pronunzia, __________ si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Ritiene che non vi siano i presupposti per la decadenza del suo permesso di domicilio. Minimizza la gravità dei reati da essa commessi, asserendo di non aver messo in pericolo la sicurezza pubblica e giustifica il fatto di essere caduta a carico dell'assistenza con la malattia. Informa di aver presentato una domanda di invalidità. Ritiene che il provvedimento impugnato violi il principio della proporzionalità, in quanto non tiene conto che essa è nata e cresciuta in Svizzera e che non ha legami con l'Italia. Sostiene che il suo allontanamento dal nostro Paese comporterà gravi conseguenze sul suo equilibrio psicofisico e sulle sue relazioni famigliari. Chiede di essere sentita. Con istanza pedissequa al gravame, postula l'ammissione al beneficio dell'assistenza giudiziaria.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato adducendo delle argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
F. Con istanza 27 dicembre 2000 __________ ha domandato di poter replicare. Il Tribunale non accede tuttavia a questa richiesta (art. 49 cpv. 3 PAmm).
G. In seguito, la ricorrente ha versato agli atti diversa documentazione.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale è, di principio, ammissibile contro le decisioni d'espulsione fondate sull'art. 10 cpv. 1 LDDS (art. 97 cpv. 1 e 98 OG), non sussistendo nessuna delle eccezioni previste dagli art. 99a-102 OG. In particolare, non trovano applicazione i motivi di esclusione previsti dall'art. 100 cpv. 1 lett. b OG (DTF 114 Ib 1 consid. 1b). Ne discende che la ricevibilità del gravame deve essere ammessa anche nei casi in cui, in applicazione dei combinati art. 10 cpv. 1 lett. d e 11 cpv. 3 ultima frase LDDS, è stata pronunciata una semplice misura di rimpatrio in luogo dell'espulsione. Anche l'ordine di rimpatrio, alla stessa stregua dell'espulsione, comporta infatti la decadenza del permesso di domicilio (art. 9 cpv. 3 lett. b LDDS).
1.3. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). L'audizione della ricorrente non è necessaria, in quanto non appare idonea a procurare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi affidabili e di rilievo per il giudizio. Né la legislazione cantonale né quella federale, d'altronde, garantiscono alla parte il diritto di essere udita oralmente, essendo sufficiente che essa possa far valere le proprie ragioni per iscritto (DTF 125 I 209 consid. 9b e rinvii, 117 II 132 consid. 3b; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, N. 141 e 146). Tanto più che con il gravame in rassegna, essa ha ben espresso i motivi per cui ha impugnato il provvedimento adottato dal Consiglio di Stato.
2. 2.1. Il permesso di domicilio, di durata illimitata (art. 6 cpv. 1 prima frase LDDS), perde ogni validità in seguito ad espulsione o rimpatrio (art. 9 cpv. 3 lett. b LDDS). Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDDS, uno straniero può essere espulso quando la sua condotta in generale e i suoi atti permettono di concludere che non vuole o non è capace di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita (lett. b) oppure quando egli stesso, o una persona a cui deve provvedere, cade in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza pubblica (lett. d). L'art. 11 cpv. 3 prima frase LDDS precisa tuttavia che una simile misura può essere pronunciata soltanto se dall'insieme delle circostanze essa sembra adeguata. Per valutare se tale presupposto sia adempiuto, occorre tenere conto, segnatamente, della gravità della colpa a carico dell'interessato, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione (art. 16 cpv. 3 ODDS). L'espulsione fondata sull'art. 10 cpv. 1 lett. d può essere pronunciata soltanto se il ritorno dell'espulso nel proprio Paese d'origine è possibile e può essere ragionevolmente richiesto (art. 10 cpv. 2 LDDS). Sono inoltre da evitare dei rigori inutili nelle espulsioni decise secondo l'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS. In questi casi lo straniero può eventualmente essere anche solo rimpatriato (art. 11 cpv. 3 seconda e terza frase LDDS).
2.2. Per rimpatrio s'intende il trasferimento di uno straniero dal sistema assistenziale del paese ospitante a quello d'origine. Tale provvedimento presuppone, di principio, che quest'ultimo Stato acconsenta alla presa a carico della persona interessata e che venga conchiuso un accordo per via diplomatica tra i Paesi interessati, al fine di stabilire le modalità del trasferimento (DTF 119 Ib 4 consid. 2b). In assenza di una simile intesa, la misura di rimpatrio è ampiamente comparabile ad una decisione di espulsione fondata sull'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS, tranne per il fatto che essa non comporta il divieto di entrata in Svizzera. In simili casi, il rimpatrio di uno straniero può essere dunque ordinato soltanto se si rivelano realizzate le condizioni poste dalla suddetta disposizione, dagli art. 10 cpv. 2 e 11 cpv. 3 LDDS, nonché dall'art. 16 cpv. 3 ODDS (DTF 119 Ib 4 segg. consid. 2b e c). Allorquando più motivi di espulsione sono dati senza che nessuno di essi giustifichi, di per sé, l'adozione di questo provvedimento per ragioni di proporzionalità, la situazione dello straniero va valutata nel suo insieme, per cui, a seconda delle circostanze, il suo allontanamento può comunque apparire giustificato (cfr. Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 53/1997 308).
3. 3.1. In concreto, l'autorità di prime cure ha esplicitamente rinunciato a pronunciare una decisione di espulsione, ritenendo che la medesima fosse sproporzionata per rapporto al lungo soggiorno della ricorrente in Svizzera. Essa ha quindi emanato, in sua vece, una semplice misura di rimpatrio. Risulta inoltre che la medesima autorità non ha tentato di accordarsi preventivamente con il Paese d'origine dell'insorgente in merito al trasferimento di quest'ultima. Il provvedimento da essa pronunciato è dunque assimilabile ad una decisione d'espulsione - sprovvista di un divieto d'entrata in Svizzera - basata sull'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS: per il che, esso deve rispettare tutte le condizioni previste dalla legge per questo genere di misura, tenendo inoltre presente che la Repubblica italiana garantisce la cura alle persone indigenti (art. 32 Costituzione italiana). Va rilevato che è pure stato dato particolare rilievo al comportamento poco esemplare tenuto dall'insorgente durante il suo soggiorno in Svizzera (art. 10 cpv. 1 lett. b LDDS).
3.2. Le autorità inferiori hanno correttamente evidenziato che, con la sua condotta in generale e i suoi atti, __________ denotava di non voler o di non essere grado di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita. Le 10 condanne inflitte all'insorgente tra il 1988 e il 2000 - incontestate ed elencate in modo dettagliato nella risoluzione governativa cui si rimanda per brevità (v. consid. E, pag. 13) - costituiscono senz'altro un fattore di rilievo, unitamente ai tre ammonimenti pronunciati nei suoi confronti, per ammettere la persistenza di un motivo di espulsione fondato sull'art. 10 cpv. 1 lett. b LDDS, facendo di lei una persona indesiderata in Svizzera.
3.3. A partire dal 1984, __________ ha dovuto ricorrere all'assistenza sociale, contraendo un debito verso lo Stato per una somma complessiva di oltre fr. 250'000.–. Ne consegue che, cadendo a carico dello Stato in maniera continua e rilevante, essa adempie gli estremi per l'applicazione dell'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS. La ricorrente sottolinea di aver depositato nel frattempo una domanda per ottenere una rendita di invalidità (doc. B). Ci si può dunque chiedere se vi sia il rischio che l'interessata chieda prestazioni assistenziali anche in futuro e per un importo rilevante. Il quesito non necessita tuttavia di essere approfondito, in questa sede, per le ragioni che verranno esposte nel prossimo considerando.
4. Occorre ora verificare se il provvedimento adottato rispetta il principio di proporzionalità, in particolare le esigenze poste dagli art. 10 cpv. 2 e 11 cpv. 3 LDDS come pure l'art. 16 cpv. 3 ODDS.
__________ ha __________ anni e risiede nel nostro Paese sin dalla nascita. La lunga durata del soggiorno in Svizzera della ricorrente costituisce invero un elemento di sicuro peso nell'ambito della ponderazione degli interessi contrapposti per valutare la proporzionalità di una misura d'allontanamento adottata per ragioni d'indigenza (DTF 119 Ib 1 consid. 4c). D'altra parte, va anche preso in considerazione il comportamento generale tenuto dall'insorgente durante il suo soggiorno. Dal lato professionale, __________ ha iniziato un apprendistato nel ramo della vendita nell'ottobre 1982, abbandonando tuttavia il tirocinio già nel dicembre successivo. E' solo nel settembre 1987 che ha trovato lavoro, questa volta come operaia generica, attività cessata già l'anno successivo. Dopodiché l'insorgente, già a carico dell'assistenza pubblica dal 1984, non ha più ripreso a lavorare e ha incominciato a delinquere. Sebbene le autorità giudiziarie e amministrative abbiano dato fiducia a __________, sospendendo condizionalmente in diverse occasioni la pena di detenzione con un periodo di prova rispettivamente ammonendola più volte, essa ha continuato a commettere reati. Con il suo comportamento in generale, la ricorrente ha dunque dimostrato un'incapacità pressoché totale di adattarsi alle regole vigenti nel nostro Paese.
D'altro canto, __________ ha i suoi più stretti famigliari in Svizzera: i suoi fratelli, di cui due hanno acquisito la cittadinanza elvetica, e sua figlia __________, ancorché affidata a terzi (v. rapporto informativo 3 dicembre 1996 Polizia cantonale; scritto 22 luglio 1997 del Servizio medico-psicologico di __________ alla patrocinatrice dell'insorgente). La ricorrente, oltre ad essere tossicodipendente (oppiacei), ha problemi di ordine psicofisico che non vanno sottovalutati. Essa soffre da anni di una forma epilettica primaria con frequenti crisi comiziali (certificato medico 26 giugno 2000 del Dr. med. __________). Inoltre, dal rapporto 20 ottobre 2000 steso dal Servizio psico-sociale di __________, agli atti, risulta - tra l'altro - quanto segue:
"(…) la paziente soffre di una grave malattia neurologica e, oltre ad altri disturbi di tipo fisico, recentemente ha dovuto essere ricoverata presso la Clinica Psichiatrica Cantonale di Mendrisio in seguito ad uno scompenso psichico grave. Riteniamo che lo stato di salute della nostra paziente sia precario dal punto di vista fisico che psichico e attualmente mettiamo in dubbio la sua capacità di vivere autonomamente senza andare rapidamente incontro a dei peggioramenti. La malattia neurologica di cui è affetta si ripresenta frequentemente nonostante una adeguata terapia. Riteniamo che ella non abbia le risorse sufficienti né per far fronte a qualsiasi tipo di situazione stressante nuova né a una attività lavorativa; e a questo proposito sosteniamo la domanda di una rendita di invalidità attualmente in corso. Se la paziente dovesse essere obbligata a lasciare la Svizzera, ella si troverebbe confrontata con una situazione nettamente al di sopra delle sue risorse e questo causerebbe un tracollo psicologico, con alta probabilità di gesti autolesivi estremi. A questo proposito bisogna tener conto del fatto che la paziente ha un passaporto italiano, ma in Italia non ha mai vissuto e non ha persone di riferimento. Il suo allontanamento dalla Svizzera significherebbe pertanto esporre una persona gravemente ammalata sia dal punto di vista fisico che psichico ad una situazione del tutto disorganizzata e priva di punti di riferimento e di aiuto e questo metterebbe direttamente a repentaglio le sue possibilità di sopravvivenza".
L'Esecutivo cantonale ha ritenuto che l'interesse pubblico all'allontanamento della ricorrente dal nostro Cantone è preponderante, dal momento che __________ può continuare a farsi curare nell'UE, segnatamente in Italia, e rientrare in Svizzera in qualità di turista per mantenere i contatti con i suoi famigliari ed il medico curante. Il Governo non ha tuttavia tenuto in debita considerazione - ed anzi ha semplicemente ignorato - i rischi che correrebbe la salute dell'insorgente, in caso di suo allontanamento dal territorio cantonale, riconducibili ai problemi psichici illustrati nel rapporto 20 ottobre 2000 del servizio psico-sociale di __________. La valutazione circa l'ossequio del principio della proporzionalità effettuata dall'istanza inferiore appare, pertanto, viziata. Il gravame deve quindi essere accolto già per questo motivo e gli atti retrocessi al Governo affinché si pronunci nuovamente sul ricorso, tenendo conto di tali importanti elementi di valutazione, se del caso dopo averli approfonditi. Inoltre dagli atti non si evince in maniera sufficientemente chiara ed esauriente se la ricorrente possa trasferirsi nel suo Paese d'origine, ossia se in Italia risiedano parenti o familiari con cui potrebbe intrattenere strette relazioni e che potrebbero prendersi cura della stessa o trovarle una struttura adatta alle sue necessità. Nel contempo, il Governo valuterà nuovamente se sussiste ancora un interesse pubblico all'allontanamento dell'insorgente dal territorio cantonale. In questo senso, accerterà se la ricorrente ha continuato a delinquere anche in seguito. Esso aggiornerà pure la verifica circa la situazione economica dell'insorgente al fine di accertare se è sempre a carico dell'assistenza pubblica, se ha trovato un'attività lavorativa stabile e se ha ottenuto la richiesta rendita di invalidità a cui avrebbe diritto, come già preteso dinnanzi all'autorità inferiore e ribadito dinnanzi al Tribunale sulla scorta della documentazione versata agli atti.
5. Dato l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e delle spese. La domanda di assistenza giudiziaria va accolta, in quanto il gravame non appariva infondato sin dall'inizio e l'insorgente versa in precarie condizioni economiche (art. 30 PAmm). Non si assegnano ripetibili (STA 3 giugno 1998 in re K.E.R.).
Per questi motivi,
visti gli art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 8 CEDU; 6, 10, 11 LDDS; 16 ODDS; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 30, 31, 43, 46, 47, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 7 novembre 2000 (n. 4876) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato affinché statuisca nuovamente sulla decadenza del permesso di domicilio della ricorrente.
2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
3. La domanda di assistenza giudiziaria è accolta.
§. Di conseguenza la patrocinatrice della ricorrente è invitata a trasmettere al Tribunale cantonale amministrativo la propria nota professionale relativa alla procedura avanti a questa sede.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
5. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario