Incarto n. 52.2000.00194
Lugano 16 luglio 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 19 luglio 2000 della
Commissione di vigilanza LDFR, patr. da: lic. iur. __________
contro
la decisione 21 giugno 2000 (no. 2579) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 22 ottobre 1999 con la quale la Sezione dell'agricoltura ha autorizzato la Fondazione __________ di __________ ad esercitare un diritto di compera sulle part. __________ RF di __________ e __________ RF di __________, due fondi agricoli di proprietà di __________;
viste le risposte:
- 21 agosto 2000 della Sezione dell'agricoltura;
- 22 agosto 2000 di __________;
- 30 agosto 2000 del Consiglio di Stato;
- 5 settembre 2000 di __________;
- 14 settembre 2000 della Fondazione __________;
preso atto della replica 25 ottobre 2000 della Commissione di vigilanza LDFR e delle dupliche:
- 3 novembre 2000 della Sezione dell'agricoltura;
- 7 novembre 2000 del Consiglio di Stato;
- 9 novembre 2000 di __________;
- 13 novembre 2000 della Fondazione __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ è proprietario delle part. __________ RF di __________ e __________ RF di __________, due fondi agricoli di 143'345, rispettivamente 21'884 mq, situati sopra il nucleo di __________, fuori della zona edificabile dei rispettivi comuni di situazione. Il possedimento è stato coltivato per quasi un ventennio dall'azienda agricola __________ di __________, all'insaputa - pare - del suo proprietario.
Entrambi i terreni appartengono al comprensorio del piano di utilizzazione cantonale del __________ (PUC-__________), che il Gran Consiglio ha approvato il 13 maggio 1998. Con l'entrata in vigore di questo strumento pianificatorio, la porzione meridionale del mapp. __________ di __________ e una minimissima parte del limitrofo mapp. __________ di __________ sono stati inclusi in un comparto territoriale di ca. 13'500 mq, appartenente alla zona edificabile di __________ (ZE 15) e destinato ad un insediamento conventuale, previo allestimento di un piano di quartiere (cfr. art. 43.3 NAPUC-__________). Per il resto, i fondi sono stati collocati in zona agricola.
B. Il 12 dicembre 1997 è stata costituita per volontà della Diocesi di __________ la Fondazione __________ con sede in __________, avente come scopo l'acquisizione dei terreni necessari alla costruzione sul __________ di un monastero per ospitare le monache della famiglia monastica di __________ e dell'__________, nonché di garantire la necessaria assistenza finanziaria all'edificazione e alla futura manutenzione del monastero.
C. Nel marzo del 1998, il notaio avv. __________ ha preso contatto con la Sezione dell'agricoltura per sapere se la vendita dei mapp. __________ RF di __________ e __________ RF di __________ fosse soggetta alle restrizioni sancite dalla LDFR.
Con scritto 8 maggio 1998 la predetta autorità ha fatto sapere al legale che l'operazione poteva avvenire solo se rientrava nelle eccezioni dell'art. 62 LDFR e l'acquirente era un coltivatore diretto o dimostrava, tramite pubblico bando, che non vi erano coltivatori diretti interessati all'acquisto al prezzo non esorbitante di fr. 500'000.-.
D. Con atto notarile del 2 aprile 1999 __________ ha concesso alla Fondazione __________ un diritto di compera sui mapp. __________ RF di __________ e __________ RF di __________ al prezzo di fr. 850'000.-.
Il 24 agosto 1999 il notaio rogante avv. __________ ha chiesto alla Sezione dell'agricoltura il permesso di iscrivere l'atto a RF, allegando alla propria missiva diversa documentazione, tra cui una bozza di contratto di affitto tra la Fondazione ed un nuovo locatore dei fondi nella persona di __________ di __________.
Il 10 settembre seguente l'ufficio della pianificazione agricola ha risposto che era soggetto ad autorizzazione solo l'esercizio del diritto di compera in quanto generatore del trasferimento di proprietà, annotando peraltro che l'acquirente non era coltivatore diretto ed era quindi necessario un pubblico bando ai sensi dell'art. 64 cpv. 1 lett. f LDFR al fine di raccogliere eventuali offerte di coltivatori diretti al prezzo di fr. 800'000.-, atteso che quello concordato tra le parti risultava esorbitante.
Il 19 ottobre 1999 l'avv. __________ si è nuovamente indirizzato all'autorità cantonale esponendo ulteriormente il progetto della Fondazione e pregandola di rivedere la propria presa di posizione.
Con risoluzione 22 ottobre 1999 la Sezione dell'agricoltura ha quindi autorizzato la Fondazione __________ ad esercitare il diritto di compera dei fondi di cui trattasi al prezzo di fr. 850'000.-, ravvisando nella fattispecie i gravi motivi che secondo l'art. 64 LDFR legittimano una deroga al principio della coltivazione diretta.
E. Adito dalla Commissione di vigilanza in materia di diritto fondiario rurale, con pronunzia 21 giugno 2000 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta decisione.
L'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che l'esigenza della tutela della pace assoluta delle monache in regime di clausura, così come la volontà di assortire il convento di una tenuta agricola, seppur gestita da terzi, giustificavano l'acquisto fondiario nelle dimensioni (165'229 mq) prospettate, tutto sommato ancora proporzionate a quanto si vuol realizzare. Del resto - ha soggiunto il Governo - lo strumento pianificatorio in vigore già destina al comprensorio conventuale in senso stretto una superficie di circa 13'500 mq.
F. Contro il predetto giudizio governativo insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo la Commissione di vigilanza, sollecitandone l'annullamento.
L'insorgente riprende in sostanza le tesi giuridiche sviluppate in prima istanza, rimproverando al Consiglio di Stato di aver emanato una decisione carente nella motivazione e nell'applicazione della LDFR, oltre che arbitraria. La Sezione dell'agricoltura prima e il Governo poi non hanno saputo infatti indicare con precisione quale grave motivo ai sensi dell'art. 64 LDFR giustificherebbe in casu il rilascio di un'autorizzazione in deroga al principio della coltivazione diretta. L'asserita esigenza di tutelare la quiete monastica non sarebbe sufficiente per ammettere l'acquisto di una superficie undici volte superiore a quella definita in sede pianificatoria come effettivamente necessaria alla corretta realizzazione del convento. D'altra parte, il fatto stesso che i terreni circostanti il futuro monastero siano di natura agricola garantisce la pace e la tranquillità desiderata dalle religiose; non occorre che la Fondazione ne diventi proprietaria, tanto più che la gestione agricola non rientra nei suoi scopi.
La Commissione ricorrente sottolinea inoltre che il Consiglio di Stato ha completamente omesso di esaminare la liceità del prezzo di fr. 850'000.- pattuito dalle parti contraenti, questione assai importante, poiché tale somma sarebbe esorbitante ai sensi dell'art. 66 LDFR e impedirebbe di riflesso l'acquisto dei terreni da parte di un coltivatore diretto tramite pubblico bando.
La Fondazione - ricorda infine l'insorgente - può senz'altro acquistare senza alcuna autorizzazione l'area che il PUC-__________ riserva all'insediamento conventuale scorporando dai fondi agricoli la frazione all'uopo inclusa nella zona edificabile __________.
G. La Sezione dell'agricoltura suggerisce di respingere il gravame, puntualizzando le ragioni che l'hanno indotta ad accettare il prezzo di fr. 850'000.- stipulato dagli interessati.
All'accoglimento dell'impugnativa si oppone pure il Consiglio di Stato, il quale sollecita la conferma del giudizio impugnato senza formulare particolari osservazioni.
__________ e la Fondazione __________ pervengono ad identica conclusione, avversando partitamente le tesi dell'insorgente con argomentazioni che saranno riprese - ove occorresse - nel seguito.
__________ auspica per contro l'accoglimento del ricorso, rifacendosi al contenuto degli allegati presentati davanti alla precedente istanza.
H. In sede di replica e di duplica le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 13 cpv. 2 della legge di applicazione alla legge federale sul diritto fondiario rurale del 2 dicembre 1996 (LALDFR).
Il ricorso, inoltrato entro il termine di 30 giorni previsto dagli art. 88 cpv. 1 LDFR e 13 cpv. 3 LALDFR, è tempestivo.
La Commissione di vigilanza in materia di diritto fondiario rurale trae la propria potestà ricorsuale direttamente dal diritto federale, segnatamente dall'art. 83 cpv. 3 seconda frase LDFR, norma che le attribuisce facoltà di ricorrere contro il rilascio delle autorizzazioni.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. La legge federale sul diritto fondiario rurale (LDFR) del 4 ottobre 1991 è entrata in vigore il 1. gennaio 1994. Essa ha lo scopo dichiarato, tra l'altro, di rafforzare la posizione del coltivatore diretto, inclusa quella dell'affittuario, in caso di vendita di aziende o fondi agricoli (art. 1 cpv. 1 lett. b LDFR) e di combattere contro prezzi esorbitanti per il suolo agricolo (art. 1 cpv. 1 lett. c LDFR).
Per favorire la figura del coltivatore diretto, ovvero di colui che coltiva di persona il suolo agricolo o dirige personalmente un'azienda agricola (cfr. art. 9 LDFR), la legge sottopone a vincoli di diritto pubblico i trasferimenti di proprietà dei terreni agricoli. Chiunque intende acquistare un'azienda agricola o un fondo agricolo deve infatti ottenere un'autorizzazione da parte della competente autorità cantonale (art. 61 cpv. 1, 80 LDFR), autorizzazione che viene rilasciata solo se il prezzo pattuito non è esorbitante e l'acquirente è un coltivatore diretto (cfr. art. 63 LDFR). Quest'ultimo principio non è tuttavia assoluto. Giusta l'art. 64 cpv.1 LDFR, se non vi è coltivazione diretta l'autorizzazione deve essere comunque concessa se l'acquirente prova che sussiste un grave motivo, segnatamente se nonostante pubblico bando a un prezzo non esorbitante non vi sono offerte di coltivatori diretti (art. 64 cpv. 1 lett. f LDFR). Il grave motivo di cui all'art. 64 cpv. 1 LDFR è un concetto giuridico indefinito che dev'essere concretizzato prendendo in esame il singolo caso e tenendo conto degli obbiettivi di politica agraria perseguiti dalla LDFR (DTF 122 III 287). L'autorità dovrà quindi soppesare accuratamente gli interessi in gioco (Bandli/Stalder, Kommentar BGBB, N. 4 ad art. 64) e negare l'autorizzazione qualora l'interesse del compratore non dovesse prevalere nettamente su quello pubblico volto alla salvaguardia della coltivazione diretta. Per contro, dovrà accordare il permesso se una rigida applicazione dell'art. 63 cpv. 1 lett. a LDFR dovesse rivelarsi eccessivamente gravosa e produrre risultati inutilmente iniqui (Donzallaz, Commentarie, N. 577).
3. Posto che le part. __________ RF di __________ e __________ RF di __________ si configurano alla stregua di fondi agricoli il cui acquisto soggiace ad autorizzazione e che la Fondazione __________ non è un coltivatore diretto, ai fini del giudizio occorre quindi esaminare se nella fattispecie sussiste un grave motivo tale da giustificare il rilascio di un'autorizzazione eccezionale ex art. 64 LDFR.
Per ragioni facilmente intuibili sulle quali non occorre soffermarsi, la Fondazione ha infatti rinunciato al pubblico bando, procedura che in mancanza di offerte da parte coltivatori diretti le avrebbe permesso di ottenere subito, ex lege (vedi art. 64 cpv. 1 lett. f LDFR), l'autorizzazione desiderata.
Nella missiva 19 ottobre 1999 indirizzata alla Sezione dell'agricoltura onde ottenere l'autorizzazione all'acquisto senza procedere alla pubblicazione di un bando per raccogliere eventuali offerte di coltivatori diretti al prezzo di fr. 800'000.-, la Fondazione ha annotato di volersi adoperare per inserire il monastero in modo armonioso nel contesto particolare, tenendo conto sia dell'aspetto paesaggistico, sia di quello ambientale. Ha soggiunto che l'operazione era indispensabile per concretizzare le indicazioni pianificatorie con la costruzione del monastero nel suo concetto globale, incluso quindi l'insediamento di un'azienda agricola sui terreni circostanti. In quest'ottica è stato reperito un nuovo affittuario, d'intesa con il quale sarebbe stato possibile effettuare una gestione più incisiva e regolare dei fondi, oltre che investimenti atti a migliorare le strutture esistenti destinate all'agricoltura.
Preso atto di queste argomentazioni, l'autorità cantonale ha autorizzato l'esercizio del diritto di compera ritenendo che l'interesse privato della Fondazione al trapasso di proprietà prevalesse sull'interesse pubblico alla coltivazione diretta tutelato dalla LDFR.
Questa conclusione non può essere condivisa per cause che fanno completamente astrazione dalla tesi dottrinale secondo cui, alla luce degli scopi perseguiti dalla legge e dei principi che essa pone, in pratica è pressoché impossibile reperire altri motivi legittimanti il rilascio di un'autorizzazione eccezionale al di fuori di quelli previsti dall'art. 64 cpv. 1 lett. a-g LDFR (Donzallaz, Pratique et jurisprudence de droit foncier rural, N. 497).
Intanto, occorre osservare che in buona sostanza la Fondazione identifica il "grave motivo" di cui all'art. 64 nella necessità di costituire una zona di protezione attorno al futuro monastero. Orbene, per quanto comprensibile, tale esigenza non può giustificare l'acquisto in deroga di una superficie agricola vasta oltre 150'000 mq da parte di un ente che non presenta alcun legame con il settore primario. Non tanto perché in sede pianificatoria è già stata definita chiaramente, anche in ampiezza, l'area indispensabile alla corretta realizzazione del complesso monastico, compresa dunque la fascia di rispetto da disporre attorno all'edificio ecclesiastico ed alle sue immediate adiacenze, ma soprattutto perché il mancato trapasso di proprietà della vasta regione circostante il perimetro del convento non è oggettivamente suscettibile di compromettere la quiete del previsto luogo di culto, assicurata dalla stessa destinazione agricola che le è stata da tempo attribuita. E' proprio questa particolare utilizzazione che garantisce pace e tranquillità al sito, indipendentemente dai rapporti di proprietà sui terreni. Nulla muterebbe se proprietario della parte agricola dei fondi restasse __________. Tanto meno se un coltivatore diretto riuscisse ad accaparrarsela per svolgere la propria attività. Quella zona è e resterà utilizzata a fini agricoli anche se la Fondazione non dovesse acquistarla, atteso che l'assetto pianificatorio in vigore (PUC-__________) salvaguarda il mantenimento dello sfruttamento attuale e di certo impedisce quelli speculativi, o comunque di altra natura, paventati dalla potenziale compratrice per giustificare la propria iniziativa.
Ferme queste premesse, nel desiderio della Fondazione di dotarsi in regime di proprietà esclusiva degli ampi terreni agricoli circostanti il futuro complesso monastico non è ravvisabile un grave motivo legittimante il rilascio di un permesso eccezionale ai sensi dell'art. 64 cpv.1 LDFR. L'interesse pubblico alla protezione del principio della coltivazione diretta, proprio della LDFR, prevale in effetti nettamente sull'interesse privato dell'ente ecclesiastico all'acquisto di un enorme appezzamento agricolo la cui sola presenza basta già a soddisfare le esigenze di quiete e riservatezza poste a fondamento della domanda di autorizzazione in deroga.
Tanto più che la resistente può comunque ottenere il risultato divisato previo accertamento dell'inesistenza di coltivatori diretti interessati all'acquisto dei poderi in oggetto ad un prezzo non esorbitante fissato in conformità dell'art. 66 LDFR. A quest'ultimo proposito è appena il caso di rilevare che la superficie assegnata alla zona edificabile di __________ (ZE 15) dovrà essere in ogni modo esclusa dall'operazione ed il suo valore dedotto dal prezzo concordato, cosicché in caso di pubblico bando la mera porzione agricola dei fondi sarà posta in vendita a condizioni veramente interessanti.
4. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso va accolto, con il conseguente annullamento della decisione impugnata e della controversa autorizzazione che essa ha tutelato.
La tassa di giudizio e le ripetibili seguono la soccombenza (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 9, 62, 64, 66, 83, 88 LDFR; 13 LALDFR; 18, 28 e 31 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la decisione 21 giugno 2000 (no. 2579) del Consiglio di Stato;
1.2. la risoluzione 22 ottobre 1999 con la quale la Sezione dell'agricoltura ha autorizzato la Fondazione __________ di __________ ad esercitare un diritto di compera sulle part. __________ RF di __________ e __________ RF di __________ di proprietà di __________.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico della Fondazione __________, con l'ulteriore obbligo di rifondere a __________ fr. 600.- a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario