Incarto n. 52.2000.00181
Lugano 31 ottobre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 7 luglio 2000 di
__________ __________ patr. dallo studio legale __________
contro
la decisione 21 giugno 2000 del Consiglio di Stato (no. 2593), che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 4 maggio 2000 con cui la Sezione dei permessi e dell'immigrazione (SPI) del Dipartimento delle istituzioni ha sospeso con effetto immediato per due mesi l'autorizzazione a gestire il bar __________ di __________;
viste le risposte:
- 14 luglio 2000 del Dipartimento delle istituzioni, SPI;
- 8 agosto 2000 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il ricorrente __________ è titolare dell'autorizzazione a gestire il bar __________, situato nel centro di __________ e gestito dalla litisconsorte __________. Da oltre un anno, il locale, frequentato soprattutto da giovani, è fonte di reclami da parte del vicinato, disturbato dalla musica ad alto volume che vi viene prodotta e dal comportamento inurbano tenuto dagli avventori nelle immediate vicinanze.
Il 12 ottobre 1999 il municipio di __________ ha inflitto una multa di 100.- fr. ad ognuno dei ricorrenti per aver disturbato la quiete pubblica con musica ad alto volume, con la porta aperta, la sera dell’11 settembre precedente alle 23.50. Fatti accertati dalla competente polizia comunale di __________. La decisione è cresciuta in giudicato.
Il 7 dicembre 1999 il municipio ha inflitto agli stessi ricorrenti due multe di 300.- fr. per due analoghe infrazioni, accertate dalla polizia comunale di __________ il 15 ottobre alle 23.35 e il 17 seguente alle 01.15. Anche queste multe non sono state impugnate.
Con decisione dello stesso giorno, l’esecutivo comunale ha inoltre inflitto ai ricorrenti altre due multe di 500.fr. ciascuna per aver nuovamente arrecato disturbo con musica ad alto volume la notte del 1° novembre 1999 alle 00.27. Infrazione accertata dalla polizia comunale di __________. Contro la multa inflitta a __________ è tuttora pendente un ricorso davanti al Consiglio di Stato.
Ulteriori due multe di 1'000.- fr. l’una sono state irrogate dal municipio ai ricorrenti con decisione del 25 aprile 2000 per nuovo disturbo della quiete pubblica con musica ad alto volume, accertato dalla polizia comunale di __________ la sera del 4 dicembre 1999 alle 22.05. Le multe sono state impugnate davanti al Consiglio di Stato. Il ricorso è ancora pendente.
Con decisione dello stesso 25 aprile 2000 l’esecutivo comunale ha inflitto a __________ un’altra multa di 1'500.- fr., per aver nuovamente disturbato la quiete pubblica con musica ad alto volume la notte del 9 gennaio 2000 alle 01.45: constatazione effettuata dalla polizia comunale di __________. Anche contro questa multa è tuttora pendente un ricorso davanti al Consiglio di Stato.
A causa dei ripetuti disturbi della quiete pubblica provocati dal bar, il 26 gennaio 2000 SPI ha decretato la sospensione dell'autorizzazione a gestire dal 21 al 27 febbraio 2000. Il provvedimento, dichiarato immediatamente esecutivo, non è stato impugnato.
b. Venerdì 18 febbraio 2000 alle 22.30 la polizia cantonale ha controllato 154 avventori del bar, tra i quali ha rinvenuto 7 minorenni non accompagnati. La gerente non era presente perché venerdì e sabato, giorni di maggior affluenza, cesserebbe il servizio alle 21.00, lasciando il bar in mano al personale, rinforzato da camerieri avventizi.
Il 22 febbraio 2000 un'ottantina di abitanti della zona hanno inoltrato al municipio un reclamo collettivo per dolersi del disturbo arrecato dai clienti del bar con "schiamazzi notturni, sporcizia, bottiglie, rumori di motorini e di macchine e bisogni fisiologici sparsi ovunque".
Il 15 aprile 2000 il primo firmatario degli abitanti, che erano insorti davanti al municipio per contestare il disturbo arrecato dal bar, ha ulteriormente sollecitato l'adozione di provvedimenti volti a far cessare le turbative, che - a suo dire - non sarebbero cessate dopo la chiusura forzata ordinata dalla SPI alla fine di febbraio. Lo stesso giorno sono pervenute alla polizia una denuncia per danneggiamento di uno stabile vicino al bar con vernice spray ed una segnalazione telefonica per disturbo alla quiete pubblica, riconducibile all'attività del bar alle 01.00.
Ulteriori denunce per disturbo della quiete sono state sporte da tre diversi abitanti di __________ il 21 (22.36), il 23 (00.45) ed il 25 (22.06) seguenti.
c. Con rapporto dell'11 aprile 2000 la Polizia cantonale ha segnalato alla SPI del Dipartimento delle istituzioni che la chiusura di una settimana, ordinata dall'autorità alla fine di febbraio, non aveva determinato alcun miglioramento della situazione. I disagi sarebbero anzi aumentati quasi per ritorsione: musica ad alto volume, rifiuti sparsi ovunque, schiamazzi a tarda notte, veicoli con motore ad alto regime. Gli interventi della polizia non avrebbero dato alcun risultato, perché il gerente sarebbe stato preavvisato. Addirittura avrebbe offerto da bere a chi lo avvertiva dell'arrivo degli agenti. Il 13 aprile 2000 la Polizia ha precisato la segnalazione inviata due giorni prima alla SPI, confermando che nei momenti di maggior affluenza la gerente responsabile avrebbe lasciato il locale in mano al personale di servizio, che non si sarebbe preoccupato di moderare la musica assordante prodotta al suo interno.
Il 26 aprile 2000 __________, abitante vicino al bar, si è rivolta al Dipartimento delle istituzioni per denunciare gli intollerabili e persistenti disagi creati dal locale.
Il 28 aprile 2000 __________, pure abitante a due passi dal locale, ha segnalato al Dipartimento delle istituzioni che il disturbo arrecato dal bar era aumentato (musica ad alto volume sin oltre la 01.00, schiamazzi e rumori di veicoli che sgommano in partenza).
B. Preso atto dei rapporti della polizia cantonale dell'11 e del 13 aprile 2000, nonché delle denunce dei vicini, il 4 maggio 2000 la SPI ha sospeso con effetto immediato l'autorizzazione a gestire il locale per un periodo di due mesi.
C. Con giudizio 21 giugno 2000 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta da __________ e __________.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che le turbative dell'ordine pubblico riscontrate dalla SPI fossero sufficientemente comprovate e che giustificassero la chiusura temporanea dell'esercizio pubblico a titolo di sanzione.
D. Contro la predetta risoluzione governativa i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata assieme all'ordine di chiusura temporanea del locale.
I ricorrenti eccepiscono anzitutto l'immediata esecutività del provvedimento. Considerata la sua natura sanzionatoria, l'autorità non avrebbe potuto revocare preventivamente l'effetto sospensivo del ricorso. Nel merito, i ricorrenti contestano invece l'attendibilità dei rapporti di polizia, rilevando che il funzionario di polizia autore della segnalazione dell'11 aprile 2000 risiede nelle immediate vicinanze del locale. Altrettanto inattendibili sarebbero la denuncia di __________, moglie del redattore di questo rapporto, e quella di __________, impostata e redatta in termini talmente simili da permettere di ricondurla al funzionario in questione. La portata della petizione inoltrata da un'ottantina di abitanti al municipio nel mese di febbraio, proseguono i ricorrenti, andrebbe peraltro relativizzata, poiché si riferirebbe alla situazione preesistente la prima chiusura forzata e non terrebbe sufficientemente conto dei provvedimenti adottati per ridurre la molestia.
La responsabilità del gerente per il comportamento degli avventori all'esterno del locale, obiettano ancora i ricorrenti, non sarebbe d'altro canto illimitata. Essa sarebbe circoscritta allo spazio immediatamente antistante l'esercizio pubblico. Comportamenti inurbani assunti dai clienti a distanza dal locale non potrebbero essergli addebitati. I disturbi, peraltro, sarebbero cessati dopo aver messo due agenti di sicurezza all'entrata del bar. Lo confermerebbero i 17 rapporti allestiti dalla polizia comunale di __________ nei mesi di marzo ed aprile, nei quali non v’è traccia di ulteriori disturbi arrecati alla quiete pubblica.
I rumori molesti segnalati dai vicini, soggiungono i ricorrenti, non sarebbero stati peraltro oggettivati da opportune misurazioni fonometriche. La sanzione, concludono, sarebbe infine sproporzionata.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene la SPI, rilevando come la gerente abbia in pratica ammesso di lasciare l'esercizio pubblico nei momenti di maggior affluenza.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 71 cpv. 3 LEsPub. La legittimazione attiva dei ricorrenti, personalmente e direttamente toccati dal provvedimento impugnato, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Ad eventuali lacune nell'accertamento dei fatti potrà semmai essere posto rimedio annullando la decisione impugnata e rinviando la causa all'istanza inferiore per nuovo giudizio, previa assunzione delle prove necessarie (art. 65 cpv. 2 PAmm). Non rientra invero nei compiti primari di questo tribunale quello di porre rimedio alle carenze istruttorie poste in essere dalle istanze inferiori.
2. Giusta l'art. 68 LEsPub:
"l'autorizzazione a gestire un esercizio pubblico è sospesa, di regola previa comminatoria, per un periodo massimo di tre mesi quando:
a) viene meno anche temporaneamente uno dei requisiti previsti dagli art. 11, 12, 14, 26, 27 e 28;
b) si contravviene gravemente o ripetutamente alle norme della LEsPub o del regolamento di applicazione;
c) non si effettua il pagamento della tassa annua e di rilascio;
d) l'esercizio pubblico perturba in modo intollerabile la sicurezza, l'ordine e la quiete pubblica.
Alla misura della sospensione dell'autorizzazione prevista dall'art. 28 LEsPub, inerisce essenzialmente natura di sanzione, ovvero di provvedimento di natura afflittiva, volto a reprimere un comportamento trasgressivo imputabile al gestore. Lo si deduce chiaramente dal fatto che l'estensione temporale della sanzione, limitata per legge ad un massimo di tre mesi, non dipende dal ripristino di una situazione conforme al diritto.
Considerata la loro natura eminentemente punitiva i provvedimenti di sospensione dell'autorizzazione a gestire non sono di regola immediatamente esecutivi. L'autorità dipartimentale può nondimeno revocare preventivamente l'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso qualora un preponderante interesse pubblico lo esiga e la sospensione dell’autorizzazione serva nel contempo a porre rimedio ad una situazione di palese illegalità, che non può essere ulteriormente tollerata. Ipotesi, questa, che si verifica in particolare quando l'esercizio pubblico pregiudica in modo grave beni di polizia primari, quali l'ordine pubblico o la sicurezza.
3. Nell'evenienza concreta, la decisione con cui la SPI ha sospeso l'autorizzazione a gestire il bar __________ si fonda in sostanza sui disagi che la sua attività avrebbe ripetutamente arrecato al vicinato. Ritenendo particolarmente gravi le turbative segnalate dalla polizia e denunciate dai vicini e tenendo conto della recidiva, l'autorità cantonale ha revocato preventivamente l'effetto sospensivo al ricorso.
A sostegno del provvedimento impugnato la SPI si richiama al rapporto 11 aprile 2000 della polizia cantonale ed ai procedimenti contravvenzionali promossi dal municipio nei confronti dei ricorrenti. Quest'ultimi contestano l'attendibilità del rapporto in questione e rilevano che i fatti posti a fondamento delle multe inflitte loro dall'autorità comunale sono anteriori alla precedente sospensione ed ai provvedimenti da loro adottati per porre rimedio agli inconvenienti. Tanto la SPI, quanto il Consiglio di Stato hanno statuito sulla base degli atti a loro disposizione, senza esperire alcun accertamento.
Siffatto modo di procedere non può essere condiviso.
Di fronte alle puntuali contestazioni dei ricorrenti, l'autorità cantonale non poteva limitarsi a recepire, in modo sostanzialmente acritico, le sommarie e generiche informazioni di cui disponeva. Una verifica oggettiva della situazione si imponeva con la forza dell'evidenza. La SPI dapprima ed il Consiglio di Stato in seguito avrebbero quantomeno dovuto raccogliere informazioni circostanziate e debitamente documentate presso l'autorità comunale, presso la polizia di __________, competente per territorio, e presso i vicini. Il fatto che il funzionario di polizia redattore del rapporto dell'11 aprile 2000 abiti vicino al bar e sia pertanto direttamente interessato all'esito della vertenza non inficia a priori l'attendibilità delle deduzioni sulle quali l'autorità ha fondato il provvedimento impugnato. Tale circostanza richiama tuttavia necessariamente adeguate verifiche. Analoghe considerazioni valgono per la denuncia inoltrata dalla moglie di questo funzionario e per il reclamo presentato da __________, impostato e redatto in termini talmente simili alla prima da rendere verosimile che provengano dalla stessa fonte. Parimenti, non ci si può limitare a richiamare la petizione inoltrata al municipio da un'ottantina di cittadini nel mese di febbraio 2000, senza considerare che alla fine di quel mese il bar è stato chiuso per una settimana a titolo di sanzione e che i ricorrenti affermano di aver successivamente adottato opportuni accorgimenti volti a ridurre i disagi denunciati dal vicinato. Il fatto che il primo firmatario della petizione avesse segnalato che le turbative non erano cessate imponeva di almeno sentirlo. A maggior ragione si rendono necessari ulteriori accertamenti se si tien conto del fatto che la polizia di __________, sui rapporti della quale si fondavano le multe inflitte dal municipio ai ricorrenti, nei mesi di marzo e di aprile non ha più riscontrato in occasione delle sue ronde particolari situazioni di disagio. Contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, questi accertamenti, che la SPI avrebbe fatto bene ad esperire subito dopo le prime denunce, mediante controlli discreti, ripetuti ed approfonditi, non devono necessariamente fondarsi su misurazioni. A parte il volume della musica, il disturbo arrecato al vicinato dall’attività di un esercizio pubblico, in particolare dagli avventori, è infatti difficilmente misurabile. Esso può tuttavia essere oggettivato, rilevando in dettaglio le situazioni di disagio e le singole turbative della quiete (p. es.: 23.30 locale in esercizio con 120 clienti all'interno e 40 all'esterno; musica ad alto volume, finestre aperte; 01.00 auto che parte sgommando; 01.10 tre avventori schiamazzano ad alta voce durante 10 minuti sul piazzale antistante il bar, ecc.).
Soltanto accertamenti sufficientemente curati permettono all'autorità di adottare decisioni ponderate e conformi al diritto. L'autorità di ricorso, dal canto suo, può pronunciarsi con la necessaria cognizione di causa sulla legittimità dei provvedimenti adottati a titolo di sanzione soltanto se i fatti sono stati adeguatamente documentati. Evenienza, questa, che nel caso concreto non si verifica soprattutto per quanto attiene ai fatti che hanno indotto la SPI a negare preventivamente l'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso.
4. Stando così le cose, l'impugnativa va parzialmente accolta, annullando il giudizio governativo impugnato e rinviando gli atti all'istanza inferiore affinché renda una nuova decisione, previa completazione dell'istruttoria.
Dato che l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Le ripetibili di quest'istanza sono invece poste a carico dello Stato secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 68, 72 LEsPub; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 21 giugno 2000 del Consiglio di Stato (no. 2593) è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato per nuova decisione previa completazione dell'istruttoria.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Lo Stato rifonderà ai ricorrenti fr. 400.-- a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario