Incarto n. 52.2000.00159
Lugano 23 aprile 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 giugno 2000 di
__________ __________ rappr. da: __________
contro
la decisione 24 maggio 2000 del Presidente del Consiglio di Stato (n. 2214), che nega la concessione dell'effetto sospensivo al ricorso inoltrato dall'insorgente avverso la decisione 20 aprile 2000 con cui il municipio di __________ ha ordinato la chiusura immediata dell'albergo __________;
viste le risposte:
- 30 giugno 2000 del municipio di __________;
- 3 luglio 2000 del Presidente del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
che la ricorrente __________ è titolare dell'autorizzazione a gestire l'albergo __________ di __________; l'altra ricorrente è invece la gerente dell'esercizio pubblico;
che da alcuni anni l'albergo in questione è frequentato in prevalenza, se non esclusivamente, da prostitute straniere che, adescati i clienti nel bar situato a pianterreno, dispensano i loro servizi nelle camere poste ai piani superiori: la fama dello stabilimento si è estesa sin oltre confine, richiamando schiere di consumatori;
che l'attività delle prostitute ha suscitato vivaci proteste fra gli abitanti del quartiere, molestati dalle immissioni che ne derivano e preoccupati per il progressivo degrado ambientale del quartiere;
che nella notte fra il 15 ed il 16 aprile 2000 in una camera dell'albergo un cliente ha ucciso una prostituta;
che il Procuratore pubblico, sollecitamente intervenuto, ha ordinato l'immediata chiusura dell'albergo;
che, richiamato l'art. 107 LOC, il 20 aprile 2000 il municipio di __________ ha decretato "la chiusura immediata dell'albergo (…) sino a chiarimento della situazione d'illegalità palesemente esercitata all'interno, rispettivamente all'ingiunzione delle rispettive misure da parte delle competenti autorità sia penali, sia amministrative", revocando preventivamente l'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso;
che l'autorità comunale ha giustificato il provvedimento con il grave fatto di sangue, con l'attività abusiva svolta dalle prostitute in contrasto con le disposizioni della LFDD e con l'esistenza di una grave minaccia all'ordine pubblico, alla quiete pubblica ed all'integrità fisica delle persone;
che il 21 aprile 2000 la Sezione dei permessi e dei passaporti (SPP) del Dipartimento delle istituzioni ha a sua volta sospeso con effetto immediato l'autorizzazione a gestire l'albergo per la durata di tre mesi per violazione dell'art. 12 LEsPub;
che contro l'ordine di chiusura impartito dal municipio di __________ la __________ ed __________ sono insorte davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando, in via provvisionale, il ripristino dell'effetto sospensivo;
che le ricorrenti hanno nel contempo impugnato davanti al Consiglio di Stato anche la sospensione dell'autorizzazione a gestire l'esercizio pubblico decretata dalla SPP;
che con risoluzione 24 maggio 2000 il Presidente del Consiglio di Stato ha confermato il diniego dell'effetto sospensivo al ricorso interposto contro l'ordine di chiusura emanato dal municipio di __________;
che contro questa risoluzione le soccombenti sono insorte davanti al Tribunale cantonale amministrativo, rinnovando la richiesta di concessione dell'effetto sospensivo al ricorso in questione;
che all'accoglimento del ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato ed il municipio di __________, con argomenti che non occorre qui riassumere;
che con decisione del 27 giugno 2000 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato dalla __________ e dalla gerente dell'albergo contro l'ordine di chiusura impartito dal municipio;
che con separato giudizio di ugual data il Governo ha respinto anche il ricorso interposto contro la sospensione dell'autorizzazione a gestire l'albergo decretata dalla SPP;
che le soccombenti non hanno ulteriormente impugnato i giudizi di merito;
considerato, in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 208 LOC e 21 PAmm; la legittimazione attiva delle ricorrenti è certa; il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine;
che il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm); le parti non sollecitano l'assunzione di particolari prove;
che la mancata impugnazione del giudizio di merito con il quale il Consiglio di Stato ha confermato l'ordine di chiusura dell'esercizio pubblico rende di per sé privo d'oggetto il ricorso interposto contro la decisione con cui il Presidente del Consiglio di Stato ha respinto la domanda di concessione dell'effetto sospensivo;
che nella misura in cui questa decisione condanna le ricorrenti al pagamento di una tassa di giustizia l'impugnativa deve tuttavia essere esaminata nel merito (STA 17.11.2000 in re __________ e __________);
che giusta l'art. 47 PAmm il ricorso ha effetto sospensivo a meno che la legge o la decisione impugnata non dispongano altrimenti: in questo caso, soggiunge la norma, il ricorrente può chiedere al presidente dell'autorità di ricorso la sospensione della decisione;
che, di regola, le decisioni dell'autorità amministrativa crescono in giudicato formale e diventano esecutive soltanto al momento in cui scadono inutilizzati i termini di ricorso;
che la legge stessa o l'autorità decidente possono tuttavia prevedere che la decisione sia immediatamente esecutiva, ovvero esplichi effetti sin dal momento in cui viene notificata agli interessati;
che la provvisoria esecutività delle decisioni non ancora cresciute in giudicato formale è sostanzialmente equiparabile ad una misura cautelare, volta a permettere alla decisione di esplicare effetti materiali già prima della scadenza del termine d'impugnazione (RDAT 1990 n. 29; Borghi Corti, op. cit., ad art. 47 n. 2);
che il conferimento della provvisoria esecutività ad una decisione da parte dell'autorità decidente ha carattere eccezionale; esso deroga infatti al principio generale, stabilito dalla legge, che fa dipendere l'esecutività delle decisioni dalla scadenza infruttuosa dei termini di ricorso;
che l'autorità decidente, che intende revocare preventivamente l'effetto sospensivo attribuito dalla legge al ricorso, deve procedere ad un’accurata ponderazione degli interessi contrapposti;
che essa deve in particolare porre a confronto l'interesse di chi è gravato da una decisione sfavorevole ad evitare di doverne sopportare le conseguenze prima che essa cresca in giudicato formale con l’interesse di chi postula che il provvedimento esplichi effetti materiali sin dal momento in cui viene notificato al suo destinatario;
che nell'ambito di questa ponderazione d’interessi, l'autorità amministrativa deve soprattutto evitare che l'anticipata esecuzione dell’atto determini, senza ragionevole necessità, situazioni di fatto irreversibili o comunque difficilmente modificabili in caso di accoglimento del ricorso;
che, riservate le limitazioni poste dall’autonomia comunale, il Presidente del Consiglio di Stato, chiamato a statuire su una domanda di sospensione di una decisione dichiarata immediatamente esecutiva per disposizione della legge o dell'autorità che l'ha adottata, fruisce in linea di massima di pieno potere cognitivo;
che il potere d’esame del Tribunale cantonale amministrativo, chiamato a pronunciarsi su impugnative proposte contro decisioni che accolgono o respingono simili domande, è invece circoscritto alla violazione del diritto, in particolare sotto il profilo dell’abuso di potere;
che, da questo profilo, esso deve in particolare limitarsi a verificare che la decisione, mediante la quale il presidente del Governo respinge o accoglie la domanda di concessione o di ripristino dell’effetto sospensivo negato dalla legge o preventivamente revocato dall’autorità decidente, non discenda da una ponderazione degli interessi contrapposti insostenibile, in quanto fondata su considerazioni estranee alla materia, sprovvista di giustificazioni oggettive o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto amministrativo;
che con decisione 20 aprile 2000, fondata sull’art. 107 LOC, il municipio di __________ ha in concreto ordinato la chiusura immediata dell'albergo, ravvisando nella sua attività una grave minaccia all'ordine pubblico, alla quiete pubblica ed all'integrità fisica delle persone;
che con la risoluzione 24 maggio 2000, qui in esame, il Presidente del Consiglio di Stato ha respinto la domanda di sospensione del provvedimento, ritenendo in sostanza che l’interesse generale alla sua immediata esecutività prevalesse sull’interesse delle ricorrenti a continuare indisturbate la loro attività;
che il divieto in questione, così com'è stato configurato dal municipio, va ricondotto alla cosiddetta clausola generale di polizia;
che questa clausola abilita l'autorità esecutiva ad adottare, indipendentemente dall’esistenza di un’esplicita base legale, provvedimenti urgenti, volti a ristabilire l’ordine pubblico perturbato od a preservare i beni di polizia minacciati da pericoli gravi, imminenti, che non possono essere evitati con i mezzi messi a disposizione dalla legge;
che essa costituisce un rimedio di natura sussidiaria, al quale l'autorità amministrativa può far capo soltanto quando le misure previste dalla legge non sono atte a ristabilire l'ordine od a sventare il pericolo che incombe su un determinato bene di polizia (DTF 111 Ia 247; RDAT 1990 n. 3; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 134 B I seg.; Rhinow Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung; Erg. Bd., ibidem);
che, considerate le finalità perseguite, i provvedimenti retti dalla clausola generale di polizia devono essere immediatamente esecutivi; provvedimenti urgenti, destinati a scongiurare pericoli gravi, imminenti e non altrimenti evitabili devono necessariamente esplicare effetti sin dal momento in cui sono adottati: lo esige l’urgenza che li caratterizza e che costituisce un presupposto per la loro adozione; ammettere che simili provvedimenti diventino esecutivi soltanto dopo la scadenza infruttuosa del termine di ricorso o dopo il rigetto definitivo di eventuali impugnative significherebbe negare implicitamente il requisito dell’urgenza;
che, a meno che la legge concretamente applicabile escluda preventivamente l’effetto sospensivo di un eventuale ricorso, tali provvedimenti vanno quindi abbinati ad una clausola che li dichiari immediatamente esecutivi;
che, analogamente, deve di principio essere respinta qualsiasi domanda rivolta al Presidente del Consiglio di Stato di sospenderne l’esecuzione durante la procedura di ricorso; una diversa soluzione costituirebbe un’inammissibile anticipazione del giudizio di merito, poiché, disconoscendo la necessità di un'esecuzione immediata, verrebbe nel contempo implicitamente negata anche l'esistenza di un pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile, suscettibile di giustificare l'adozione di misure urgenti fondate sulla clausola generale di polizia;
che, ferme queste premesse, la valutazione operata dal presidente del Consiglio di Stato circa la gravità del pericolo per l'ordine pubblico, in particolare per la quiete pubblica e l'integrità fisica delle persone, costituito dal bordello insediatosi abusivamente nell'albergo __________ non resiste in concreto alla critica;
che per giustificare l'immediata esecutività del divieto in contestazione, il municipio si è richiamato al fatto di sangue di cui si è detto in narrativa, all'attività esercitata dalle prostitute in contrasto con le norme della LDDS ed alle lamentele degli abitanti del quartiere; nessuno di questi motivi rende tuttavia verosimile l'esistenza di un pericolo grave, imminente e non altrimenti evitabile per i beni di polizia che il municipio reputa minacciati dall'attività delle operatrici del sesso stabilitesi nell'esercizio pubblico;
che il fatto di sangue, del tutto fortuito, siccome attribuibile all'insania di un singolo cliente, non può costituire un valido motivo per un intervento immediatamente esecutivo;
che parimenti insufficienti al riguardo sono le lamentele degli abitanti del quartiere, che ormai da lungo tempo denunciavano la situazione venutasi a creare. Né l'immediata esecutività del provvedimento impugnato può essere giustificata dal carattere illecito dell'attività svolta dalle clienti dell'albergo; tanto meno quando si consideri che il municipio non può ragionevolmente pretendere di essere venuto a conoscenza dell'irregolarità della loro posizione per rapporto alle disposizioni della LDDS soltanto al momento in cui un cliente ha ucciso una prostituta; la fama dell'albergo aveva raggiunto l'Italia; la situazione non poteva non essere nota all'autorità comunale;
che in mancanza di qualsiasi elemento atto a rendere quantomeno verosimile l'esistenza di un pericolo grave, incombente e non altrimenti evitabile per l'ordine pubblico, in particolare per la quiete pubblica e per l'integrità fisica delle persone, la decisione del municipio di conferire immediata esecutività al divieto d'accesso all'albergo __________ deve quindi essere annullata al pari della decisione con cui il Presidente del Consiglio di Stato ha respinto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo;
che, dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 107, 208 LOC; 3, 18, 21, 28, 47, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui non è privo d'oggetto il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 24 maggio 2000 del Presidente del Consiglio di Stato (n. 2214) è annullata.
2. Non si prelevano né spese, né tassa di giustizia.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario