Incarto n. 52.2000.00138
Lugano 17 agosto 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 22 maggio 2000 del
__________ __________ entrambi patr. da: avv. __________
contro
la decisione 3 maggio 2000 del Consiglio di Stato (no. 1714) che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 24 settembre 1999 con cui il municipio di __________ ha imposto al __________ il pagamento di contributi sostitutivi per posteggi mancanti;
viste le risposte:
- 06 giugno 2000 del Consiglio di Stato;
- 21 giugno 2000 del comune di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 28 giugno 1990 il __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire un complesso commerciale/ /amministrativo nel centro cittadino. Il progetto prevedeva la realizzazione di 102 posteggi sotterranei.
Il 27 marzo 1991 l'autorità comunale ha rilasciato la licenza richiesta, avvertendo il beneficiario che l'art. 38 delle norme di attuazione (NA) del piano particolareggiato della zona del centro cittadino (PPZCC), che stava per essere sottoposto al consiglio comunale, richiedeva, oltre alla formazione dei posti auto previsti, il pagamento di un contributo sostitutivo per altri 175 posteggi a fr. 18'000.-- l'uno, per un totale di fr. 3'150'000.--. Il municipio si è pertanto riservato di statuire ulteriormente "sul numero di posteggi privati imposti e consentiti e sul contributo sostitutivo per quelli non realizzati", con decisione che sarebbe diventata "parte integrante" della licenza edilizia.
B. Il 24 ottobre 1991 il __________ ha inoltrato una variante che fra l’altro prevedeva la soppressione dei posteggi inizialmente previsti.
Il 26 maggio 1992 il municipio ha rilevato che la variante non era conforme alle previsioni del PR nel frattempo adottato e pubblicato e che pertanto sarebbe stata assoggettata al blocco edilizio (art. 66 LALPT). Questa conseguenza avrebbe tuttavia potuto essere evitata mediante versamento di un contributo sostitutivo di fr. 1'410'345.--, calcolato sulla base di 279 posteggi mancanti e dell’importo di fr. 5'055.--, stabilito dal consiglio comunale in sede di adozione del PR.
Il __________ si è dichiarato di principio disposto a pagare un contributo sostitutivo per 150 posteggi e a realizzare gli altri 129 nel quadro della realizzazione del posteggio pubblico sotterraneo previsto dal PR sul sedime detto "__________".
Il 7 aprile 1993 il municipio ha rilasciato la licenza per la variante in questione, assoggettandola alla seguente clausola:
"contributo sostitutivo alla formazione di posteggi (art. 38 NAPPZCC).
Il __________ è tenuto a versare alla cassa comunale l'importo di fr. 758'250.-- per i 150 posteggi non concessi (150 x 5'055.--); per i rimanenti 129 posteggi auto, dovrà essere prodotta una garanzia bancaria di fr. 652'095.-- (129 x 5'055.--)”.
precisando, in particolare, che:
La stessa garanzia verrà poi sostituita dall'importo risultante dal reale manco di posti auto, al momento del collaudo o annullata se la realizzazione dei 129 posti auto troverà completa soluzione".
C. Nell’ambito dell’approvazione delle varianti del PR adottate dal consiglio comunale, il Consiglio di Stato si è rifiutato di ratificare le norme in base alle quali era stato calcolato il contributo sostitutivo (art. 35 NAPR e 38 NAPPZCC), rinviando gli atti all’autorità comunale affinché le modificasse.
Il 22 gennaio 1996 il consiglio comunale ha adottato una nuova versione di tali disposizioni, che faceva salire a fr. 18'100.-- il contributo sostitutivo per posteggi mancanti nella zona del centro cittadino.
D. La realizzazione del posteggio pubblico sotterraneo sul sedime “__________ ” non si è ancora concretizzata. Le trattative con un gruppo immobiliare interessato a quest’opera sono tuttora in corso.
Il 17 agosto 1999 il __________ ha comunicato a questo gruppo di non essere intenzionato ad acquistare posteggi.
Riallacciandosi a questa comunicazione, il 24 settembre 1999 il municipio di __________ ha chiesto al __________ il versamento di due contributi sostitutivi per posteggi:
· uno di fr. 1'956'750.--, pari alla differenza fra il contributo unitario fissato dalle norme di PR entrate nel frattempo in vigore (fr. 18'100.--) e quello preso in considerazione nel 1993 (fr. 5'055.--), moltiplicato per 150 posti auto mancanti sin dal primo progetto ed
· uno di 2'334'900.-- , pari al contributo unitario di fr. 18'100.--, moltiplicato per gli ulteriori 129 posteggi che sono venuti a mancare in seguito all’approvazione della variante.
Contro la predetta risoluzione sono insorti davanti al Consiglio di Stato il __________ ed il __________ (denominati anche in seguito con la sigla __________), chiedendone l’annullamento.
E. Con giudizio 3 maggio 2000 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso inoltrato dal __________ contro la predetta risoluzione, annullando il primo dei due contributi, ma confermando il secondo.
Il Governo ha anzitutto ritenuto che il contributo imposto per i 150 posti auto mancanti sin dal primo progetto non potesse essere rimesso in discussione, siccome fissato in modo vincolante con la licenza 7 aprile 1993, cresciuta in giudicato.
Per quanto concerne gli ulteriori 129 posti auto mancanti, il Consiglio di Stato ha invece ritenuto che la licenza in variante avesse lasciato aperta la questione relativa alla loro determinazione. Considerato che il __________ ha dichiarato soltanto nel 1999 di rinunciare a procurarsi gli altri 129 posti auto mancanti, acquistandoli dal gruppo incaricato di costruire l'autosilo, il municipio sarebbe legittimato ad imporre un contributo sostitutivo calcolato in base ai parametri entrati nel frattempo in vigore.
F. Contro il predetto giudizio governativo il __________ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendogli di annullarlo assieme al contributo sostitutivo di fr. 2'334'900.- imposto per i 129 posteggi mancanti.
Richiamandosi alla legge sui contributi di miglioria ed a quella tributaria, l'insorgente solleva in limine l'eccezione di perenzione del diritto di imporre il contributo sostitutivo e quella di prescrizione del contributo di fr. 652'095.-- fissato dalla licenza edilizia 7 aprile 1993.
Nel merito il __________ nega che questa licenza riservi al municipio la facoltà di stabilire ulteriormente il contributo dovuto per i 129 posteggi mancanti. Con la clausola relativa a questi posteggi, l’autorità comunale avrebbe unicamente lasciato aperta la possibilità di ridurre il contributo fissato in misura proporzionale ai posteggi che il __________ si sarebbe eventualmente procurato nell’autosilo previsto sul sedime “__________ ”.
G. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio di __________, contestando dettagliatamente le tesi dei ricorrenti con argomenti che saranno discussi qui appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. Ai ricorrenti va riconosciuta la legittimazione attiva (art. 43 PAmm). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
I fatti sono pacifici. Il giudizio può quindi essere reso sulla base degli atti.
2. Oggetto del presente giudizio è unicamente il contributo di fr. 2'334'900.-- imposto dal municipio di __________ al __________ con decisione 24 settembre 1999 per 129 posteggi venuti ulteriormente a mancare in seguito all’approvazione della variante 7 aprile 1993. Il comune di __________ ha infatti rinunciato ad impugnare il giudizio governativo nella misura in cui annulla il contributo di fr. 1'956'750.- preteso a conguaglio dal municipio per i 150 posteggi mancanti sin dal primo progetto.
3. Il contributo sostitutivo per posteggi mancanti deve di principio essere determinato al momento in cui viene rilasciata la licenza edilizia. È questo in effetti l’atto mediante il quale l'autorità si pronuncia sulla conformità di un determinato intervento edilizio con il diritto materialmente applicabile.
Elementari considerazioni di sicurezza del diritto esigono che vincoli ed oneri derivanti dall'intervento siano esaustivamente definiti prima dell'inizio dei lavori. Il promotore dell’intervento deve poterli conoscere preventivamente. Ciò non esclude che in presenza di particolari circostanze la definizione di determinati oneri possa essere rinviata ad ulteriore decisione. In questi casi, occorre comunque assoggettare la licenza ad un'esplicita riserva, che permetta al promotore dell'intervento di valutare il rischio imprenditoriale che si assume iniziando i lavori prima di conoscere gli oneri che potranno ancora derivargliene (STA 11.1.2000 in re comune di __________).
4. 4.1. Nell'evenienza concreta, la licenza edilizia 27 marzo 1991, inizialmente rilasciata dal municipio di __________ al __________ per l'edificazione di un importante complesso immobiliare nel centro cittadino era assoggettata alla riserva di ulteriore definizione del contributo sostitutivo dovuto per posteggi mancanti. A quel momento il municipio si è limitato a prospettarne l’ammontare, calcolandolo sulla base delle NAPR in itinere, ma riservandosi di determinarlo con precisione non appena il consiglio comunale avesse adottato le norme che ne avrebbero consentito il prelievo. Sulla legittimità di questa riserva non occorre indagare, poiché il beneficiario della licenza l’ha comunque accettata, evitando in tal modo che l'evasione della domanda di costruzione subisse ritardi in seguito all’adozione di misure di salvaguardia della pianificazione.
La riserva è stata confermata il 16 luglio 1991, quando il municipio ha avvertito il __________ che la commissione del consiglio comunale incaricata dell’esame del PR aveva sensibilmente ridotto il contributo sostitutivo unitario inizialmente previsto (fr. 7'777.-- invece di 18'100.--).
4.2. Il 7 aprile 1993 il municipio ha rilasciato al __________ la licenza per una variante che eliminava, fra l'altro, i 102 posteggi inizialmente previsti ed aumentava a 279 il numero di posteggi necessari in base alle NAPR che il legislativo comunale aveva nel frattempo adottato.
Questa licenza era munita di una clausola che, oltre a fissare in fr. 758'250.-- il contributo sostitutivo dovuto per i 150 posteggi mancanti sin dall'inizio, esigeva una garanzia bancaria di fr. 652'095.-- per gli ulteriori 129 posti auto venuti a mancare con la variante. Posti, questi, che il __________ avrebbe eventualmente potuto procurarsi nell'ambito della realizzazione dell’autosilo pubblico previsto sul sedime “__________ ”.
Orbene, è certo che con questa clausola il municipio ha sciolto la riserva relativa al contributo per 150 posteggi mancanti apposta nella licenza 27 marzo 1991, fissandolo concretamente in fr. 758'250.-, importo che il __________ ha pagato il 3 luglio 1995.
Con questa clausola l'autorità comunale non si è tuttavia limitata a sciogliere la riserva per i 150 posti auto mancanti già nel primo progetto, ma ha anche stabilito il contributo che avrebbe dovuto essere corrisposto per gli altri 129 posteggi soppressi dalla variante, pretendendo una garanzia bancaria di fr. 652'095.--, importo che il __________ avrebbe dovuto versare qualora non fosse riuscito a procurarseli nell'autosilo previsto nelle vicinanze dal PR. Con riferimento a questo lotto di 129 posteggi, il municipio ha mantenuto la riserva unicamente nella misura in cui veniva lasciata aperta la possibilità di ridurre il contributo in proporzione al numero di posteggi che il __________ fosse riuscito a procurarsi altrove.
Al di là di questa riserva, l'autorità comunale ha definito in modo vincolante le conseguenze derivanti dalla mancata realizzazione dei posteggi prescritti dalle NAPR che erano appena state adottate dal consiglio comunale. Ha determinato il numero dei posteggi ancora mancanti (129), ha stabilito il contributo unitario applicabile (fr. 5'055.--) ed ha fissato in fr. 652'095.-- il contributo massimo esigibile nel caso in cui il beneficiario della licenza non li avesse effettivamente realizzati. Il municipio ha unicamente concesso al __________ la facoltà di ridurlo adempiendo in modo reale l’obbligo sancito dalle NAPR. Che questa fosse l’intenzione dell’autorità comunale emerge in modo inequivocabile dalla precisazione che prevedeva che la garanzia sarebbe stata “sostituita dall'importo risultante dal reale manco di posti auto, al momento del collaudo o annullata se la realizzazione dei 129 posti auto troverà completa soluzione".
A torto ritiene il Consiglio di Stato che la clausola riservasse ancora al municipio il diritto di adeguare l'importo unitario a quello che sarebbe stato fissato dalle NAPR in via di adozione. La precisazione in esame, interpretata secondo le regole della buona fede, non permette di accreditare questa tesi. La licenza iniziale prevedeva invero che il contributo sostitutivo sarebbe stato determinato non appena fosse stato fissato dal consiglio comunale. D’altro canto, non è dato di vedere per qual motivo il contributo unitario di fr. 5'055.-- dovrebbe fare stato soltanto per il lotto di 150 posteggi, mentre non sarebbe applicabile per stabilire il contributo dovuto per gli altri 129 posti auto venuti a mancare con la variante. L’incomprensibilità di questa tesi appare ancor più evidente ove si consideri che la suddivisione dei 279 posteggi in due lotti, uno da 150 e l’altro da 129, è del tutto casuale.
Essendosi riservato il municipio soltanto la facoltà di ridurre il contributo in funzione del numero di posteggi effettivamente mancanti al momento del collaudo, si deve escludere che potesse applicare per i 129 posteggi mancanti un contributo unitario diverso da quello fissato per gli altri 150.
Considerato che al momento del collaudo il __________ non è riuscito a procurarsi alcun posteggio, il contributo esigibile corrisponde di conseguenza all’importo per il quale il municipio gli aveva chiesto di prestare una garanzia bancaria.
4.3. Infondate sono le eccezioni di perenzione del diritto di imporre o di prescrizione del contributo sollevate dai ricorrenti.
I limiti del contributo dovuto sono stati fissati dalla clausola della licenza in variante del 7 aprile 1993. Restava da stabilire unicamente il numero di posteggi da prendere in considerazione per il calcolo effettivo. La perenzione è esclusa già perché il municipio aveva almeno parzialmente esercitato il diritto di imposizione al momento del rilascio della licenza in variante.
Il contributo, stabilito con facoltà di riduzione, non è d’altra parte prescritto. In assenza di disposizioni specifiche disciplinanti la prescrizione dei contributi sostitutivi per posteggi, fa stato il termine decennale applicabile alle pretese in denaro, di natura non periodica, che si fondano sul diritto pubblico (Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., n. 34 B III). Le sostanziali differenze che distinguono i contributi per posteggi mancanti dai contributi di miglioria e dai tributi fiscali non permettono d’altro canto di far capo al particolare ordinamento dei termini di perenzione e di prescrizione fissati dalla legge sui contributi di miglioria o dalla legge tributaria.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi parzialmente accolto, annullando la decisione governativa impugnata nella misura in cui conferma il contributo di fr. 2'334'900.--, fissato dalla decisione 24 settembre 1999 del municipio di __________o e riformando quest'ultima nel senso di ridurre a fr. 652'095.- il contributo ancora dovuto dal __________ per posteggi mancanti.
La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti nella misura di fr. 1'000.--, ritenuto che per la rimanenza il comune ne va esente, in quanto comparso in causa a difesa dell'interesse generale.
Nella misura in cui non sono compensate, il comune di __________ rifonderà al __________ fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 3 maggio 2000 del Consiglio di Stato (no. 1714) è annullata nella misura in cui conferma il contributo sostitutivo di fr. 2'334'900.--, fissato dalla decisione 24 settembre 1999 del municipio di __________;
1.2. la decisione 24 settembre 1999 del municipio di __________ è riformata nel senso che il __________ verserà al comune fr. 652'095.-- a titolo di contributo sostitutivo per gli ulteriori 129 posteggi mancanti.
2. La tassa di giustizia è a carico dei ricorrenti in solido nella misura di fr. 1'000.--.
3. Il comune di __________ rifonderà ai ricorrenti fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili di seconda istanza.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario