Incarto n. 52.2000.00125
Lugano 22 agosto 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 3 maggio 2000 del
Comune di __________ (rappr. dal __________)
contro
la risoluzione 12 aprile 2000 (n. 1516) del Consiglio di Stato che ha accolto il ricorso 25 gennaio 2000 della __________, contro la decisione 12 gennaio 2000 con cui il municipio di __________ ha respinto il reclamo di questa società contro l'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1999;
viste le risposte:
- 16 maggio 2000 del Consiglio di Stato, Bellinzona;
- 23 maggio 2000 della __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Ad __________ il servizio di nettezza urbana é retto dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti (in seguito: RSRER), approvato dall'autorità cantonale il 23 giugno 1993. Il servizio é organizzato dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti é obbligatoria (art. 3 RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 31 RSRER istituisce il prelievo annuale di tasse che, per gli uffici in genere, sono comprese tra fr. 215.-- e fr. 645.-- (lett. h).
b) Con ordinanza 4 aprile 1995 il municipio di __________ ha determinato le tasse annue dovute per ciascuna categoria di utenti. Per quanto concerne gli uffici in genere la tassa è stata fissata a fr. 420.--.
B. a) Il 29 ottobre 1999 i servizi amministrativi del comune di __________ hanno notificato alla __________, con sede nel comune, in via __________, la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti a gravare gli uffici in genere concernente l'anno stesso, calcolata in fedele applicazione dell'art. 31 lett. h RSRER e dell'ordinanza 4 aprile 1995. Il tributo assommava pertanto a fr. 420.-- (oltre all'IVA).
b) La __________ ha inoltrato reclamo contro quella tassazione il 4 novembre 1999, affermando che i suoi uffici fossero a __________. Ad __________ la società aveva soltanto la sede ed il recapito in via __________, presso il domicilio del presidente del consiglio di amministrazione, __________. La reclamante ha pertanto chiesto l'annullamento dell'imposizione.
c) Con decisione 12 gennaio 2000 il municipio ha respinto il reclamo, adducendo in particolare che l'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti prescindeva dall'utilizzazione effettiva del servizio da parte del singolo utente.
C. a) Con ricorso 25 gennaio 2000 la __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato avverso quella decisione municipale, della quale ha chiesto l'annullamento, ribadendo di non utilizzare il servizio di nettezza urbana di __________ e documentando di essere imposta per lo stesso servizio da parte del comune di __________.
b) Con risoluzione 12 aprile 2000 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, argomentando che la ricorrente non teneva uffici ad __________. L'imposizione della stessa difettava pertanto della necessaria base legale.
D. Con ricorso 3 maggio 2000 il comune di __________ è insorto innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo. L'insorgente sostiene che l'obbligo di corrispondere la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti discende già dal fatto che la __________ abbia la propria sede nel comune, ove essa riceve anche le comunicazioni provenienti dalle autorità fiscali (cantonali e comunali). Il ricorrente ha pertanto sollecitato l'annullamento del giudizio governativo e la conferma della decisione municipale 12 gennaio 2000.
Il Consiglio di Stato e la __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa é dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. ed il divieto d'arbitrio che ne discende (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito é delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che é lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di __________ e comune di __________, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'é già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
2.2. Con modifica 20 giugno 1997, entrata in vigore il 1 novembre successivo, è stato introdotta nella LPAmb una nuova disposizione regolamentante il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani, l'art. 32a, dal seguente tenore:
"1. I Cantoni provvedono affinché i costi di smaltimento dei rifiuti urbani, per quanto siffatto smaltimento sia stato loro attribuito, siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare:
a. del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati;
b. dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti per i rifiuti;
c. degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti;
d. degli interessi;
e. degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio.
2. Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al principio di causalità dovesse pregiudicare uno smaltimento ecologico dei rifiuti urbani, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in altro modo.
3. I detentori degli impianti per i rifiuti devono costituire le necessarie riserve finanziarie.
4. Le basi di calcolo delle tasse sono a disposizione del pubblico."
L'art. 32a LPAmb concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060; inoltre DTF 125 I 449 segg. = URP 2000, pag. 133 segg, consid. 3b, in particolare bb e cc). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni rispettivamente i comuni devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V. Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch kostendeckende und verursachgerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R. Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg. e 1166).
2.3. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
3. 3.1. Il Consiglio di Stato ha negato al comune la possibilità di percepire il controverso tributo per il motivo che la __________ non tiene uffici ad __________. La sua imposizione difetta pertanto già della necessaria base legale. L'opinione del Governo merita tutela. Non è difatti controverso che la società resistente non ha uffici nel comune di __________, ove ha la sua sede presso il domicilio del presidente del consiglio di amministrazione, ma che svolge la sua attività in uffici ubicati nel palazzo __________ a __________, in via __________. Essa viene inoltre imposta da quest'ultimo comune per il servizio di nettezza urbana da svariati anni nella categoria degli uffici. La resistente non ricade pertanto nel campo di applicazione dell'art. 31 RSRR di __________, il quale non determina l'assoggettamento delle persone giuridiche a dipendenza della sede nel comune, bensì in funzione dello svolgimento di una determinata attività nello stesso che possa dar luogo alla produzione di rifiuti (cfr. la suddivisione operata in aziende industriali, artigianali, commerciali, uffici, ecc. alle lettere g ed h di questa norma).
3.2. L'assenza di una sufficiente base legale legittimante l'imposizione della tassa in rassegna rende inutile l'esame dell'argomento principale sostenuto dal comune, che - per comunque spuntare l'incasso del tributo - si appella al noto principio sviluppato dalla giurisprudenza, secondo cui quando un servizio pubblico, come quello di nettezza urbana, è obbligatorio la tassa può essere imposta anche presso chi non utilizza il servizio medesimo, la causa dell'imposizione essendo allora costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (cfr. tra le innumerevoli sentenze di questo Tribunale sull'argomento RDAT II-1995 N. 23 ibidem; Imboden/Rhinow/
Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B VI e relativi riferimenti, segnatamente alla sentenza del Tribunale federale pubbl. in ZBl 80/1979 pag. 303 consid. 4c; inoltre la recente STF inedita 28 ottobre 1996, riassunta in URP 1997, pag. 39 segg., consid. 4a): servizio che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente, sopportandone i costi, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve tenersi pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. alle considerazioni svolte nella STA inedita 1.12.1993 in re K.-T., consid. 5.3., relativamente al prelievo della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti a carico dei proprietari di residenze secondarie). Per legittimare l'imposizione basta quindi che l'utente sia atto a produrre dei rifiuti. La possibilità per l'ente pubblico di imporre una tassa per un servizio pubblico obbligatorio, quale quello di nettezza urbana, indipendentemente dall'utilizzazione effettiva dello stesso é volta a scongiurare il tentativo (dell'utente) di sottrarsi all'obbligo di far capo al servizio per ragioni di ordine economico, cioè per risparmiare il pagamento della tassa (URP 1997 citato, pag. 41, consid. 4a; STA inedita 3 febbraio 1998 in re comune di __________, consid. 4.2.).
Sennonché, la menzionata tesi ricorsuale andrebbe comunque sia disattesa nel concreto caso. In effetti la resistente non svolge alcuna attività nel comune di __________, per cui non è in condizione nemmeno potenzialmente - di produrre dei rifiuti nello stesso. L'invio della corrispondenza da parte delle autorità fiscali al domicilio di __________ del presidente del consiglio di amministrazione della società, presso cui quest'ultima ha il recapito, non permette di mutare questa conclusione, poiché non basta - da solo ed, eventualmente, insieme a qualche altra modesta corrispondenza - per fondare uno svolgimento dell'attività della società in rassegna nel comune.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso del comune di __________ deve essere respinto e la risoluzione impugnata confermata.
5. La tassa di giudizio è posta a carico del comune ricorrente, intervenuto a tutela di interessi economici propri (art. 28 PAmm), il quale deve essere altresì condannato a rifondere alla resistente, assistita da un patrocinatore, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 4 Cost., 2, 31, 31b, 32a, 48 LPAmb, da 68 a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 18, 28, 31, 43, 46 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico del comune di __________, il quale è inoltre condannato a versare alla resistente un identico importo per ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario