Incarto n. 52.1999.00008
Lugano 6 dicembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 12 gennaio 1999 del
__________ patrocinato da: avv. __________
contro
la decisione 15 dicembre 1998 (n. 5788) con cui il Consiglio di Stato ha respinto il suo ricorso 3 dicembre 1997 contro la risoluzione 19/21 novembre 1997 della delegazione consortile del consorzio protezione civile regione __________ e __________ relativa alla partecipazione dell'insorgente alle spese del servizio sanitario coordinato;
viste le risposte:
- 28 gennaio 1999 del Consorzio PCi Regione __________ e __________;
- 26 gennaio 1999 del Consiglio di Stato;
- 28 febbraio 1999 del Dipartimento delle istituzioni, Ufficio della protezione civile e della difesa integrata;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Dopo vicissitudini che non occorre rievocare, con risoluzione 19 novembre 1997 la delegazione consortile del consorzio protezione civile regione __________ e __________ (in seguito: consorzio) ha assegnato al municipio di __________ un ultimo termine di 10 giorni per procedere al pagamento del complesso delle spese poste a carico di quel comune a partire dal 1992 concernenti il servizio sanitario coordinato, di fr. 152'036,15. La risoluzione è stata notificata il 21 novembre successivo con lettera raccomandata, che indicava la possibilità di ricorrere al Consiglio di Stato.
B. a) Con impugnativa 3 dicembre 1997 il comune di __________ è insorto dinanzi al Consiglio di Stato contro la menzionata risoluzione, chiedendone l'annullamento. Esso ha affermato di non essere membro del consorzio e di non essere nemmeno legato a quest'ultimo da una convenzione. Il ricorrente ha pertanto sostenuto che il versamento difettasse, segnatamente, della necessaria base legale.
b) Con decisione 15 dicembre 1998 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. Esso ha considerato, da un lato, che il comune ricorrente facesse parte della regione di protezione civile __________ e __________, dall'altro che esso appartenesse al settore del Locarnese del servizio sanitario coordinato. Donde il suo obbligo di partecipazione alle relative spese. Per confortare la motivazione e l'esito del giudizio il Consiglio di Stato ha richiamato, in particolare, la decisione che esso aveva emesso in veste di autorità di vigilanza sui comuni il 18 novembre precedente, con la quale aveva decretato l'appartenenza del comune di __________ alla regione di protezione civile del __________ e __________ ed il suo assoggettamento agli obblighi finanziari che ne derivavano sin dalla costituzione di quest'ultima. La decisione 15 dicembre 1998 menzionava, al dispositivo n. 3, la possibilità di ricorso a questo Tribunale.
C. Con impugnativa 12 gennaio 1999 il comune di __________ si è aggravato contro la menzionata pronuncia davanti a questo Tribunale, chiedendo il suo annullamento. Il ricorrente ribadisce gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore, alla quale rimprovera di assimilare - a torto - il consorzio resistente con la regione di protezione civile. L'insorgente ha inoltre informato il Tribunale di aver impugnato la risoluzione governativa 18 novembre 1998 dinanzi al Gran Consiglio.
Il Consiglio di Stato, il consorzio ed il dipartimento delle istituzioni hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
D. Il Tribunale ha sospeso la trattazione della pratica sino all'evasione del gravame inoltrato dall'insorgente al Gran Consiglio il 17 dicembre 1998. Con decisione 19 settembre 2000 il Parlamento ha dichiarato irricevibile quel ricorso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. Prima di entrare nel merito di una istanza o di un ricorso l'autorità esamina d'ufficio la propria competenza (art. 3 PAmm). L'art. 55 cpv. 3 PAmm stabilisce che le decisioni del Consiglio di Stato sono definitive se la legge non prevede il ricorso al Tribunale amministrativo od al Gran Consiglio. Del pari, giusta l'art. 60 cpv. 1 PAmm il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo é dato solo nei casi previsti dalla legge. La deducibilità per ricorso di una decisione al Tribunale cantonale amministrativo è quindi regolata secondo il cosiddetto sistema enumerativo e non per clausola generale (Rep. 1968, pag. 204, consid. 3).
1.2. Per quanto riguarda i ricorsi contro le decisioni degli organi consortili l'art. 38 della legge sul consorziamento dei comuni del 21 febbraio 1974 (LCCom) dichiara applicabili, per analogia, le norme del titolo ottavo della legge organica comunale (del 10 marzo 1987, LOC). Secondo l'art. 208 cpv. 1 LOC, contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. L'impugnabilità di tutte le decisioni degli organi comunali dapprima innanzi al Governo e, in seconda istanza, davanti al Tribunale amministrativo, ha dunque valore di principio generale. Svariate leggi istituiscono tuttavia delle deroghe a questa regola per le materie dalle stesse trattate. La stessa soluzione si impone, di conseguenza, per quanto riguarda l'impugnazione delle decisioni degli organi consortili.
1.3. Dagli art. 43, 55 PAmm e 208 cpv. 1 LOC si desume inoltre che il ricorso è dato solo contro le decisioni: gli altri atti amministrativi non sono pertanto impugnabili.
2. Il consorzio vanta nei confronti del comune di __________ una pretesa di complessivi fr. 152'036,15. Esso giustifica tale pretesa con l'obbligo del comune, da questi contestato, di partecipare alle spese del servizio sanitario coordinato del settore del __________. Più precisamente il controverso importo si compone, per la maggior parte, della somma delle partecipazioni poste a carico del comune di __________ concernenti le spese di costruzione dei posti sanitari e dei posti sanitari di soccorso realizzati all'interno di questo settore (__________, __________, __________, __________) ed inoltre, per il rimanente, della somma delle partecipazioni poste a carico del menzionato comune relative alle spese di gestione corrente del servizio per gli anni da 1992 a 1997. L'importo di fr. 152'036,15 costituisce la somma dei singoli importi, integrati dagli interessi di mora capitalizzati al 31 ottobre 1997, di cui il consorzio ha regolarmente chiesto il versamento e che il municipio di __________ si è sempre rifiutato di versare, nel corso degli anni, ogniqualvolta gli veniva trasmessa una richiesta di pagamento da parte della delegazione consortile.
3. 3.1. I posti sanitari di soccorso e i posti sanitari costituiscono degli impianti dell'organizzazione di protezione civile giusta l'art. 52 cpv. 1 della legge federale sulla protezione civile del 17 giugno 1994 (LPCi; cfr. art. 52 lett. c e d della relativa ordinanza del 19 ottobre 1994, OPCi). Nel nostro Cantone, la partecipazione al loro finanziamento da parte dei comuni è retto dall'art. 8 cpv. 3 della legge di applicazione alla legge federale sull'edilizia di protezione civile del 7 novembre 1988 (LALEPCi), secondo cui le spese per la realizzazione e la manutenzione di tali impianti devono essere ripartite tra i comuni all'interno del settore del servizio sanitario coordinato in base alla popolazione e alla forza finanziaria oppure secondo la disposizioni contenute nei singoli statuti o convenzioni regionali. Questo principio è ribadito all'art. 7 del decreto esecutivo concernente il servizio sanitario coordinato del 20 giugno 1990, il cui art. 3 suddivide il territorio cantonale in sette settori sanitari, tra cui quello del __________.
3.2. L'art. 13 cpv. 1 LALEPCi stabilisce che sulle pretese pecuniarie verso il comune fondate sull'applicazione di questa legge - com'è il caso nella fattispecie - é dato ricorso al Consiglio di Stato. Contro la decisione di quest'ultima autorità era dato ricorso a questo Tribunale sino all'8 maggio 1997 (cfr. l'or abrogato art. 13 cpv. 3 LALEPCi). Questa facoltà è stata tolta nel contesto dell'adeguamento della legislazione cantonale all'art. 98a OG, per il motivo che contro le decisioni del Consiglio di Stato relative a pretese pecuniarie vi è già la possibilità di adire la Commissione federale di ricorso in materia di protezione civile conformemente all'art. 15 cpv. 3 della legge federale sull'edilizia di protezione civile del 4 ottobre 1963 (LEPCi; cfr. messaggio 27 novembre 1996, pubbl. in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1996, vol. II.3, pag. 2399 segg., 2407). E' quantomeno dubbio che il comune di __________ possa battere questa via nel concreto caso, già per il fatto che la pretesa formulata nei suoi confronti non può trovare fondamento legale nella LEPCi, come presuppone l'art. 15 cpv. 1 di quest'ultima legge per ammettere, successivamente, l'impugnativa alla commissione federale di ricorso: a livello federale difatti, la costruzione ed il finanziamento di tali impianti non è regolata nella LEPCi (ma nella LPCi). Inoltre la controversa ripartizione delle spese sembra piuttosto trarre la sua esclusiva origine dall'organizzazione e dal finanziamento della protezione civile adottati dal Cantone e, pertanto, dal solo diritto cantonale, di cui non può essere eccepita la violazione dinanzi alle commissioni federali di ricorso. Il quesito non deve essere ulteriormente approfondito. Sia comecchessia questo Tribunale non è difatti competente per giudicare, su questo oggetto, l'impugnativa del comune. Il suo ricorso deve, di conseguenza, essere dichiarato irricevibile nella misura in cui contesta la partecipazione alle spese di costruzione (e come verrà spiegato in seguito - anche di manutenzione) dei posti sanitari e dei posti sanitari di soccorso.
4. 4.1. La competenza del Tribunale è, invece, di principio data nella misura in cui l'impugnativa è volta a contestare l'obbligo del comune di partecipare alle spese di gestione corrente del servizio sanitario coordinato. In difetto di regolamentazione specifica, l'impugnazione di tale pretesa segue la via ordinaria definita all'art. 38 LCCom e relativo rinvio all'art. 208 cpv. 1 LOC (cfr. anche l'art. 10 della legge cantonale di applicazione della LPCi del 7 novembre 1988, LALPCi). Fa eccezione la spesa per i costi di manutenzione dei posti sanitari e dei posti sanitari di soccorso, che - come risulta dagli atti - è stata conteggiata tra i costi di gestione corrente: per i corrispondenti importi il ricorso al Tribunale è irricevibile poiché la loro ripartizione tra comuni è retta dalla LALEPCi (cfr. sub 3). Nella misura in cui la competenza del Tribunale è data, il gravame inoltrato in questa sede risulta essere tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa deve essere tuttavia respinta per i seguenti motivi.
Sotto l'aspetto formale, anzitutto, la risoluzione 19/21 novembre 1997, con cui la delegazione del consorzio ha assegnato al municipio di __________ un ultimo termine di 10 giorni per procedere al pagamento del complesso delle spese di gestione corrente poste a carico del comune a partire dal 1992 e sino al 1997 non costituiva una decisione (in senso tecnico) giusta gli art. 1, 43, 55 PAmm e 208 cpv. 1 LOC, ossia un atto d'imperio mediante il quale viene creato od accertato in modo vincolante un rapporto concreto di diritto amministrativo, tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. sul concetto di decisione, da ultimo, diffusamente RDAT II-1999 n. 6 consid. 2.2.). All'invio raccomandato trasmesso il 21 novembre 1997 spettava solo il valore di (ultima) diffida di pagamento riassuntiva di tutti i contributi vantati nei confronti del comune scoperti dal 1992, che erano già stati singolarmente notificati al municipio nel corso degli anni e che questo si era sempre rifiutato di onorare: a dispetto dell'indicazione della possibilità di contestarlo, esso non costituiva, pertanto, un atto impugnabile. Gli importi litigiosi dovevano piuttosto essere puntualmente contestati entro 15 giorni dalla loro singola intimazione al municipio (art. 46 cpv. 1 PAmm) dinanzi all'autorità di ricorso. Il fatto di sommarli e riassumerli in un unico atto non trasformava quest'ultimo in decisione, poiché la loro definizione vincolante nei confronti dell'ente debitore e la relativa notifica a quest'ultimo avevano già avuto luogo, per ciascun contributo richiesto, in precedenza. Del resto la competenza ad approvare i conti su cui poggiano le controverse pretese di partecipazione alle spese di gestione corrente spettava al consiglio consortile: andavano pertanto semmai impugnate le deliberazioni di quest'ultimo, non della delegazione consortile. Il Consiglio di Stato avrebbe pertanto dovuto dichiarare irricevibile il ricorso inoltratogli il 3 dicembre 1997 dal comune di __________ contro la diffida di pagamento del 19/21 novembre precedente. E' certamente vero che il municipio di __________ aveva regolarmente contestato, con scritti indirizzati alla delegazione consortile, le singole richieste di pagamento trasmessegli. Questo fatto non appariva tuttavia di rilievo ai fini della trattazione del gravame 3 dicembre 1997: esso avrebbe semmai implicato l'obbligo per la delegazione consortile di trasmettere ciascuna contestazione a titolo di ricorso al Consiglio di Stato in applicazione dell'art. 4 PAmm. Obbligo cui, però, al presente non appare più necessario dar seguito. Difatti, sotto l'aspetto sostanziale, il comune non può più sottrarsi al versamento delle controverse somme, dal momento che, intervenendo nel contenzioso in atto ormai da quasi un decennio tra consorzio e comune in veste di autorità di vigilanza ai sensi degli art. 194 segg. LOC, con risoluzione 18 novembre 1998, impugnata senza esito dinanzi al Gran Consiglio, il Governo ha decretato l'integrazione del comune di __________ nel comprensorio operativo della regione di protezione civile __________ e __________ nonché il suo assoggettamento agli obblighi amministrativi e finanziari dipendenti dalle decisioni dei competenti organi della stessa (con ciò intendendo, tra l'altro ed in particolare, quelli del consorzio) sin dalla sua costituzione (cfr. dispositivo n. 1 della menzionata risoluzione). Invano il ricorrente eccepisce che tale risoluzione, valida e vincolante tanto per il comune quanto per il Tribunale, non può spiegare effetto retroattivo: le decisioni non sono difatti soggette all'ossequio del principio dell'irretroattività, che regolamenta invece l'applicazione delle leggi.
5. Da quanto sopra discende che il gravame, nella misura in cui è ricevibile, dev'essere respinto. La tassa di giudizio deve essere messa a carico del ricorrente, intervenuto nella lite a tutela di interessi economici propri (art. 28 PAmm). Questo deve inoltre essere condannato a versare al consorzio, assistito da un legale, un adeguato importo per ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 52, LPCi, 52 OPCi, 15 LEPCi, 8, 13 LEPCi, 7 DE concernente il servizio sanitario coordinato, 1, 3, 4, 28, 43, 46, 55, 60 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico del comune di __________, il quale è altresì condannato a versare al consorzio di protezione civile regione __________ e __________ un identico importo per ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario