Incarto n. 52.1999.00056
Lugano 10 marzo 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 15 febbraio 1999 della
__________ patrocinata da: avv. __________
contro
la decisione 26 gennaio 1999 (no. 332) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 4 dicembre 1997 con la quale il municipio di __________ le ha ordinato di sospendere ogni lavoro presso la cava di __________ /__________ e di inoltrare una domanda di costruzione per la riapertura dell'impianto
viste le risposte:
- 24 febbraio 1999 del Consiglio di Stato;
- 3 marzo 1999 del municipio di __________;
- 10 marzo 1999 del Patriziato di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel giugno del 1968 __________ di __________ e i __________ di __________ hanno affittato alcuni terreni di proprietà del Patriziato di __________ al fine di aprire una nuova cava di granito in località __________ (__________).
A partire dal 1°gennaio 1971 la ditta __________ in __________ (oggi __________ + __________ di __________) è subentrata nel contratto, riprendendo l'attività e l'attrezzatura dei precedenti affittuari.
Le modifiche alla configurazione dei fondi, la posa delle strutture necessarie all'estrazione e l'attività svolta in loco non sono mai state autorizzate.
B. La cava è esclusa dal comprensorio delle zone edificabili. Il PR di __________ e __________ sezione __________ approvato dal Governo cantonale il 24 settembre 1985 colloca infatti i fondi del Patriziato nel territorio senza destinazione specifica, ai margini di una zona di pericolo valangario. Lo stesso PR qualifica come sito pittoresco l'intera valle (art. 18 NAPRVB) e proibisce su tutto il comprensorio la manomissione dei massi, in particolare l'uso di tipo estrattivo per il ricavo di materiali da costruzione e arginature (art. 15 NAPRVB).
La vallata risulta peraltro censita dal 1983 quale oggetto no. 1808 nell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP), mentre il Piano direttore cantonale (scheda di coordinamento 8.4) la annovera tra gli insediamenti d'importanza nazionale.
La cava, come tale, non è invece rilevata né dal PD, né dal PR.
C. A seguito di una segnalazione pervenutagli da privati in relazione ad un'improvvisa ripresa dei lavori nella cava di __________ da tempo in disuso, il 4 dicembre 1997 il municipio di __________ ha effettuato un sopralluogo constatando che la ditta __________, trasportati in loco alcuni macchinari, ripristinato l'accesso veicolare e ripulito il sedime interessato, era intenta a costruire una nuova baracca in lamiera per il deposito degli attrezzi.
Preso atto della situazione, lo stesso giorno l'esecutivo comunale ha ingiunto alla ditta __________ di cessare immediatamente ogni attività e di inoltrare entro trenta giorni una domanda di costruzione per la riapertura della cava, i relativi lavori preparatori, la posa della baracca, la formazione dell'accesso e la sistemazione finale del terreno.
D. Con giudizio 26 gennaio 1999 il Consiglio di Stato ha confermato tali provvedimenti, respingendo l'impugnativa contro di essi inoltrata dalla ditta __________.
Vagliate le risultanze istruttorie ed accertato che lo sfruttamento della cava era cessato attorno al 1987, il Governo ha ritenuto in sostanza che la ripresa dell'attività da parte della società non potesse beneficiare della tutela delle situazioni acquisite e fosse da configurare alla stregua di un cambiamento di destinazione soggetto al rilascio di una licenza edilizia. Donde la legittimità dell'ordine di sospensione dei lavori e di inoltro di una domanda di costruzione impartito dal municipio di __________.
E. Avverso la predetta pronunzia governativa la soccombente è insorta innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata unitamente alla risoluzione 4 dicembre 1997 resa dal municipio di __________.
Censurato il Consiglio di Stato per non aver assunto le testimonianze offerte, la ricorrente ha contestato partitamente le tesi governative sostenendo che la cava è sempre rimasta in funzione a dipendenza delle richieste del mercato e non è mai stata abbandonata. Non avendo di certo rinunciato al suo sfruttamento per atti concludenti, gli insorgenti hanno insomma invocato un diritto acquisito al mantenimento dell'attività svolta a __________ sin dal 1971. Il che escluderebbe l'obbligo di chiedere ed ottenere un permesso di costruzione.
F. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha postulato la conferma del giudizio impugnato senza particolari commenti.
Ad identica conclusione è pervenuto il municipio di __________, il quale ha avversato l'impugnativa con argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Il Patriziato di __________ si è invece limitato a ribadire il contenuto degli allegati inoltrati all'autorità di ricorso di prime cure.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono incontestabilmente date dagli art. 21 e 45 LE, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e per i motivi che saranno meglio precisati in appresso può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere all'assunzione delle prove notificate dal ricorrente (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. L'insorgente critica il Consiglio di Stato per aver ignorato la sua richiesta di interrogare quali testi __________, __________, __________ e __________, i quali avrebbero potuto confermare in sostanza che la cava di __________ non è mai stata del tutto abbandonata.
I rimproveri della ricorrente, che in pratica si duole di una violazione del diritto di essere sentito, sono infondati.
2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzi tutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dagli art. 29 Cost. 1999 e 6 CEDU, norme che assicurano all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione e che gli garantiscono anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati delle stesse, di determinarsi a riguardo e di avanzare offerte di prova (DTF 120 Ib 379, 118 Ia 17; STF 7 giugno 1996 in re Moretti).
La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio (cfr. art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità amministrativa deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi (DTF 104 Ia 212), senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti (art. 18 cpv. 1 PAmm). In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio (DTF 109 II 398, 106 Ia 162, 104 V 210; Rep. 1980 p. 7; Borghi, GAT, N. 364). In base alla valutazione anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (RDAT II-1994 N. 50, 1990 N. 43).
2.2. In esito all'apprezzamento anticipato delle prove offerte, il Governo cantonale ha ritenuto che le chieste audizioni testimoniali non erano indispensabili ai fini del giudizio, il ricorso potendo essere "evaso sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle risultanze del sopralluogo esperito in data 8 maggio 1998 a richiesta della ditta ricorrente". Benché scarna, siffatta motivazione basta a giustificare la mancata audizione dei testi notificati, atteso che i documenti agli atti - segnatamente le numerose fotografie scattate in epoche e posizioni diverse - consentono effettivamente di farsi un'idea più che precisa circa la natura e l'intensità dell'attività esercitata in questi ultimi anni nella cava di __________.
Posto che la materia dell'odierno contendere si concentra essenzialmente sul quesito a sapere se la ditta __________ è tenuta a presentare la domanda di costruzione richiestagli dal municipio di __________ e che le prove offerte non paiono suscettibili di svelare l'esistenza di circostanze o di ulteriori elementi rilevanti per tale decisione, anche questo Tribunale rinuncia a sentire i testi indicati dalla ricorrente.
3. La ricorrente sostiene che la cava di __________ è in funzione da circa trent'anni senza soluzione di continuità e quindi non vi è ragione per imporle la presentazione di una domanda di costruzione.
3.1. L'ordine di presentare una domanda di costruzione configura un provvedimento amministrativo, di natura incoercibile, mediante il quale l'autorità chiede al proprietario di un fondo oggetto di interventi rilevanti dal profilo della polizia delle costruzioni e privi della necessaria autorizzazione di collaborare ai fini dell’accertamento della loro legittimità materiale, promuovendo l'avvio di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria (RDAT II-1993 N. 33; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, N. 649 seg.). Siffatto ordine si giustifica non appena risulti verosimile che su un determinato fondo sono state promosse senza alcuna autorizzazione attività soggette al rilascio di un permesso di costruzione, segnatamente cambiamenti di destinazione rilevanti (cfr. art. 1 cpv. 2 LE).
Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo del diritto pianificatorio e della polizia delle costruzioni si intende generalmente una modifica delle modalità di utilizzazione di una costruzione esistente suscettibile di produrre ripercussioni sostanzialmente diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni (RDAT II-1992 N. 28; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 N. 12; Scolari, Commentario, II ed., N. 647). La modifica è rilevante ed implica l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione, sia quando comporta l'applicazione di norme diverse da quelle applicabili all'uso anteriore, sia quando determina un'intensificazione dell'uso delle opere di urbanizzazione o un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (RDAT II-1998 N. 19; Mäder, op. cit., N. 209 seg.).
3.2. In materia edilizia, il nuovo diritto non si applica di regola alle costruzioni ed impianti preesistenti alla sua entrata in vigore. In effetti, la garanzia costituzionale della proprietà, unitamente ai principi della non retroattività delle leggi e della buona fede, assicura una protezione dei diritti acquisti (Besitzstandsgarantie) che in ambito edilizio si estrinseca attraverso la possibilità di mantenere costruzioni ed impianti realizzati legittimamente in base ad un determinato ordinamento giuridico e di conservare i valori così incorporati nei fondi a dispetto di successivi cambiamenti normativi suscettibili di comprometterne l'esistenza (Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschützrecht, p. 267; Pfisterer, Die Anwendung neuer Bauvorschriften auf bestehende Bauten und Anlagen, p. 93 ss.; Zimmerlin, Das Baugesetz des Kanton Aargau, § 224 N. 3 ss.; Scolari, Commentario, N. 507 ss.; DTF 113 Ia 119, 109 Ib 119; ZBl 1990 p. 354, 1982 p. 447; RDAT II-1993 N. 31 e 32). Tale garanzia non è però assoluta. Può venir meno in presenza di un'adeguata base legale e di un interesse pubblico qualificato, prevalente su quello del proprietario dell'opera al mantenimento dell'uso e del possesso di valori reali costituiti legalmente in base alla fiducia risposta in una precedente disciplina edilizia o pianificatoria. L'obbligo di adattare al nuovo diritto costruzioni ed impianti realizzati in assenza di normative o in base ad un ordinamento successivamente abrogato può essere imposto segnatamente al cospetto di ragguardevoli ed imprescindibili motivi di polizia, quali la sicurezza, l'igiene o la prevenzione da immissioni gravemente nocive per l'uomo e l'ambiente (Hallen/Karlen, Raumplanungs- und baurecht, p. 204; Pfisterer, op. cit, p. 48 ss.; Scolari, op. cit., N. 507; DTF 117 Ib 247, 113 Ia 122). In ogni modo, la garanzia della proprietà non dispensa il beneficiario dal rispettare i disposti della LPAmb e dell'OIAt (URP 1988 p. 13).
3.3. Di norma, in una cava di granito in esercizio vengono svolte operazioni di estrazione, taglio, deposito e trasporto del materiale. Questa prima constatazione porta subito ad escludere che nel 1997 la cava di __________ fosse ancora in attività.
In effetti, la documentazione acquisita dalla precedente istanza dimostra inequivocabilmente lo stato di abbandono in cui si trovava la proprietà patriziale prima degli interventi che hanno dato adito all'ordine di sospensione dei lavori impartito dal municipio di __________. Lo testimoniano con assoluta certezza le fotografie aeree della regione, dalle quali risulta chiaramente che a partire perlomeno dal 1987 il sedime una volta occupato della cava è stato progressivamente ricoperto dalla vegetazione fino a scomparire. La foto dell'Ufficio federale di topografia scattata il 26.7.1996 non lascia dubbi di sorta riguardo alla completa sparizione della profonda ferita che gli affittuari dei fondi patriziali hanno inferto al territorio agli inizi degli anni '70. Segno, questo, che negli ultimi anni a __________ la ricorrente si è limitata tutt'al più a prelevare di tanto in tanto materiale estratto in un lontano passato, senza svolgere alcun altra attività. Gli svariati documenti prodotti dall'interessata non consentono di pervenire a diversa conclusione. Confermano soltanto che dopo il 1990 la cava non è più stata sfruttata come tale e che da allora la ditta __________, senza effettuare alcuna operazione atta a mantenerne la pregressa destinazione, ha solo sperato nella sua riapertura operata in concreto nel 1997 mediante taglio della vegetazione, ripristino del piazzale e della strada di accesso, posa di macchinari e costruzione di una baracca.
In simili evenienze, la ricorrente non può richiamarsi alla tutela delle situazioni acquisite per sottrarsi alla procedura di rilascio di un permesso di costruzione. Non solo perché stante il suo statuto di semplice affittuaria potrebbe mancarle la legittimazione ad invocare siffatta garanzia (RDAT II-1999 N. 58), ma anche e soprattutto perché unicamente la destinazione a cava che è stata data ai mappali del Patriziato trent'anni fa può eventualmente beneficiare della "Besitzstandsgarantie". Con l'imboschimento naturale conseguente alla cessazione dell'attività di escavazione, i fondi affittati avevano tuttavia perso le caratteristiche di una cava, recuperando quelle originarie di un ampio terreno ricoperto da vegetazione. La cava, insomma, non esisteva più. E' come se l'insorgente avesse lasciato crollare una casa dopo averla abbandonata. Per riedificarla, deve presentare una domanda di costruzione.
D'altra parte, non è per nulla certo che in assenza di sostanza edilizia le mere modalità di utilizzazione di un fondo sul quale si scava e si asporta del materiale possano essere protette come diritto acquisito (RDAT II-1999 N. 58). Quand'anche così fosse ed in aggiunta si volesse ipoteticamente riconoscere che la cava di Sonlerto è sempre rimasta in esercizio, la ricorrente non ne trarrebbe comunque alcun beneficio; in casu, al riconoscimento della tutela delle situazioni acquisite osterebbero infatti pressanti interessi pubblici prevalenti legati alla salvaguardia di un paesaggio d'importanza nazionale ed alla protezione dell'ambiente.
In quanto volta a contestare la risoluzione con la quale il municipio di __________ ha ingiunto alla ditta __________ di presentare una domanda di costruzione per la riapertura della cava di Sonlerto, l'impugnativa si avvera pertanto infondata. Addirittura temeraria laddove avversa l'ordine nella sua integralità, pretendendo implicitamente che la costruzione di una nuova baracca al di fuori della zona edificabile non debba sottostare ad alcuna autorizzazione (cfr. invece art. 22, 24 LPT, 5 cpv. 3 RLE).
4. Giusta l'art. 42 cpv. 1 LE, il municipio deve far sospendere i lavori eseguiti senza o in contrasto con la licenza edilizia. Trattasi di una misura di natura cautelare, volta di regola ad assicurare il mantenimento dello status quo in attesa che l'autorità conceda un permesso in sanatoria per le opere eseguite senza autorizzazione o in contrasto con il permesso accordato, oppure ordini il ripristino di una situazione conforme al diritto (Scolari, Commentario, N. 1261 ad art. 42 LE).
In concreto, la controversa decisione del municipio di __________ si configura alla stregua di un divieto d'uso provvisionale dipendente dall'assenza della necessaria licenza edilizia; in quanto tale si appalesa conforme alla legge e non presta il fianco a critiche di sorta (RDAT II-1993 N. 27). Giustamente l'insorgente ha rinunciato a censurare in seconda istanza di ricorso questo specifico provvedimento adottato dall'autorità comunale.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso va integralmente respinto, confermando siccome immune da violazioni del diritto - la decisione governativa impugnata (art. 61 PAmm).
La tassa di giustizia segue la soccombenza dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 9, 26, 29 Cost.; 22, 24 LPT; 1, 21, 42, 45 LE; 4, 5 RLE; 18, 28, 31, 43, 46 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è posta a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario