Incarto n. 52.1999.00326
Lugano 15 marzo 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 2 dicembre 1999 di
__________ __________ Ospedale __________ __________ tutti patr. da: avv. __________
contro
la decisione 10 novembre 1999 (n. 4672) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso 5 ottobre 1999 degli insorgenti contro la deliberazione 20 ottobre 1999 con cui l'assemblea comunale di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore;
viste le risposte:
- 12 dicembre 1999 di __________;
- 14 dicembre 1999 del Consiglio di Stato;
- 20 dicembre 1999 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. L'assemblea comunale di __________, riunita in seduta straordinaria il 20 settembre 1999, ha adottato la revisione del piano regolatore (PR). La relativa deliberazione è stata pubblicata aIl'albo comunale dal suo presidente il 22 settembre successivo.
B. Con ricorso 5 ottobre 1999 __________, __________, l'Ospedale __________ e __________ hanno impugnato la menzionata deliberazione innanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di annullarla. Essi hanno denunciato, in generale, una carente informazione da parte del messaggio municipale e, subordinatamente, del rapporto della commissione della gestione. Essi si dolevano, in particolare, che quegli atti non orientassero circa gli oneri d'espropriazione materiale connessi con l'abbandono della strada di PR __________ e quelli derivanti per il comune dalla diminuzione dell'area agricola a seguito dell'estensione della zona edificabile. L'assemblea avrebbe pertanto deliberato senza le necessaria cognizione di causa, ma in particolare senza conoscere le implicazioni finanziarie del PR. I ricorrenti hanno anche eccepito la tardività di messaggio e rapporto.
C. Con risoluzione 10 novembre 1999 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. Esso ha in primo luogo accertato la tempestività di messaggio e rapporto. Il Governo ha indi ritenuto sufficiente l'informazione contenuta nel messaggio municipale 30 luglio 1999. Questo rinviava semplicemente ai documenti componenti il PR depositati presso la cancelleria comunale. Il municipio aveva tuttavia indetto una serata informativa sulla revisione del PR il 21 luglio precedente ed aveva inoltre offerto la possibilità ai cittadini di incontrare il pianificatore nel pomeriggio di lunedì 2 agosto 1999. Quest'ultimo aveva infine presenziato all'assemblea, cui aveva illustrato i contenuti della revisione, rispondendo altresì alle domande dei presenti. Il Consiglio di Stato ha indi escluso che il comune dovesse versare delle indennità di espropriazione materiale per lo stralcio della strada il località __________. Ha invece ammesso che si sarebbe quantomeno dovuto fornire all'assemblea un'indicazione di massima in merito al contributo compensativo che il comune sarebbe stato chiamato a versare per la diminuzione dell'area agricola. Nel complesso il Governo ha tuttavia considerato che i cittadini presenti ai lavori assembleari avevano potuto deliberare con sufficiente cognizione di causa.
D. Con ricorso 2 dicembre 1999 i ricorrenti indicati in ingresso insorgono innanzi a questo Tribunale avverso il giudicato governativo, del quale chiedono l'annullamento insieme a quello della deliberazione assembleare che esso ha tutelato. Gli insorgenti ribadiscono le censure sottoposte all'esame dell'autorità inferiore, tranne quelle riferite alla tempestività di messaggio e rapporto.
Il Consiglio di Stato, il municipio di __________ e il presidente dell'assemblea hanno postulato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 LOC). L'impugnativa è pertanto ricevibile in ordine e può essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 41 cpv. 1 LOC, il presidente, entro cinque giorni, pubblica all'albo comunale le risoluzioni dell'assemblea con l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso. Per quanto concerne specificatamente il PR, l'art. 34 cpv. 2 LALPT dispone inoltre che il municipio procede sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il periodo di trenta giorni, previo annuncio effettuato almeno dieci giorni prima agli albi comunali, nel foglio ufficiale e nei quotidiani del Cantone (art. 34 cpv. 3 LALPT). La prima pubblicazione, effettuata immediatamente dopo la deliberazione dal presidente del legislativo, è volta a permettere, nei comuni ove è stato istituito il consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in tutti i comuni, l'esercizio del diritto di ricorso al Consiglio di Stato dapprima ed al Tribunale amministrativo successivamente (art. 208 cpv. 1 LOC) per violazione della LOC, ma in particolare della procedura prescritta da quest'ultima per addivenire alla deliberazione dell'organo legislativo. La seconda pubblicazione, da eseguirsi in seguito da parte del municipio, preferibilmente dopo la scadenza inutilizzata dei termini di ricorso e di referendum stabiliti nella prima, è invece volta a permettere l'impugnazione innanzi al Consiglio di Stato dapprima ed al Tribunale della pianificazione del territorio successivamente del contenuto del PR (art. 35 cpv. 1, 38 cpv. 1 LALPT): è in questa procedura che può essere eccepita - e deve essere esaminata dalle autorità decidenti - tra l'altro la violazione delle disposizioni della LALPT concernenti il PR (cfr. RDAT II-1999 n. 23 consid. 3; STA inedita 12 giugno 1998 in re comune di __________ e, quando il PR era regolamentato a livello di LE, STA inedite 11 febbraio 1980 in re comune di __________ e lc; 20 settembre 1984 in re A. e M.; 28 marzo 1985 in re municipio di __________, parzialmente pubbl. in RDAT 1985 n. 6; inoltre Scolari, Commentario, 2.a ed., n. 348 ad art. 35 LALPT con rinvii alla giurisprudenza precedente e la precisazione che la seconda STA citata é parzialmente pubblicata in RDAT 1979 n. 5).
2.2. I ricorrenti si dolgono dalla carente informazione passata all'assemblea tramite il messaggio municipale ed il relativo rapporto della commissione della gestione. Essi lamentano pertanto, essenzialmente, una violazione dell'obbligo di motivazioni di tali atti sancito - in regime di assemblea - all'art. 33 LOC. Tale censura è pertanto ricevibile nella presente sede ricorsuale.
3. 3.1. Le decisioni del legislativo comunale non sono annullabili soltanto quando risultano sostanzialmente contrarie a norme della costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b - e LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole espressione del voto è un’oggettiva ed esauriente informazione sul tema della deliberazione. Un’adeguata conoscenza dell’oggetto in discussione è garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999 n. 2 consid. 3.1.).
3.2. Il compito principale di informare il legislativo comunale incombe al municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione (art. 33 rispettivamente 56 cpv. 1 LOC; RDAT I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii). Spetta in seguito alle commissioni il compito di sottoporre tali proposte ad una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza dell’oggetto (art. 33 rispettivamente 56 cpv. 2 LOC). L’ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato alla discussione che precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso. Anche il sindaco ed i municipali possono parteciparvi allo scopo di chiarire e completare le motivazioni alla base delle proposte di deliberazione sottoposte al legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC; inoltre RDAT I-1995 n. 1 consid. 3.2. con rinvii).
3.3. Il controllo giudiziale della congruenza, dell’adeguatezza e dell’oggettività dell’informazione dispensata dal municipio nell’ambito dei messaggi e dalle commissioni attraverso i relativi rapporti è comunque limitato. Informazioni carenti od errate contenute nei messaggi che il municipio sottopone al legislativo comunale possono determinare l’annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione che l’organo deliberante ne è stato fuorviato o non ha comunque potuto determinarsi con la necessaria cognizione di causa (RDAT I-1999 n. 2 consid. 3.1. con rinvii).
4. 4.1. Nel concreto caso il messaggio municipale 30 luglio 1999 si limita ad illustrare le date che hanno contraddistinto la revisione del PR. Per quanto concerne il contenuto della stessa tale documento rinvia semplicemente agli atti allestiti a norma della LALPT, che - indica - il municipio tiene a disposizione presso la cancelleria comunale: i vari piani (del paesaggio, delle zone, del traffico e delle attrezzature e degli edifici di interesse pubblico, del nucleo, dei gradi di sensibilità al rumore), le norme di attuazione, il rapporto di pianificazione e il programma di realizzazione. E' fuori di dubbio che il messaggio in rassegna non adempia al requisito dell'adeguata motivazione di cui all'art. 33 LOC (cfr. anche all'esempio - riferito proprio al caso in esame di Ratti, Il Comune, vol. II., pag. 1120). Si deve anzi ritenere che tale documento difetta totalmente di motivazione. Esso non riferisce difatti, nemmeno succintamente, sugli obiettivi della revisione, sulle modifiche proposte (perlomeno quelle principali), sulle relative conseguenze. La carenza riscontrata è oggettivamente grave e, in quanto tale, insanabile attraverso gli atti successivi svolti dal legislativo, come l'esame ed il rapporto di una sua commissione e il dibattito in seno a quest'ultimo. L'art. 33 LOC prescrive infatti che il messaggio - insieme al relativo rapporto commissionale - deve poter essere consultato in cancelleria almeno 7 giorni prima dell'assemblea chiamata a discuterlo: il cittadino - ed a maggior ragione il membro della commissione chiamata a preavvisare il messaggio - deve pertanto poter prendere conoscenza delle motivazioni e delle proposte del municipio prima dell'assemblea; non basta che ne venga verbalmente informato, per la prima volta, durante la stessa o durante la seduta della competente commissione. Ammettendo simile evenienza si preclude difatti ai membri del consesso la possibilità di acquisire preventivamente la necessaria conoscenza dell'oggetto proposto dal municipio e dei relativi argomenti svolti attorno allo stesso per poterli poi dibattere ed approfondire in sede assembleare rispettivamente commissionale ai fini della deliberazione. Verificandosi tale ipotesi, il vizio affliggente la formazione del processo decisionale deve esser ritenuto di gravità tale da inderogabilmente implicare l'annullamento della deliberazione assembleare pronunciata in esito alla stessa a titolo di violazione di una formalità essenziale ai sensi dell'art. 212 lett. e LOC. La possibilità di rimediare ad un difetto di motivazione di un messaggio municipale deve pertanto rimanere circoscritta al caso in cui questo documento è motivato in maniera carente; non invece - come nella fattispecie - quando non lo è del tutto.
4.2. La deliberazione 20 settembre 1999 con cui l'assemblea di Cimo ha adottato la revisione del PR deve essere annullata già per difetto di motivazione del messaggio municipale. A torto il Consiglio di Stato ha ritenuto che il semplice rinvio agli atti componenti il PR contenuto nel messaggio in rassegna, l'organizzazione di una serata informativa sulla revisione del PR alcuni giorni prima del licenziamento di quest'ultimo, la possibilità ai cittadini di incontrare il pianificatore e la presenza di quest'ultimo all'assemblea, cui ha illustrato i contenuti della revisione, possano supplire alla menzionata omissione. L'impiego di tali canali di informazione non sollevano infatti l'esecutivo stesso dall'obbligo legale sancito dall'art. 33 LOC di illustrare per iscritto e per tempo ai cittadini la proposta di revisione del PR: obbligo che oltretutto, sotto l'aspetto sostanziale, appare praticamente imprescindibile, se tien conto dell'importanza di questo strumento pianificatorio e delle conseguenze di ogni ordine che esso implica per un comune.
4.3. In considerazione dell'annullamento della deliberazione assembleare impugnata per assenza di motivazione del messaggio municipale, non appare necessario di verificare, a questo punto, se il rapporto della commissione della gestione sia sufficientemente motivato: l'esito di tale verifica dipende del resto, in una certa misura, dalle informazioni contenute nel messaggio municipale.
5. Per confortare l'asserita violazione dell'obbligo di motivazione del messaggio municipale e del relativo rapporto della commissione della gestione, i ricorrenti sostengono che quegli atti non orientano, tra l'altro, circa gli oneri d'espropriazione materiale connessi con l'abbandono della strada di PR __________ e quelli derivanti per il comune dalla diminuzione dell'area agricola a seguito dell'estensione della zona edificabile. Ora, tuttavia, non sembra al Tribunale che l'abbandono della strada di PR appena menzionata, che verrebbe mantenuta a titolo di "strada privata", costituisca - in caso di approvazione da parte del Governo un caso così evidente di espropriazione materiale da doverne necessariamente annoverare i relativi oneri tra le conseguenze economiche della revisione del PR. Per contro se, come è stato indicato negli atti di PR (cfr. in particolare il programma di realizzazione, pag. 3), il comune sarà chiamato ad effettuare una compensazione pecuniaria in applicazione dell'art. 10 della legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989 (LTAgr) a seguito dell'estensione della zona edificabile - qualora beninteso tale scelta dovesse essere approvata da parte del Consiglio di Stato - allora è necessario che venga fornita all'assemblea un'indicazione il più possibile precisa circa l'onere finanziario che ne deriverà direttamente per il comune e circa la reale possibilità di rivalersi sui proprietari che beneficiano di tale estensione: simile necessità è del resto stata ammessa dalla commissione della gestione (cfr. il relativo rapporto, pag. 2). Contrariamente inoltre a quanto indica il programma di realizzazione (pag. 3), il calcolo del compenso non è più problematico e incerto, perché è ora definito dall'art. 3 RLTAgr del 9 giugno 1998, in vigore dal 16 giugno successivo. La mancanza di imprescindibili indicazioni in merito a questa importante conseguenza finanziaria derivante, per il comune, dall'estensione della zona edificabile costituisce un ulteriore motivo di annullamento della deliberazione impugnata per violazione degli art. 33 e 212 LOC.
6. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere accolto e le impugnate decisioni annullate. Il comune di __________, che non è intervenuto in lite a tutela di interessi economici propri, è sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Non può tuttavia sottrarsi all'obbligo di rifondere adeguate ripetibili agli insorgenti, assistiti da un patrocinatore iscritto all'albo, a valere per entrambe le sedi ricorsuali (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 33, 41, 208, 209, 212 LOC; 10 LTAgr; 3 RLTAgr; 3, 18, 28, 31, 46, 60 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Sono pertanto annullate la decisione 10 novembre 1999 (n. 4672) del Consiglio di Stato e la deliberazione 20 ottobre 1999 con cui l'assemblea comunale di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore.
2. Non si preleva una tassa di giudizio. Il comune di __________ è condannato a versare ai ricorrenti un importo complessivo di fr. 800.-- per ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario