Incarto n. 52.1999.00293
Lugano 9 marzo 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 2 novembre 1999 di
__________, patr. dall'avv. __________,
Contro
la risoluzione 13 ottobre 1999 (n. 4246) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione 22 aprile 1999 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di minaccia di espulsione;
viste le risposte:
- 24 novembre 1999 del Consiglio di Stato,
- 1° dicembre 1999 del dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ (1931), cittadino iugoslavo (Kosovo), è entrato la prima volta in Svizzera nel 1980 per lavorare come stagionale. Il 24 gennaio 1992 egli ha ottenuto un permesso di dimora temporaneo "Azione Iugoslavia"; il 1° novembre successivo un permesso di dimora B. Dal 28 febbraio 1994 egli è al beneficio di un permesso di domicilio, con prossimo termine di controllo fissato per il 28 febbraio 2000. Il 16 marzo 1993 __________ è stato raggiunto in Svizzera dalla moglie __________ (1939), attualmente titolare di un permesso B, e da una figlia, __________ (1978).
Durante il suo soggiorno in Svizzera, il ricorrente ha svolto l'attività di operaio agricolo. Attualmente egli è pensionato AVS.
B. Con decisione 22 aprile 1999 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni ha minacciato __________ e __________ di espulsione. La diffida si fonda sulla considerazione che la famiglia aveva percepito, dal gennaio 1996 fino all'emanazione della decisione, prestazioni assistenziali per complessivi fr. 73'648.10. Gli interessati sono stati resi attenti che se la situazione avesse dovuto perdurare anche dopo il mese di novembre 1999, l'autorità competente avrebbe pronunciato nei loro confronti l'espulsione amministrativa o il rimpatrio senz'altra formalità. La risoluzione è stata resa in applicazione degli art. 16 cpv. 3 ODDS e 3 RLALPS.
C. a) Contro la minaccia d’espulsione __________ e __________ sono insorti davanti al Consiglio di Stato. Hanno postulato l'accertamento della nullità della decisione dipartimentale, ritenendo che non vi fosse una base legale per pronunciare una minaccia di espulsione per stranieri a carico dell'assistenza sociale. Hanno inoltre contestato che il debito accumulato fosse continuo e rilevante ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS e sottolineato che la loro situazione finanziaria migliorerà soltanto a partire dal febbraio 2001, quando avranno diritto alle prestazioni complementari. Hanno infine invocato l'inesigibilità di un loro rientro in Kosovo per motivi etnici.
b) Con giudizio 13 ottobre 1999, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di prima istanza e ha respinto il gravame.
L'Esecutivo cantonale, accertata la legittimità di pronunciare una minaccia di espulsione per motivi assistenziali, ha ritenuto che i ricorrenti fossero caduti in maniera continua e rilevante a carico dell'assistenza sociale. Ha quindi considerato la decisione dipartimentale conforme al principio di proporzionalità.
D. Contro la predetta pronunzia, i soccombenti si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Ritengono che il provvedimento adottato sia illegale, inopportuno ed ipocrita. A sostegno della loro tesi, riprendono e sviluppano le argomentazioni già presentate davanti al Consiglio di Stato. Ribadiscono di non essere caduti a carico dell'assistenza pubblica in modo continuo e rilevante, che i loro figli - di cui alcuni residenti all'estero - non sarebbero in grado di provvedere al loro mantenimento, e che nel febbraio 2001 non saranno comunque più a carico dell'assistenza. La loro espulsione sarebbe inesigibile, poiché anziani, malati, indigenti e non potrebbero ricevere aiuti nel loro Paese d'origine. Chiedono di essere posti al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Dipartimento delle istituzioni, che propone di dichiararlo irricevibile, e il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà - per quanto necessario - in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. Sennonché, indipendentemente dalla sussistenza o meno di un diritto al rilascio di un permesso, per costante giurisprudenza dell'alta Corte federale il ricorso di diritto amministrativo è ammissibile contro una decisione d'espulsione, rispettivamente, di minaccia dell'espulsione ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 LDDS (STF inedita 25 gennaio 1999 in re P. consid. 2b; DTF 96 I 266 consid. 1). Contrariamente a quanto sostiene il dipartimento nelle proprie osservazioni al ricorso, è dunque data anche la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire sull'impugnativa inoltrata da __________ e __________.
1.3. Il gravame, tempestivo (art. 10 LALPS; 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da persone senz'altro legittimate a ricorrere (art. 43 PAmm), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza dover procedere al richiamo dell'incarto presso l'Istituto delle assicurazioni sociali e all'allestimento di una perizia medica volta a stabilire lo stato di salute di __________, in quanto tali mezzi di prova non appaiono idonei a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di rilievo per il giudizio (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Giusta l'art. 10 lett. d LDDS, lo straniero non può essere espulso dalla Svizzera o da un Cantone se non quando egli stesso, o una persona a cui deve provvedere, cada in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza pubblica (cpv. 1). Tale provvedimento può essere pronunciato solo nel caso in cui il ritorno dell'espulso nel suo Paese d'origine è possibile e può essere ragionevolmente richiesto (cpv. 2). L'espulsione può essere pronunciata solo se dall'insieme delle circostanze sembra adeguata. Saranno parimenti evitati rigori inutili. In questi casi potrà essere ordinato solo il rimpatrio (art. 11 cpv. 3 LDDS). Per rimpatrio s'intende il trasferimento dello straniero indigente dall'assistenza pubblica del Paese ospitante a quella del Paese d'origine (DTF 119 Ib 4 consid. 2b). Tale misura di allontanamento non impedisce, contrariamente all'espulsione, l'entrata in Svizzera; lo straniero può difatti nuovamente recarsi nel nostro Paese allorquando è accertato di non essere più a carico dell'assistenza. Nei casi in cui manca l'accordo del Paese d'origine per mettere a carico dell'assistenza pubblica il proprio cittadino, il rimpatrio può essere paragonato, nel suo risultato, ad un'espulsione senza interdizione di entrata in Svizzera. L'art. 16 cpv. 3 prima frase ODDS dispone che per giudicare dell'equità dell'espulsione, occorre tenere conto, segnatamente, della gravità della colpa dell'interessato, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione. Se un'espulsione, nonostante la sua legale fondatezza conformemente all'art. 10 cpv. 1 lett. a o b LDDS, non appare opportuna in considerazione delle circostanze, lo straniero sarà minacciato di espulsione (art. 16 cpv. 3 seconda frase ODDS, applicabile per analogia anche nel caso previsto alla lett. d: cfr. Wisard, Les renvois et leur exécution en droit des étrangers et en droit d'asile, pagg. 108-109). La minaccia sarà notificata sotto forma di decisione scritta e motivata, che preciserà quanto le autorità si attendono dallo straniero (art. 16 cpv. 3 terza frase ODDS).
Da quanto precede, se ne deduce che l'autorità può espellere o rimpatriare lo straniero senza dover necessariamente pronunciare preventivamente un ammonimento nei suoi confronti e che anche la decisione di minaccia di espulsione deve in tutti i casi indicare i motivi per cui l'allontanamento dello straniero non appare in quel momento opportuno.
3. Ai fini del presente giudizio occorre pertanto determinare se la minaccia di espulsione si giustificava sulla base della situazione finanziaria dei ricorrenti precedente la decisione dipartimentale.
3.1. Dall'inserto di causa risulta che la famiglia __________, a partire dal gennaio 1996 e fino alla decisione emanata dal dipartimento, ha percepito prestazioni assistenziali in modo continuo per complessivi fr. 73'648.10, ricevendo mensilmente fr. 1'020.– per pagamento della pigione, fr. 1'000.– per sostentamento e accessori, oltre al pagamento degli oneri cassa malati, energia elettrica e integrativi alla rendita AVS (v. lettera 26 marzo 1999 dell'Ufficio dell'assistenza sociale e dell'inserimento alla Sezione degli stranieri). A quel momento nessun elemento permetteva di pronosticare un miglioramento della situazione. Inoltre non è dato di vedere come il debito complessivo accumulato dagli insorgenti in poco più di tre anni non possa essere considerato rilevante. In questo senso risultano chiaramente dati gli estremi per l'applicazione dell'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS.
3.2. Il 22 aprile 1999 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione non ha deciso l'espulsione degli interessati ma li ha semplicemente ammoniti precisando tuttavia che "se la situazione attuale dovesse perdurare anche oltre il mese di novembre 1999, a tutt'oggi avete ricevuto prestazioni per complessivi fr. 73'648.10, verrà emessa nei confronti un'espulsione amministrativa o un rimpatrio senz'altra formalità. Con la presente prendete quindi atto delle relative conseguenze". Il 13 ottobre successivo il Consiglio di Stato ha confermato integralmente la decisione impugnata, considerando che al momento del provvedimento adottato dal dipartimento i presupposti per un'espulsione o un rimpatrio erano adempiuti ma che non appariva a quel momento adeguato alle circostanze pronunciarne l'allontanamento. In tal modo esso ha accettato, nel risultato, la tesi dipartimentale secondo cui il provvedimento sarebbe stato senz'altro possibile nel novembre 1999, nel caso in cui gli insorgenti fossero ancora a carico dell'assistenza pubblica. In siffatte evenienze, il 2 novembre 1999 gli interessati, a quel momento ancora a carico dello Stato, non hanno potuto far altro che ricorrere dinnanzi a questo tribunale al fine di evitare non solo la minaccia di espulsione ma anche quanto contenuto nel provvedimento impugnato, ossia di vedersi rimpatriati senza alcun'altra formalità dal territorio cantonale.
3.3. Per confermare la minaccia di espulsione, il Governo avrebbe dovuto effettuare in tutti i casi una ponderazione degli interessi pubblici e privati in presenza in applicazione degli art. 11 cpv. 3 LDDS e 16 cpv. 3 ODDS e non limitarsi a rimproverare ai ricorrenti il loro stato di indigenza (cfr. STA 6 aprile 1999 in re P. consid. 4; 27 luglio 1999 in re D., consid. 4). Ne discende che lo stato di fatto, così come risulta dalla sentenza del Consiglio di Stato e dall'inserto di causa, è incompleto per poter decidere se la risoluzione censurata proceda o meno da un esercizio abusivo del potere d’apprezzamento che le menzionate disposizioni riservano all’autorità di polizia in ordine alla valutazione dell’adeguatezza della misura adottata.
4. In simili circostanze ben si giustifica annullare la decisione impugnata e rinviare gli atti all'autorità inferiore affinché provveda a completare l'inchiesta e proceda alla ponderazione degli interessi in presenza al fine di accertare l'adeguatezza del provvedimento impugnato. L'Esecutivo cantonale si chinerà sulle censure sollevate dai ricorrenti, accertando i motivi per cui essi hanno dovuto ricorrere all'assistenza pubblica e non potrebbero rimborsarne il forte debito accumulato anche con l'ausilio dei famigliari, la durata del loro soggiorno in Svizzera e il pregiudizio che la famiglia subirebbe in caso di espulsione.
5. Il ricorso va pertanto accolto e la decisione del Consiglio di Stato annullata. Visto l'esito del ricorso e considerata la situazione di indigenza in cui versano attualmente i ricorrenti, va accolta anche la domanda di assistenza giudiziaria comprensiva del gratuito patrocinio. Non si assegnano per contro ripetibili (v. STA 3 giugno 1998 in re K. E. R.).
Per questi motivi,
visti gli art. visti gli art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 4, 10, 11 LDDS; 16 ODDS; 3, 18, 28, 30, 31, 43, 46, 47, 60, 61, 64 e 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 13 ottobre 1999 (n. 4246) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato affinché proceda come indicato nel considerando 4.
2. Non si prelevano tasse né spese di giustizia.
3. La domanda di ammissione al beneficio dell'assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio dell'avv. __________, è accolta.
§. Di conseguenza la patrocinatrice è invitata a trasmettere al Tribunale cantonale amministrativo la propria nota professionale relativa alla procedura avanti a questa sede.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario