Incarto n. 52.1999.00184
Lugano 28 marzo 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 22 giugno 1999 di
__________, __________ patr. dall'avv. __________,
Contro
la risoluzione 2 giugno 1999 (n. 2401) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 9 aprile 1999 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di soggiorno per i figli __________ e __________ (ricongiungimento famigliare);
viste le risposte:
- 8 luglio 1999 del Dipartimento delle istituzioni,
- 13 luglio 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperita l'istruttoria;
ritenuto, in fatto
A. __________ (1960), cittadino iugoslavo, ha lavorato in Svizzera come stagionale dal 1981 al 1986. La moglie connazionale __________ (1958) e i figli __________ (14 agosto 1982) e __________ (4 dicembre 1983) sono sempre rimasti a vivere nel loro Paese d'origine. Il 23 dicembre 1986, il Tribunale distrettuale di __________ (Iugoslavia), ha pronunciato il divorzio tra i coniugi __________ ed ha affidato __________ e __________ alla madre per la loro cura, educazione e sorveglianza; il padre è stato obbligato a versare mensilmente i contributi alimentari ai figli. Il 10 aprile 1987 __________ si è sposato ad __________ con la cittadina elvetica __________ (1962) ed è stato posto al beneficio di un permesso di dimora, in seguito regolarmente rinnovato. Dalla loro relazione sono nati __________ (25 agosto 1985) e __________ (21 giugno 1990). Il 10 marzo 1992 il ricorrente ha ottenuto il permesso di domicilio, il 16 luglio 1992 la cittadinanza elvetica per naturalizzazione agevolata.
B. Con decisione 1° ottobre 1997 l'allora Sezione degli stranieri del Dipartimento delle istituzioni (ora: Sezione permessi e immigrazione) ha respinto la domanda presentata da __________ volta ad ottenere un permesso di soggiorno per la figlia Jelena, in quanto si trattava di un ricongiungimento famigliare parziale ed egli era all'epoca al beneficio di prestazioni assistenziali. Il 28 gennaio 1999 la medesima autorità ha respinto un'analoga istanza, ancora a causa del ricongiungimento parziale.
C. Il 4/10 marzo 1999 __________ e __________ hanno chiesto all'autorità competente un visto per la Svizzera al fine di ricongiungersi con il padre. A tale scopo, essi hanno prodotto il consenso della madre per il trasferimento definitivo di Jelena presso il padre in Ticino.
Con decisione 9 aprile 1999, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha respinto l'istanza, sottolineando come il padre non avesse dimostrato di aver mantenuto, durante i suoi 12 anni di soggiorno in Svizzera, rapporti stretti e duraturi con gli stessi, residenti da sempre in Iugoslavia presso la madre. Il dipartimento ha inoltre ritenuto che i figli potessero rendere eventualmente visita al padre in Svizzera nell'ambito delle normative per turisti. La risoluzione è stata resa in applicazione degli art. 4 e 16 LDDS; 8 ODDS; 8 CEDU.
D. Adìto da __________, il Consiglio di Stato ne ha respinto il gravame il 2 giugno 1999. Ha ritenuto che i requisiti per autorizzare il ricongiungimento famigliare con il padre non affidatario non fossero adempiuti. L'Esecutivo cantonale ha posto in rilievo la durata pluriennale della loro separazione, la mancanza tra gli interessati di provate relazioni strette, durature ed effettivamente vissute, e il fatto che i figli hanno da sempre vissuto in Iugoslavia presso la madre. Ha ritenuto che il fine ultimo del ricongiungimento, considerata l'età dei figli, fosse in realtà volto ad ottenere un permesso per garantir loro un avvenire professionale in Svizzera.
Il 15 giugno 1999 è deceduta in Iugoslavia __________.
E. Contro la predetta pronuncia governativa, __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che ai suoi figli __________ e __________ venga rilasciato un permesso per soggiornare in Svizzera. Il ricorrente non contesta le conclusioni poste a fondamento della decisione impugnata. Ritiene tuttavia che a seguito del decesso della ex moglie avvenuta dopo la decisione di seconda istanza, le premesse per il ricongiungimento famigliare siano ora adempiute. Le relazioni dei figli sarebbero ora più intense con il padre residente in Svizzera e una decisione negativa provocherebbe un'ulteriore divisione tra i membri della famiglia __________.
F. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
G. In sede istruttoria, il ricorrente ha - tra l'altro - sostenuto di aver mantenuto strette relazioni con i figli di primo letto, i quali avrebbero nel frattempo terminato la scuola dell'obbligo e non svolgerebbero attualmente alcuna attività lucrativa, rendendo loro visita in diverse occasioni durante l'ultimo anno. L'insorgente ha prodotto i certificati di morte dei nonni materni e del nonno paterno degli interessati; per quanto concerne la nonna paterna (1923), presso cui __________ e __________ risiederebbero tuttora, egli ha versato agli atti un certificato medico da cui risulta che la stessa sarebbe ammalata e non sarebbe in grado di occuparsi dei nipoti. Ha infine documentato di aver integralmente rimborsato il debito assistenziale per un totale di fr. 29'292.– che aveva contratto durante il periodo 1° giugno 1996-31 agosto 1998 e che la sua famiglia ad __________ ha attualmente una disponibilità finanziaria complessiva annua di fr. 95'000.–.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui quest'ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste alcun trattato conchiuso tra la Confederazione svizzera e la Repubblica federativa di Iugoslavia dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso di soggiorno a titolo di ricongiungimento famigliare.
1.4. La giurisprudenza federale ha tuttavia sancito che l'art. 17 cpv. 2 LDDS, relativo al ricongiungimento famigliare con genitori stranieri domiciliati, si applica per analogia ai figli stranieri con padre o madre svizzeri (DTF 118 Ib 155 consid. 1b). Orbene, secondo tale disposto, terza frase, i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con quest'ultimi. Al momento della richiesta del permesso di soggiorno per vivere con il padre, __________ (14 agosto 1982) e __________ (4 dicembre 1983) avevano rispettivamente 16 e 15 anni: conformemente alla norma menzionata, di principio, essi disporrebbero dunque di un diritto a un permesso per risiedere in Svizzera presso il padre. Se dunque la censura di violazione di tale disposto nell'ambito del ricongiungimento famigliare fosse sollevata innanzi al Tribunale federale attraverso un ricorso di diritto amministrativo, la Corte federale la dichiarerebbe ammissibile in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG. Il gravame è pertanto ricevibile anche avanti al Tribunale cantonale amministrativo. Il quesito di sapere se, in concreto, la pretesa citata conduca al rilascio del permesso postulato è una questione di merito e non di ammissibilità.
1.5. Lo straniero che ha uno stretto legame di parentela con una persona che possiede la nazionalità svizzera e che qui vi risiede può invocare a protezione della propria vita familiare l'art. 8 CEDU (DTF 118 Ib 155 consid. 1b). In tal caso, se il legame di parentela è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà dell'autorità cantonale di negare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata e contro una decisione di rifiuto è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 LALPS. La legittimazione a ricorrere compete in questi casi sia allo straniero a cui è stato negato il permesso, sia al parente con il quale egli intende ricongiungersi in Svizzera (DTF 119 Ib 84 consid. 1c). Ai fini della ricevibilità non è tuttavia necessario esaminare se tali requisiti siano adempiuti, dal momento che il ricorso è in tutti i casi già ammissibile in virtù dell'art. 17 cpv. 2 LDDS.
1.6. Il gravame, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti predisposti d'ufficio da questo Tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. L'art. 17 cpv. 2 LDDS ha per scopo quello di permettere ed assicurare a livello giuridico un'effettiva convivenza famigliare (DTF 119 Ib 81 consid. 2c, 118 Ib 153 consid. 2b, 115 Ib 97 consid. 3a). Tale disposto può essere di conseguenza invocato solo per favorire una tale convivenza; ciò non è il caso se lo straniero domiciliato in Svizzera vive separato dai figli per anni e poco prima che essi compiano i diciotto anni li fa venire nel nostro paese. In questi casi si presume che il vero obiettivo è l'ottenimento di un'autorizzazione di soggiorno. Un'eccezione può unicamente sussistere se validi motivi hanno impedito un ricongiungimento più tempestivo (DTF 119 Ib 88 consid. 3a). Benché la norma sia stata essenzialmente concepita dal legislatore federale per permettere il ricongiungimento dell'intero nucleo famigliare, il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare come la medesima sia pure applicabile nell'ambito di famiglie con genitori divorziati o separati. In questi casi non esiste però un diritto incondizionato dei figli che vivono all'estero a raggiungere il genitore stabilitosi in Svizzera. In questo caso i figli hanno però diritto di essere inclusi nel permesso del genitore domiciliato nel nostro Paese, solo se è con quest'ultimo che essi hanno le relazioni familiari più intense. Nella valutazione di tale aspetto, si deve tenere conto non soltanto delle circostanze passate, ma anche di eventuali cambiamenti successivi e delle prospettive future (DTF 118 Ib 159 consid. 2b). In ogni caso non può essere ritenuto come unicamente determinante il fatto che il figlio abbia sempre vissuto all'estero, dove ha allacciato i legami più stretti, altrimenti il ricongiungimento famigliare non diverrebbe in pratica mai possibile. E' necessario per contro accertare presso quale dei genitori la prole abbia vissuto, e, in caso di divorzio, chi ne ha ricevuto l'affidamento; se nel frattempo gli interessi dei figli si sono modificati, l'adattamento alla nuova situazione famigliare dovrebbe, di principio, essere dapprima regolato dal diritto civile. La giurisprudenza ha sancito che anche nei casi in cui uno dei genitori vive in Svizzera e il figlio è restato nel proprio Paese d'origine in cura ad una terza persona o presso un altro famigliare che non sia né il padre, né la madre, valgono per analogia i principi appena esposti (STF inedita 3 dicembre 1997 in re L., consid. 3b).
3. In concreto nel 1984 il ricorrente è partito volontariamente per la Svizzera, lasciando i propri figli in Iugoslavia presso la moglie __________. Prima del marzo 1999 egli non ha mai presentato una domanda di ricongiungimento totale con i figli, nonostante ne avesse il diritto sin dal 1987 allorquando si era risposato questa volta con una cittadina elvetica. Nel luglio 1997 e nel dicembre 1998, dopo dieci rispettivamente undici anni di separazione, egli ha infatti chiesto il ricongiungimento famigliare ma solo in favore di Jelena. E' quindi dopo ben dodici anni di separazione che egli ha chiesto il ricongiungimento con tutti i suoi figli di primo letto, da sempre residenti in Iugoslavia e affidati alla madre sin dalla pronuncia del divorzio nel 1986. Inoltre la domanda è stata presentata quando i figli avevano un'età prossima all'entrata nel mondo del lavoro ed appare piuttosto finalizzata per garantire loro un futuro migliore, segnatamente una formazione scolastica di grado superiore e un avvenire professionale più favorevole di quelli ottenibili nel loro Paese d'origine.
Risulta pertanto che il rifiuto delle autorità precedenti di autorizzare l'entrata in Svizzera ai figli di __________ per ricongiungersi con quest'ultimo non presta il fianco a critica alcuna e non viola gli art. 17 cpv. 2 LDDS e, nella misura in cui egli può prevalersene, 8 CEDU.
4. Il ricorrente non contesta tali risultanze. In questa sede invoca per contro un fatto nuovo verificatosi dopo l'emanazione del giudizio governativo: il decesso della moglie avvenuto per infarto il 15 giugno 1999, dimostrandolo tramite copia autenticata dell'estratto dal registro delle morti. Secondo l'insorgente, ciò avrebbe comportato un trasferimento dell'intensità dei legami famigliari di __________ e __________ dalla madre verso il padre.
4.1. Ai fini del rilascio di un permesso di soggiorno a titolo di ricongiungimento famigliare vanno tenute in debita considerazione non solo le circostanze passate, bensì anche gli eventuali cambiamenti intervenuti nel frattempo e le prospettive future. Restano dunque riservati i casi in cui le nuove relazioni famigliari sono chiaramente definite - come ad esempio in presenza del decesso del genitore titolare della custodia sui figli o di un cambiamento sostanziale dei bisogni di mantenimento - e quelli in cui l'intensità della relazione si è trasferita da un genitore all'altro (cfr. STF inedita 2 marzo 1999 in re S. R. consid. 4a; Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 53/1997 281).
4.2. Dagli atti risulta che l'insorgente ha inviato regolarmente alla ex moglie fr. 300.– mensili per il mantenimento dei figli, ha visitato quest'ultimi due volte l'anno ed è stato interpellato sulle scelte fondamentali relative alla loro educazione (v. certificati 15 settembre 1997 del Centro per i lavori sociali di Presevo). Ciò non denota tuttavia che il ricorrente abbia mantenuto, durante gli anni di separazione, intense relazioni familiari con i figli di primo letto. Infatti è del tutto naturale che padre e figli mantengano dei rapporti durante gli anni di separazione; questa circostanza non basta, da sola, a far apparire questa relazione famigliare prevalente su quelle esistenti nel proprio Paese d'origine. Il ricorrente sostiene di aver comunque reso visita ai figli di primo letto regolarmente nel corso dell'ultimo anno, ciò che denoterebbe una recente intensificazione dei loro legami. Sennonché, su richiesta del giudice delegato, egli si è limitato a produrre su questo punto la dichiarazione della __________ la quale indica unicamente la sua assenza dal posto di lavoro e non dimostra affatto che egli fosse effettivamente in Iugoslavia presso i figli durante i periodi 18.12.98-10.01.99, 24.06.99-08.07.99, 04.08.99-18.08.99 e, dopo il decesso della sua prima moglie, nel corso della prima decade di settembre 1999 (doc. L). Sia come sia, il quesito non necessita di essere ulteriormente approfondito.
Accertato che la famiglia __________ non è più a carico dell'assistenza pubblica, ai fini del giudizio risulta determinante esaminare se __________ e __________ siano restati nel proprio Paese d'origine in cura ad una terza persona o presso un altro famigliare e se il decesso della madre abbia ora effettivamente trasferito verso il padre la predominanza delle loro relazioni famigliari.
In fase istruttoria, il ricorrente ha indicato che __________ e __________ hanno terminato la loro formazione scolastica e non svolgono attualmente alcuna attività lucrativa (v. doc. O e P: certificati 21 settembre 1999 del segretariato della scuola media __________ a __________; v. anche le relative domande di visto 4 marzo 1999 per la Svizzera). __________ ha pure versato agli atti i certificati di morte in originale dei suoceri __________ e __________ (doc. Q e R) nonché del padre __________ (deceduto il 29 settembre 1999, doc. M) ed ha precisato che i suoi figli di primo letto risiedono attualmente a __________ (Iugoslavia) presso sua madre __________, che li ha in custodia. Secondo il ricorrente, essa sarebbe malata, sotto costante controllo medico, le verrebbero fornite cure a domicilio e non sarebbe in grado di occuparsi dei nipoti. A sostegno della propria tesi egli ha trasmesso al Tribunale un certificato medico 20 settembre 1999 del medico curante Dr. __________ dell'Ospedale 15 novembre di __________ (v. doc. N). Sennonché da tale certificato, per quanto concerne la madre del ricorrente, non è dato sapere di quale malattia si tratti, quale terapia seguirebbe __________ né a quale contagio sarebbero esposti i suoi nipoti. Il fatto che il medico abbia auspicato la custodia di __________ e __________ al ricorrente sempre a causa del rischio dell'imprecisato contagio e per l'impossibilità del loro mantenimento da parte della nonna paterna non porta a diversa conclusione. Infatti, benché la procedura amministrativa sia retta dalla massima inquisitoria (art. 18 cpv. 1 PAmm), secondo la quale spetta di principio all'autorità accertare d'ufficio e in modo completo i fatti determinanti per la causa, va comunque ricordato che, soprattutto laddove una parte abbia introdotto una domanda nel suo interesse o si trovi in condizione di meglio conoscere i fatti, la medesima è tenuta a collaborare attivamente all'accertamento della fattispecie, fornendo informazioni al giudice e indicando i mezzi di prova posti a sostegno delle sue allegazioni (STF inedita 23 febbraio 1996 in re Carrupt-Pontes consid. 4a). Tale obbligo di collaborazione non è soddisfatto quando l'interessato versa agli atti documenti mancanti della necessaria chiarezza. Ma tant'è. Quanto accertato dal medico curante concerneva entrambi i nonni paterni nel settembre 1999, poco prima del decesso di __________. Da allora e fino all'emanazione del precedente giudizio in data odierna, l'insorgente non ha mai fatto valere nonostante la morte di suo padre, che la situazione famigliare di sua madre ad occuparsi dei suoi figli di primo letto, del resto prossimi al compimento del 18° anno di età e con la formazione scolastica terminata, sia divenuta insostenibile. Essi continuano infatti a risiedere presso la stessa, malgrado il rischio di quel contagio che, se fosse realmente serio, avrebbe indotto il padre a documentare senza indugio l'assoluta necessità di un loro trasferimento in Svizzera presso di lui. Va pure notato che alla presunta impossibilità di mantenimento di __________ e __________ da parte della nonna paterna può essere facilmente posto rimedio mediante un ulteriore sostegno finanziario che il ricorrente che già ha indicato di versare loro, a maggior ragione dal momento che egli non è più a carico dell'assistenza pubblica e ha documentato di avere attualmente entrate sufficienti.
5. Non esistono dunque interessi preponderanti che impongano ora una modifica delle relazioni famigliari esistenti, potendo i figli del ricorrente continuare a vivere presso la nonna in Iugoslavia, paese dove hanno frequentato la scuola dell'obbligo, trascorso tutta la loro infanzia e in cui si trovano da sempre i loro principali legami sociali, culturali ed affettivi.
Va infine rilevato che nulla impedisce al padre di continuare a mantenere le relazioni personali come le ha intrattenute con __________ e __________ durante tutti questi anni. Egli stesso non nega di potersi recare in Iugoslavia per andare a trovarli.
6. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere respinto. Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 4, 17 cpv. 2 LDDS, 8 ODDS, 8 CEDU, 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61, 64 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.– è posta a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario