Incarto n. 52.1997.00235 52.1998.00311
Lugano 20 giugno 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli,
statuendo sui ricorsi 5 settembre 1997 e 9 novembre 1998 di
__________ patrocinati dallo studio legale __________
contro
1. la decisione 20 agosto 1997, n. 3986, del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa presentata dai ricorrenti avverso la risoluzione 14 maggio 1997, con la quale il municipio di __________ ha negato loro il rilascio della licenza edilizia per la costruzione di un manufatto accessorio da adibire a deposito sulla part. n. __________ RF, fuori della zona edificabile; 2. la decisione 20 ottobre 1998, n. 4816, del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa presentata dai ricorrenti avverso la risoluzione 23 giugno 1998, con la quale il municipio di __________ ha negato loro il rilascio della licenza edilizia per l'ampliamento della casa d'abitazione situata sul fondo di cui sopra;
viste le risposte:
- 16 settembre 1997 del Consiglio di Stato;
- 22 settembre 1997 di __________;
- 02 ottobre 1997 della Sezione della pianificazione urbanistica;
- 15 ottobre 1997 del municipio di __________;
al ricorso sub 1);
- 18 novembre 1998 del Consiglio di Stato;
- 23 novembre 1998 del municipio di __________;
- 23 novembre 1998 di __________ e di __________;
- 01 dicembre 1998 dell'Ufficio domande di costruzione ed esame d'impatto ambientale;
al ricorso sub 2);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I ricorrenti __________ e __________), sono proprietari di una piccola casa d'abitazione, situata a __________, fuori della zona edificabile, su due fondi (part. n. __________ e __________ RT) di complessivi 3'872 m², coltivati con alberi da frutta e vigna. La casa è strutturata su due piani ed è utilizzata come residenza secondaria. Il pianterreno si compone di un locale soggiorno con cucina e servizi, di un altro locale abitabile e di un piccolo locale (2.30 x 3.70) ad uso deposito, situato sul retro dell'edificio. Al primo piano vi sono invece altre due camere con servizi.
Il 30 gennaio 1997 i ricorrenti hanno chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire un manufatto di m 4.50 x 6.00, alto m 2.70, destinato a depositarvi macchinari agricoli, frutta e legna. L'opera verrebbe a sorgere sul lato E della casa d'abitazione, ad una distanza di m 4.50 dalla facciata, a ridosso del muro che sorregge il terrapieno antistante l'edificio.
Alla domanda, pubblicata dal 7 al 21 marzo 1997, si è opposta __________, proprietaria di un fondo contermine, negando in sostanza che la modesta attività agricola esercitata dai richiedenti fosse tale da giustificare la costruzione di un manufatto di simili dimensioni.
In sede d'esame della domanda da parte del Dipartimento del territorio i ricorrenti hanno specificato di voler svolgere un'attività agricola di tipo familiare, coltivando circa 100 ceppi di vigna e 60 alberi da frutta e provvedendo allo sfalcio di circa 6'000 m² di prato. Il deposito servirebbe per riporvi una grande falciatrice, un tosaerba, delle motoseghe, attrezzi per tagliare la legna, scale, oltre m 100 di canna, un decespugliatore (zacky-boy), un banco di lavoro, attrezzi per lavorare la terra e per la manutenzione dei macchinari.
Il 22 aprile 1997 il Dipartimento del territorio si è opposto al rilascio della licenza edilizia, ritenendo che l'intervento prospettato si ponesse in contrasto con le vigenti norme in materia di pianificazione del territorio ed in particolare con gli art. 24 LPT, 71, 72 e 75 LALPT. A mente dell'autorità cantonale, il progetto non sarebbe sorretto da un'oggettiva necessità dal punto di vista agricolo. Secondo la prassi, l'attività agricola svolta dai ricorrenti giustificherebbe un ricovero con una superficie non superiore a 10 m². Preso atto del preavviso negativo del Dipartimento del territorio, il 14 maggio 1997 il municipio di __________ ha negato agli istanti il permesso di costruzione richiesto.
B. Con giudizio 20 agosto 1997, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta da __________ e __________.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che l'attività svolta dai ricorrenti non giustificasse una costruzione di quelle dimensioni fuori della zona edificabile. Il presupposto dell'ubicazione vincolata, di cui all'art. 24 cpv. 1 lett. a LPT, non sarebbe soddisfatto. Nella misura in cui fosse da considerare come ampliamento della costruzione esistente, non sarebbero invece date le condizioni poste dall'art. 75 LALPT per il rilascio di un'autorizzazione straordinaria. Un ridimensionamento dell'opera non entrerebbe in considerazione, poiché comporterebbe una sostanziale modifica del progetto.
C. Contro la predetta decisione governativa, __________ e __________ sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando il rilascio del permesso rifiutato.
A loro avviso, la costruzione sarebbe necessaria per una sistemazione adeguata degli attrezzi utilizzati per la loro attività agricola ed oggettivamente indispensabile per il buon funzionamento di quest'ultima. Il progetto adempirebbe dunque il presupposto dell'ubicazione vincolata di cui all'art. 24 LPT. La prassi relativa al dimensionamento di questi manufatti, richiamata dal Dipartimento in sede di opposizione, non sarebbe comprovata. Al contrario, in fattispecie analoghe, giudicate da questo tribunale, sarebbe stato ammesso il requisito dell'ubicazione vincolata. L'autorizzazione andrebbe comunque rilasciata in base agli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT.
D. All'accoglimento del ricorso si sono opposti il Dipartimento del territorio e la resistente __________, riconfermandosi nelle argomentazioni già esposte in precedenza. Ad identica conclusione sono giunti il Consiglio di Stato ed il municipio di __________, senza formulare particolari osservazioni.
E. In sede di sopralluogo, i rappresentanti del municipio di __________ e del Dipartimento del territorio si sono dichiarati disposti ad autorizzare la costruzione di un ripostiglio di dimensioni non superiori ad una decina di m², concepito come ampliamento della casa d'abitazione. La causa è stata sospesa per permettere ai ricorrenti di elaborare una variante.
F. Il 31 marzo 1998 i ricorrenti hanno chiesto al municipio il permesso di costruire un deposito di m 5.40 x 4.00 a ridosso della facciata W della loro casa di vacanza.
Durante il periodo di pubblicazione, __________ e __________ si sono opposte al rilascio dell'autorizzazione, contestando la necessità e le dimensioni dell'opera. Ad identica conclusione è giunto il Dipartimento del Territorio, riallacciandosi alle tesi espresse in precedenza in merito alle dimensioni del manufatto.
Con decisione 23 giugno 1998 il municipio di __________ ha negato il rilascio della licenza edilizia pure per questo progetto.
G. Il 20 ottobre 1998 il Governo ha confermato il diniego del permesso, ritenendo che nemmeno questa costruzione adempisse il requisito dell'ubicazione vincolata. Eccessive sarebbero in particolare le sue dimensioni.
Non essendo in relazione con i bisogni d'esercizio dell'edificio e non essendo nemmeno necessaria alla continuazione dell'utilizzazione razionale dello stesso, l'opera non potrebbe neppure essere approvata sulla base degli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT, ossia quale ampliamento straordinario della costruzione esistente.
I. __________ e __________ hanno impugnato anche questa risoluzione governativa davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio del permesso rifiutato.
Gli insorgenti riprendono e sviluppano le argomentazioni proposte con il precedente ricorso. Pongono inoltre in evidenza che con il pensionamento di __________, l'attività agricola è diventata attività principale. Contestano la conclusione tratta dal Governo, secondo cui non sarebbe dato il presupposto dell'ubicazione vincolata. Considerata la pendenza del fondo e l'estensione dell'attività agricola da loro svolta, sarebbe indispensabile disporre di un deposito delle dimensioni progettate. Sarebbe dunque dato il presupposto dell'ubicazione vincolata. In ogni caso il prospettato intervento andrebbe autorizzato in base agli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT.
K. Anche questo ricorso è avversato dal Consiglio di Stato, dal Dipartimento del territorio e dal municipio di __________, che non formulano particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono le vicine opponenti, obiettando, in particolare, che i ricorrenti dispongono di un appartamento con ampi scantinati nel nucleo di __________ e che gli alberi da frutta ed i ceppi di vite sarebbero molto meno numerosi di quelli indicati in sede di sopralluogo.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dei ricorrenti è certa (art. 43 PAmm). Il ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine e possono essere decisi con un unico giudizio, sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del sopralluogo (art. 18 PAmm).
Il numero effettivo degli alberi da frutta, contestato dalle resistenti con il secondo ricorso, non appare di decisivo momento.
2. 2.1. Di principio, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio della conformità di zona, art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
2.2. Nel caso in esame, entrambi gli interventi in discussione verrebbero realizzati su un terreno appartenente alla zona di protezione del paesaggio PA3, priva di destinazione specifica, istituita a salvaguardia dell'aspetto ambientale del nucleo. Non rispondendo alla funzione assegnata alla zona di situazione, gli interventi non possono di principio beneficiare di un permesso ordinario (DFGP/UFPT, Commento alla LPT, n. 15 e 16 ad art. 18; RDAT I-1996 no. 24).
3. 3.1. In deroga al principio della conformità di zona, sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, fuori delle zone edificabili possono eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, soltanto se la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (art. 24 cpv. 1 LPT).
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo ed è soddisfatto se l'edificio o l'impianto dev'essere realizzato fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, o inerenti all'esercizio, o relativi alla natura del terreno. Il vincolo può essere positivo ed essere dettato dall'esigenza di una determinata ubicazione, oppure negativo ed essere imposto dall'esclusione di ogni altra ubicazione (cfr. DTF 114 Ib 186 seg. e rinvii). Solo la funzione oggettiva dell'opera progettata può giustificare la concessione di una deroga. Non per contro la destinazione dichiarata dall'istante.
3.2. __________ e __________ si dedicano ad una modesta attività agricola, coltivando per diletto alcune decine di alberi da frutta ed un centinaio di ceppi di vigna, su un terreno prativo di poco meno di 4'000 m², che deve essere regolarmente falciato. Allo scopo di facilitare l'esercizio di tale attività i ricorrenti intendono costruire un manufatto, o come costruzione a sé stante, o come ampliamento dell'abitazione esistente, da destinare al deposito dei macchinari occorrenti, nonché della frutta e della legna.
Tanto la prima, quanto la seconda variante non possono beneficiare di un'autorizzazione retta dall'art. 24 cpv. 1 LPT, poiché non soddisfano il requisito dell'ubicazione vincolata. Il magazzinaggio della frutta e della legna non è un'attività direttamente connessa all'utilizzazione del suolo. Nulla impedisce invero di depositare e conservare questi prodotti della terra in fabbricati situati all'interno della zona edificabile. La costruzione di un simile manufatto non si giustifica nemmeno per il deposito dei macchinari e degli attrezzi agricoli. Considerata la modesta importanza dell'attività svolta dai ricorrenti e la ridotta distanza che separa la loro proprietà dall'abitato di Vaglio, non è dato di ravvisare nella fattispecie un'effettiva esigenza di costruire un nuovo deposito fuori della zona edificabile (DTF 112 Ib 407 consid. 6; Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, N. 205 seg).
Invano si richiamano i ricorrenti alle sentenze pubblicate su RDAT I 1993 n. 74 e 1994 n. 25. La loro situazione non è nemmeno lontanamente paragonabile a quella posta a fondamento di quei giudizi, che avevano per oggetto un'attività viticola su vasta scala (6'000 ceppi), rispettivamente un insediamento discosto dalla zona edificabile.
4. 4.1. Giusta l'art. 24 cpv. 2 LPT, il diritto cantonale può autorizzare la rinnovazione, la trasformazione parziale o la ricostruzione di edifici o di impianti esistenti in contrasto con la funzione prevista per la zona di utilizzazione, in quanto compatibili con le importanti esigenze della pianificazione territoriale. Il concetto di "trasformazione parziale" comprende solo ampliamenti o cambiamenti di destinazione di piccola entità, che non sovvertono l'identità dell'opera preesistente (Bandli, op. cit., n. 251 e rinvii). Fondandosi su questa norma, il legislatore cantonale ha ammesso la possibilità di autorizzare in via eccezionale la trasformazione di edifici e impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione in cui sono ubicati, a condizione che l'intervento risulti indispensabile per la continuazione dell'uso attuale e compatibile con le importanti esigenze della pianificazione territoriale.
Per beneficiare di un'eccezione fondata sugli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT, l'intervento dev'essere contenuto sia dal profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo. Non deve insomma alterare in modo significativo l'identità della costruzione originaria. Scopo delle facilitazioni rette dall'art. 24 cpv. 2 LPT è infatti soltanto quello di permettere la conservazione della sostanza edilizia esistente fuori della zona edificabile (Commento alla LPT, ad art. 24 n. 29; Aemisegger, Leitfaden zum RPG, pag. 95; Bandli, op. cit., n. 240 seg.; RDAT II-1995, n. 39; DTF 107 Ib 240; DTF 110 Ib 143; DTF 112 Ib 97). Interventi di maggiore entità ricadono sotto l'art. 24 cpv. 1 LPT (DTF 110 Ib 143 cons. 3b).
4.2. La casa dei ricorrenti, situata fuori della zona edificabile, non è conforme alla funzione assegnata alla zona di situazione. Essa si configura come una residenza secondaria, che viene utilizzata per trascorrere il tempo libero e per praticarvi, a scopo di svago, una modesta attività agricola. Il previsto deposito serve in sostanza a facilitare questa destinazione collaterale, aumentando lo spazio disponibile per il ricovero degli attrezzi e dei macchinari necessari.
4.2.1. Il manufatto previsto dal primo progetto non può essere considerato alla stregua di una trasformazione, ovvero di un ampliamento della casa dei ricorrenti. Anche se di natura accessoria, esso verrebbe infatti a sorgere come opera a sé stante, chiaramente distinta da quest'ultima. Non trattandosi di un ampliamento della costruzione esistente, non sono date le premesse per il rilascio di un'autorizzazione retta dagli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT.
4.2.2. Il manufatto previsto dal secondo progetto può invece essere assimilato ad un ampliamento dell'edificio esistente, in particolare del ripostiglio situato a pianterreno dello stabile in oggetto. Da questo profilo, il rilascio di un'autorizzazione fondata sulle norme succitate non è di principio escluso. Una simile autorizzazione entra tuttavia in considerazione soltanto nella misura in cui l’ampliamento (a) non alteri in misura significativa l’identità della costruzione esistente, (b) risulti indispensabile per la continuazione dell’utilizzazione attuale dell'edificio e (c) appaia compatibile con le importanti esigenze della pianificazione territoriale. Orbene, dal profilo del divieto di alterazione dell’identità della costruzione esistente, si potrebbe, al limite, anche ammettere che l’ampliamento non stravolga in misura eccessiva l’aspetto architettonico della casa dei ricorrenti. Insoddisfatto è tuttavia il requisito riferito alla necessità dell’intervento per continuare ad utilizzare la costruzione esistente come residenza secondaria, nella quale trascorrere il tempo libero, coltivando le piante da frutta ed il piccolo vigneto. Da questo profilo, il sovradimensionamento dell’aggiunta è invero incontestabile. Per custodire una falciatrice di medie dimensioni, un tosaerba, un decespugliatore, alcune motoseghe, una canna di 100 m per l'irrigazione, qualche attrezzo ed i prodotti per il trattamento delle piante non è sicuramente necessario aggiungere al ripostiglio esistente (ca. 8 m²) un nuovo vano di oltre 25 m².
Ne discende che nemmeno la seconda domanda di costruzione può essere accolta così com’è stata presentata.
4.3. Il principio di proporzionalità vieta tuttavia di respingere domande di costruzione non conformi al diritto, quando il difetto può essere facilmente corretto rilasciando una licenza subordinata a condizioni accessorie.
Orbene, in concreto, il sovradimensionamento dell'aggiunta prevista dal secondo progetto può essere facilmente eliminato, riducendo la lunghezza dal manufatto da m 5.40 a m 3.00, in modo da contenerne la superficie in una dozzina di m².
Con questa modifica vengono in sostanza a cadere i motivi che si opponevano al rilascio di una licenza edilizia fondata sugli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT.
Dal profilo quantitativo, l'aggiunta è senz'altro modica. La volumetria della costruzione esistente viene aumentata in misura inferiore al 10%. Dal profilo qualitativo, l'ampliamento non modifica d'altro canto in misura apprezzabile la destinazione dell'edificio, che rimane una residenza secondaria, utilizzata a titolo accessorio per praticarvi una modesta attività agricola. Ben si può di conseguenza ammettere che l'identità dell'attuale costruzione rimanga sostanzialmente immutata e che l'ampliamento rientri nel concetto di trasformazione parziale, di cui all'art. 24 cpv. 2 LPT.
L'ampliamento risponde peraltro al requisito della compatibilità dell'intervento con le importanti esigenze della pianificazione territoriale. La posizione dell'aggiunta, completamente nascosta alla vista da vicino e da lontano, permette di considerare l'intervento sostanzialmente compatibile con gli obbiettivi di utilizzazione previsti dalla zona di protezione del nucleo (art. 16 NAPR).
Soddisfatto è infine anche il requisito dell'indispensabilità dell'intervento sancito dall'art. 75 LALPT. Con questo ridimensionamento l'aggiunta viene infatti limitata a quanto occorre per permettere ai ricorrenti di continuare ad utilizzare la loro casa di vacanza per dedicarsi a scopo di svago alla coltivazione della vigna e degli alberi da frutta. Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, entro questi limiti, l'ampliamento risulta adeguatamente commisurato ai bisogni agricoli dei ricorrenti. A torto pretende la resistente che essi facciano capo all'appartamento di cui dispongono al terzo piano di uno stabile situato nel nucleo, ad una distanza di alcune centinaia di metri. Accreditando una simile tesi, il concetto di indispensabilità di cui all'art. 75 LALPT verrebbe interpretato in modo talmente restrittivo da rendere praticamente inapplicabile la facilitazione prevista da tale norma.
5. In esito alle considerazioni che precedono, il primo ricorso va quindi respinto, mentre il secondo può essere parzialmente accolto, annullando la decisione di rifiuto della licenza ed il giudizio governativo che la conferma. Gli atti vanno trasmessi al municipio di __________ affinché rilasci ai ricorrenti il permesso di costruire un manufatto ridotto a m 4.00 x 3.00 (invece di 4.00 x 5.40).
La tassa di giustizia è suddivisa fra le parti proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza. Le resistenti rifonderanno inoltre ai ricorrenti un'indennità per ripetibili commisurata secondo lo stesso criterio.
Per questi motivi,
visti gli art. 22, 24 LPT, 75 LALPT, 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. 1.1. Il ricorso n. 1 è respinto.
1.2. Il ricorso n. 2 è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza:
1.2.1. La decisione 23 giugno 1998 del municipio di __________ e la la decisione 20 ottobre 1998 del Consiglio di Stato (n. 4816) sono annullate.
1.2.2. Gli atti sono rinviati al municipio di __________ affinché rilasci ai ricorrenti la licenza per la costruzione di un ripostiglio di m 4.00 x 3.00 come al considerando n. 7.
2. La tassa di giustizia e le spese per complessivi fr. 1'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti in solido nella misura di fr. 800.- e delle resistenti __________ per il resto.
3. Le resistenti __________ rifonderanno fr. 300.- ai ricorrenti a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario