Incarto n. 52.1998.00291
Lugano 22 febbraio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 ottobre 1998 di
__________ patrocinata dall'avv. __________
contro
la decisione 30 settembre 1998 (n. 4460) del Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa presentata da __________ e __________ avverso la decisione 11 giugno 1997 con cui il municipio di __________ aveva rilasciato all'insorgente la licenza edilizia per la formazione di un muro di cinta sul lato est del fondo n. __________ RFD;
viste le risposte:
- 27 ottobre 1998 del comune di __________,
- 28 ottobre 1998 del Consiglio di Stato,
- 16 novembre 1998 di __________ e __________,
- 30 novembre 1998 del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 30 settembre 1996/21 marzo 1997 l'arch. __________ ha presentato al municipio di __________ la notifica volta a ottenere il permesso di costruire un muro di cinta, perpendicolare alla riva del lago e alla strada cantonale, lungo 15 m e alto 1.50 m sul lato Est della particella n. __________ RFD di proprietà __________ ed addossato a quello esistente alto 57 cm. Il fondo confina con il mappale n. __________ di __________ e __________. La notifica di costruzione è stata pubblicata dal 26 marzo al 9 aprile 1997.
B. Il 21 maggio 1997 la Sezione della pianificazione urbanistica del Dipartimento del territorio ha comunicato all'Esecutivo comunale che l'opera non interessa il diritto di competenza cantonale.
Con decisione 11 giugno 1997 il municipio di __________ ha quindi rilasciato all'istante la licenza edilizia richiesta, "impregiudicati eventuali futuri interventi pianificatori", il fondo in questione essendo incluso in zona posteggi del PR.
Nel contempo ha respinto l'opposizione interposta dai vicini __________.
C. Contro la predetta risoluzione municipale __________ e __________ sono insorti davanti al Consiglio di Stato.
Hanno sostenuto che il nuovo muro contrasterebbe con la destinazione data dal PR alla zona. Inoltre il manufatto violerebbe le NAPR in ordine all'altezza massima, le distanze verso la strada cantonale e la protezione della riva del lago. L'opera sarebbe pure in contrasto con il Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio e il relativo regolamento di applicazione.
D. Con decisione 30 settembre 1998 il Consiglio di Stato ha accolto il gravame ed annullato la licenza edilizia.
Il Governo ha dapprima lasciato irrisolto il quesito a sapere se la licenza si ponga in contrasto alla zona di utilizzazione. Ha in seguito osservato che il parapetto potrebbe essere edificato a confine perché rispetta l'altezza massima prevista dall'art. 134 LAC. Ha tuttavia accolto il gravame dopo aver assunto il preavviso mancante della __________, perché il manufatto viola il DLBN, il R__________N e l'art. 7 NAPR. In sostanza, l'Esecutivo cantonale ha considerato che il muro è da considerare quale elemento deturpante. In contrasto quindi con il carattere, l'armonia e i valori dell'ambiente circostante.
E. Contro il predetto giudizio governativo __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando il rilascio della licenza edilizia.
Lamenta una violazione del suo diritto di essere sentita. A suo dire, le argomentazioni governative non sarebbero desumibili né dai piani compiegati alla domanda di costruzione né dalla documentazione fotografica. Critica inoltre la decisione perché emanata sulla sola scorta della presa di posizione della __________. Chiede pertanto che venga esperito un sopralluogo e che essa possa esprimersi presso la __________, affiché si proceda all'emanazione di un giudizio rispettoso del principio di proporzionalità. A suo avviso, una limitazione troppo severa alle concessioni edilizie non si giustificherebbe, segnatamente se legata a fattori estetici. Sostiene pure che la prevista realizzazione di attrezzature pubbliche nella zona non sarebbe suscettibile di impedire la costruzione del muro. Secondo la ricorrente, la condizione posta nella licenza edilizia sarebbe infatti sufficientemente precisa per vincolare il proprietario e obbligarlo a demolire l'opera in caso di espropriazione senza pretendere un'indennità. Chiede infine che si tenga conto, nell'ambito degli oneri processuali e delle ripetibili, dell'accoglimento della domanda di costruzione da parte del municipio.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone, senza formulare particolari osservazioni, il Consiglio di Stato. __________ e __________, come pure il dipartimento, propongono anch'essi la reiezione del gravame adducendo delle argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Il municipio di __________, dal canto suo, si limita in sostanza a confermare la concessione della licenza edilizia.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire sull'impugnativa discende dall'art. 21 cpv. 1 LE.
La legittimazione attiva della ricorrente è pacifica (art. 21 cpv. 2 LE; art. 43 PAmm). La ricerca postale ha accertato che il ricorso è pure tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm). Esso è dunque ricevibile in ordine.
2. L'insorgente lamenta in primo luogo una violazione del suo diritto di essere sentita, ravvisandola nel mancato sopralluogo e al rifiuto di un colloquio presso la Commissione bellezze naturali.
2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzi tutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dagli art. 29 Cost. 1999 e 6 CEDU, norme che assicurano all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione e che gli garantiscono anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati delle stesse, di determinarsi al riguardo e di avanzare offerte di prova (DTF 120 Ib 379, 118 Ia 17). La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio (cfr. art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi (DTF 104 Ia 212), senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti. In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio.
In base alla valutazione anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (RDAT II-1994 N. 50, 1990 N. 43).
2.2. In esito all'apprezzamento anticipato delle prove offerte, il Governo cantonale ha ritenuto che il gravame "può essere evaso sulla base della documentazione fotografica e degli atti acquisiti all'incarto, che consentono una chiara visione della fattispecie e sono sufficienti alla resa del presente giudizio, senza dover procedere ad ulteriore istruttoria". Siffatta motivazione basta a giustificare il mancato sopralluogo e il colloquio richiesto. Questo Tribunale rinuncia al sopralluogo per le stesse ragioni. Inoltre la Commissione delle bellezze naturali e del paesaggio ha una funzione meramente consultiva (art. 1 cpv. 1 RBN) ed un colloquio presso la stessa, come si vedrà in seguito, non appare necessario.
3. Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo dietro il rilascio di una licenza edilizia. La stessa si rende necessaria in particolare per la costruzione, la trasformazione rilevante (ivi compreso il cambiamento di destinazione) e la demolizione di edifici ed altre opere, come pure per apportare importanti modifiche alla configurazione del suolo (art 1 cpv. 1 e 2 LE).
La licenza edilizia va concessa solo se i progetti presentati sono conformi alle disposizioni legali in materia di polizia delle costruzioni, di pianificazione del territorio nonché alle altre norme di diritto pubblico applicabili (art. 2 cpv. 1 LE).
La procedura della notifica è applicabile ai lavori di seconda importanza, tra cui le opere di cinta (art. 11 cpv. 1 LE).
4. Il Consiglio di Stato ha annullato la decisione del municipio di rilasciare la licenza edilizia, dopo la pubblicazione della notifica, in quanto il manufatto deturperebbe il paesaggio pittoresco in cui è inserito il fondo dell'insorgente.
La ricorrente critica tale conclusione, lamentando una violazione del principio di proporzionalità. A suo dire, i fattori di ordine estetico non giustificano una severità tale nell'ambito del rilascio di una licenza edilizia. Dà pure rilevanza al fatto che il fondo è attualmente usato come deposito di materiale vario.
5. I paesaggi e i panorami pittoreschi sono tutelati indirettamente proteggendo i punti di vista e direttamente mediante provvedimenti che ne impediscano le deturpazioni evidenti (art. 2 cpv. 2 DLBN). I paesaggi e i panorami pittoreschi protetti sono estese porzioni di territorio costituenti, nel loro insieme, valori caratteristici dell'ambiente lacuale, collinare, montano, alpino e dei relativi insediamenti (art. 2 lett. d RBN). Strumento predisposto per la relativa protezione è la delimitazione dei siti e dei paesaggi pittoreschi nell'ambito dei piani regolatori comunali (cfr. art. 5 RBN). Tale delimitazione costituisce una semplice restrizione formale della proprietà (Scolari, Commentario, II ed., n. 203-204 ad art. 28 LALPT).
L'art. 7 NAPR n. 1 dei comuni del __________ dispone che i siti e i paesaggi pittoreschi protetti dal cantone sono definiti nel relativo piano scala 1:10'000 stabilito dal Consiglio di Stato.
In concreto, la particella n. __________ di __________ è compresa nel "paesaggio pittoresco" ai sensi del DLBN e del relativo regolamento di applicazione (cfr. risoluzione governativa, n. 4004, del 12.7.1985).
6. Le costruzioni, le ricostruzioni e ogni altro intervento devono essere tali da non alterare i siti pittoreschi, da non deturpare i paesaggi pittoreschi (art. 7 n. 2 NAPR).
L'art. 3 RBN prevede che i provvedimenti di protezione devono essere adeguati all'importanza dei valori da proteggere (cpv. 1). In linea di principio i paesaggi e i panorami pittoreschi non devono essere deturpati. Sono vietate le modificazioni dello stato dei fondi tali da compromettere la bellezza e gli altri valori del paesaggio, e in particolare le costruzioni, ricostruzioni, o ogni altro intervento stravagante, indecoroso, di mole sproporzionata o in contrasto con il carattere, l'armonia e i lavori dell'ambiente circostante in genere (cpv. 2 lett. d).
Secondo costante giurisprudenza del Tribunale federale, la deturpazione presuppone un effetto notevolmente sfavorevole sul quadro del paesaggio. Non basta che la costruzione progettata non lo abbellisca o lo danneggi leggermente. Deve verificarsi un contrasto notevolmente molesto con ciò che esiste. Nell'interpretazione di questi principi l'autorità competente deve essere in grado di fondarsi su criteri oggettivi e sistematici, dimostrando che la loro applicazione ad una determinata fattispecie deve condurre al divieto o alla limitazione di costruire. La situazione dei luoghi costituisce un importante fattore di giudizio. Un paesaggio di particolare bellezza o di altre particolari caratteristiche può, secondo le circostanze, essere deturpato da una costruzione che non sarebbe necessariamente deturpante in altro luogo (per tutte: DTF 100 Ia 87, citata in: Scolari, op. cit. n. 208 segg. con numerosi rinvii).
7. 7.1. Secondo il Governo, il muro di cinta in mattoni di cemento a vista o in calcestruzzo di un'altezza di 1.50 m e addossato a quello esistente, sarebbe deturpante ai sensi del DLBN e del relativo regolamento. L'opera, soprattutto dal profilo architettonico, non sarebbe in equilibrio con la situazione preesistente.
Tali considerazioni possono essere condivise anche da questo Tribunale. Dalle fotografie versate agli atti si constata come il fondo in rassegna sia costituito da una superficie piana posta tra la strada cantonale e il lago. Il terreno risulta attualmente delimitato da muretto sovrastato da ringhiera, e verso il lago da semplice parapetto. Orbene, questi manufatti sono frequentemente presenti nelle aree arredate a lago, conferendo al fondo e al sito un aspetto di un certo carattere e pregio. L'opera litigiosa si porrebbe quindi, dal punto di vista architettonico, in contrasto con il carattere, l'armonia e i valori dell'ambiente circostante deturpandolo.
L'autorità inferiore, raccolto il preavviso mancante della __________ (art. 1 cpv. 1 e 15 lett. f RBN), non si è del resto limitata ad enunciare genericamente le ragioni del diniego della licenza. Essa ha fornito una valutazione sulle caratteristiche della fattispecie, indicando qual è l'aspetto che in concreto si è inteso salvaguardare e precisando gli elementi e le ragioni per cui l'opera progettata arrecherebbe deturpamento. Essa ha quindi ponderato gli interessi in presenza e rispettato il principio di proporzionalità.
7.2. A torto la ricorrente si duole di non aver potuto far valere le proprie ragioni davanti alla __________. Il preavviso della citata commissione, composta da esperti, non è infatti equiparabile a una perizia bensì a un rapporto ufficiale (Scolari, loc. cit.). Un intervento contro il parere di simili esperti si giustifica solo se la loro opinione si fonda su un'errata interpretazione della legge, se contiene accertamenti errati, lacune o contraddizioni, oppure se può essere fatto valere un interesse pubblico prevalente, ciò che non è ravvisabile nella fattispecie.
Infine, il fatto che la particella sia attualmente usata anche come deposito di materiale vario non ne esclude la tutelabilità, a maggior ragione dal momento che la situazione esistente non ha leso in maniera irreversibile il paesaggio originario.
8. Sulla scorta di quanto fin qui esposto, la decisione governativa impugnata va quindi confermata siccome immune da violazioni del diritto. Con il che il ricorso è respinto e non necessita ulteriore disamina.
La tassa di giustizia segue la parte soccombente (art. 28 PAmm), la quale rifonderà ai resistenti che hanno presentato osservazioni assistiti da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 11, 21 LE; 2 DLBN; 1, 2, 3, 5, 15 RBN; 7 NAPR; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 500.– sono poste a carico della ricorrente.
3. __________ rifonderà fr. 600.– a __________ e __________ a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario