Incarto n. 50.2008.3
Lugano 10 ottobre 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Raffaello Balerna
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 24 gennaio 2008 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 7 dicembre 2007 (n. 10.2004.78) del Tribunale di espropriazione, che respinge la domanda di indennizzo che l'insorgente ha inoltrato il 4 luglio 2002 nei confronti del CO 1 per titolo di espropriazione materiale dei mapp. __________ e __________ gravati da vincoli di PR;
viste le risposte:
- 31 gennaio 2008 del Tribunale di espropriazione;
- 13 febbraio 2008 del CO 1;
preso atto della replica 2 aprile 2008 del ricorrente e della duplica 8 aprile 2008 del CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel 1954 RI 1 ha comperato il mapp. __________ RFD di __________ e nel 1963 ha acquisito per successione i contermini mapp. __________, così censiti attualmente a RF:
mapp. __________
A) edificio mq 45
B) edificio mq 24
C) edificio mq 62
NE superficie non edificata mq 8'488
- rivestimento duro
- humus
TOTALE mq 8'619
mapp. __________
A) abitazione mq 105
B) terrazza mq 9
c) giardino mq 438
TOTALE mq 552
mapp. __________
A) stalla mq 50
b) prato vignato mq 1'217
C) fabbricato mq 17
TOTALE mq 1'284
I fondi, che nel loro complesso formano un'unità economica di oltre 10'000 mq, si trovano nella parte mediana del comprensorio comunale, a monte di via __________ (località __________). La proprietà è adagiata su un promontorio, sulla cui sommità insistono le costruzioni censite come sub. A, B e C del mapp. __________.
B. Il piano regolatore di __________
Nel successivo piano regolatore revisionato, adottato dal consiglio comunale il 22 aprile 1996, tutta la proprietà è stata inserita in zona R2 (i.s. = 0.5, superficie verde minima = 30%; art. 10 e 44 cpv. 2 NAPR), ad eccezione del settore a contatto con via __________ (mq 1'237), assegnato alla zona R2P (i.s. = 0.4, superficie verde minima = 30%; art. 10 e 44 cpv. 2 NAPR), e dell'area ospitante le costruzioni al mapp. __________ (mq 1'220), collocata in un comparto con contenuti degni di protezione (Cp3 "Nucleo di __________ ") nel quale sono di regola ammessi unicamente interventi edificatori a carattere conservativo (art. 40 NAPR). A sud e a est di questo comparto sono state inoltre istituite due aree di rispetto (di 1'931 mq, rispettivamente 638 mq), che vanno mantenute libere da costruzioni pur essendo computabili a fini edificatori (art. 34 NAPR), mentre l'altezza di eventuali nuovi edifici sul mapp. __________ e immediatamente a valle di questo fondo è stata limitata alla quota del tetto della casa di abitazione esistente (art. 44 cpv. 5 NAPR). Il gruppo arboreo costituito di abeti, castagni e betulle presente sulla part. __________ è stato peraltro annoverato tra gli elementi naturali protetti (E.N. 6; art. 29 NAPR).
Contro tale statuto pianificatorio, approvato dal Consiglio di Stato il 4 febbraio 1998, RI 1 si è invano battuto sin davanti al Tribunale della pianificazione del territorio, che con giudizio 20 aprile 1999 ha respinto il suo gravame annotando che tutti i vincoli di protezione paesaggistica e naturalistica apposti dal comune riposavano su una base legale, erano giustificati da un interesse pubblico preponderante e rispettavano il principio della proporzionalità.
C. Il 17 ottobre 2000 il proprietario delle part. __________ ha formalmente chiesto al municipio di __________ di essere risarcito per l'espropriazione materiale dei propri fondi, conseguente all'approvazione della revisione del piano regolatore. L'esecutivo ha avversato la pretesa dopo aver consultato sull'argomento i pianificatori comunali.
Mediante notifica di pretese 4 luglio 2002 RI 1 ha quindi convenuto in giudizio il CO 1 innanzi al Tribunale di espropriazione, postulando il riconoscimento di un'indennità di fr. 750'000.- per titolo di espropriazione materiale conseguente all'entrata in vigore dei vincoli istituiti a carico dei mapp. __________.
In sede di risposta l'ente pubblico si è opposto alla domanda, contestando fermamente l'avverarsi di un caso di espropriazione materiale. Il municipio ha annotato in particolare che il nuovo piano regolatore ha incrementato notevolmente il potenziale teorico di edificabilità dei fondi (4'748 mq di SUL, per rapporto ai 3'168 mq realizzabili in precedenza) e che l'ampiezza dell'area di rispetto posta attorno al Cp3 è inferiore alla superficie verde minima che occorre mantenere in caso di edificazione del possedimento.
Nel successivo, ulteriore scambio di allegati e all'udienza di conciliazione del 13 maggio 2003 le parti si sono integralmente riconfermate nelle rispettive posizioni avverse.
Al termine dell'istruttoria, RI 1 ha esibito una memoria conclusiva con la quale ha ribadito le proprie tesi di fondo, puntualizzando in specie che la sua proprietà non ha potuto beneficiare del consistente e generalizzato aumento degli indici posto in essere per tutte le zone edificabili del comune e che l'area di rispetto, apposta sulla parte più pregiata del complesso fondiario, ne ha pesantemente intaccato le possibilità di sfruttamento.
D. Esaurite le formalità processuali, con sentenza del 7 dicembre 2007 il Tribunale di espropriazione ha respinto le richieste d'indennizzo avanzate da RI 1.
Evocati i principi cardine dell'espropriazione materiale scaturiti dalla giurisprudenza federale e sottolineate le differenze che caratterizzano l'estromissione della zona edificabile (dezonamento) per rapporto alla mancata inclusione in una zona edificabile - evento quest'ultimo che si realizza solo se un determinato fondo non viene collocato in una zona destinata all'edificazione in occasione del primo allestimento di un piano di utilizzazione rispondente alle esigenze costituzionali ed ai principi dedotti dalla legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) - il Tribunale di espropriazione ha stabilito per cominciare che il piano regolatore di __________ del 1981 era già conforme alla LPT. In aperta contraddizione con le tesi giuridiche appena esposte ne ha quindi dedotto che nel 1998 la proprietà __________ era stata oggetto di una non attribuzione alla zona edificabile o meglio di una mancata conferma delle potenzialità edificatorie precedenti. Comparando le possibilità di sfruttamento dei fondi dell'attore date dal PR del 1981 e dal piano regolatore 1998, il primo giudice ha constatato che la SUL realizzabile era aumentata grazie all'attuale maggior i.s. ed alla facoltà di travasare gli indici contenuti nell'area di rispetto. Donde la sussistenza di una semplice limitazione delle scelte edificatorie, insuscettibile di provocare un'espropriazione materiale soggetta a risarcimento.
E. Avverso questa pronunzia il soccombente è insorto mediante ricorso 24 gennaio 2008 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'accertamento dell'espropriazione materiale negata dal primo giudice e l'assegnazione di indennità ammontanti a complessivi fr. 513'800.- oltre interessi.
Narrati i fatti e ripercorsa la vicenda processuale, il ricorrente ha in sostanza riproposto le argomentazioni addotte senza successo davanti alla precedente istanza, ribadendo che il piano regolatore revisionato gli ha sottratto qualsiasi possibilità di intervento edificatorio se non di carattere conservativo, provocando una restrizione particolarmente grave del suo diritto di proprietà e, di riflesso, un esproprio materiale, indennizzabile anche in ossequio al principio della parità di trattamento.
RI 1 ha criticato in particolare il Tribunale di espropriazione per aver esaminato la situazione odierna sulla scorta di soli criteri matematici, riferiti alla superficie utile lorda (SUL) attualmente edificabile in via teorica. In realtà - ha soggiunto l'insorgente è impensabile che la proprietà possa accogliere le 21 case unifamiliari realizzabili grazie alla SUL disponibile di mq 4283.80, vuoi perché la superficie effettivamente edificabile e la morfologia delle particelle non lo consentono, vuoi perché i fondi non si prestano ad un insediamento intensivo e di scarso pregio (case a schiera). I vincoli imposti riducono insomma in modo sostanzioso le possibilità di sfruttamento del possedimento, generando indiscutibilmente espropriazione materiale. Secondo i calcoli allestiti dal consulente di parte arch. __________, l'indennizzo dovuto ammonta a fr. 513'800.-, corrispondenti al valore residuo (fr. 200.- il mq) dell'area di rispetto di complessivi mq 2'569 istituita sulla parte più pregiata della proprietà.
F. Il Tribunale di espropriazione ha proposto la reiezione del gravame e la conseguente conferma della sentenza impugnata riconfermandosi nelle motivazioni ivi contenute.
Ad identica conclusione è pervenuto ilCO 1
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva del ricorrente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 della legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1), nonché 13 e 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1) grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base delle tavole processuali senza procedere all'assunzione delle prove (sopralluogo, perizia giudiziaria) notificate dal ricorrente, insuscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per la decisione che è chiamato a rendere. La situazione dei luoghi gli è perfettamente nota ed emerge chiaramente dai documenti (mappe, planimetrie, fotografie) versati agli atti. Quanto alla perizia, nel caso di specie l'accertamento dell'espropriazione materiale rivendicata dall'insorgente non impone valutazioni tecniche straordinarie al punto da imporre il conferimento di un mandato ad uno specialista esterno (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. Giusta l'art. 26 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), di tenore sostanzialmente corrispondente all'art. 22 ter cpv. 3 vCost., in caso di restrizione della proprietà equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (DFGP/UPT, Commento LPT, Berna 1981, pag. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 131 II 151 consid. 2.1. e giurisprudenza ivi richiamata).
2.2. Dottrina e giurisprudenza suddividono in tre categorie le misure che ipoteticamente possono provocare un'espropriazione materiale: le restrizioni di carattere pianificatorio che privano il proprietario della facoltà di edificare, quelle che invece lo limitano soltanto nell'esercizio di tale prerogativa e, infine, le misure di polizia. Alla prima tipologia appartengono la mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile e il dezonamento, alla seconda interventi quali la riduzione dei parametri edificatori, il cambiamento della destinazione nel contesto di una zona edificabile, i piani di allineamento, il divieto temporaneo di edificare a seguito dell'istituzione di una zona di pianificazione e l'obbligo di conservazione della sostanza edilizia esistente (cfr. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 1455 segg.; Jörg Leimbacher, Planungen und materielle Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, Bern 1995, pag. 26 segg.).
2.3. In presenza di vincoli parziali, ovvero quando una restrizione della proprietà interessa solo parte di un fondo, per accertarne la gravità - requisito primo e più importante affinché la restrizione sia costitutiva di un'espropriazione materiale - bisogna di regola considerare gli effetti spiegati dalla restrizione sull'intera particella, rispettivamente sul complesso dei fondi contigui in mano allo stesso proprietario. L'avverarsi di un'espropriazione materiale deve infatti essere negato quando una limitazione della proprietà lascia intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il possedimento fondiario colpito secondo la sua destinazione in maniera economicamente adeguata: ad esempio quando un dezonamento concerne solo un quarto di una particella oppure un divieto di costruzione si estende solo su di un terzo della sua superficie (DTF 114 Ib 112 consid. 6; RDAT II-1994 n. 63 in initio). La prassi riserva tuttavia la possibilità di scostarsi dalla regola generale quando questa condurrebbe a soluzioni inique. Può segnatamente essere il caso quando la superficie di un fondo colpito da un divieto di costruzione parziale si presta ad uno sfruttamento edilizio autonomo (RDAT II-1997 n. 53, Enrico Riva, Haupt-fragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, pag. 268 segg.).
2.4. Le restrizioni della proprietà che non impediscono, ma limitano soltanto lo sfruttamento edilizio, non integrano gli estremi di un'espropriazione materiale se lasciano intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il fondo interessato in maniera economicamente appropriata (DTF 123 II 481 consid. 6d e rinvii). In particolare, costituisce una limitazione parziale della proprietà un vincolo che va a gravare un fondo già edificato adeguatamente, inibendo soltanto la realizzazione di nuove costruzioni senza pregiudicare l'impiego della sostanza edilizia esistente. Se gli edifici presenti garantiscono un'utilizzazione del fondo economicamente razionale, non vi è espropriazione materiale (DTF 117 Ib 262, consid 2a, 115 Ia 373 consid. 3a). Lo stesso dicasi dei piani di allineamento, che di norma non comportano restrizioni abbastanza gravi da provocare esproprio di tipo materiale (DTF 109 Ib 116 consid. 3b), neppure se precludono la costruzione su un quarto di un terreno ed il resto permane ragionevolmente edificabile (DTF 110 Ib 359 consid. 2b). Caso contrario non è escluso il riconoscimento di un'indennità, ma occorre che alla data decisiva il proprietario potesse oggettivamente contare sul fatto che un buon utilizzo economico del suo fondo sarebbe stato realizzabile con grande probabilità in un prossimo futuro (Leimbacher, op. cit., pag. 73).
3. Di norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). La legislazione cantonale (cfr. art. 39 cpv. 1 LALPT) prevede che il piano regolatore entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato. L'approvazione è condizione di validità e ha effetto costitutivo. Così è da oltre trent'anni, atteso che l'art. 25 cpv. 1 dell'or abrogata LE 1973 conferiva all'atto di approvazione del piano regolatore le stesse prerogative della legge vigente.
In casu, la sussistenza di un'eventuale espropriazione materiale deve essere quindi apprezzata secondo le circostanze di fatto e di diritto esistenti nel febbraio del 1998, allorquando è stata approvata la revisione del piano regolatore di __________ che ha conferito ai mapp. __________ il complesso assetto pianificatorio illustrato al punto B di narrativa.
4. 4.1. I mappali __________ formano un'unità economica urbanizzata. Nel 1981 sono stati collocati interamente in zona R2a e con una superficie di 10'559 mq (= 3'050.70 mq di SUL, dedotta la casa al mapp. 392) avrebbero potuto teoricamente accogliere, seguendo i ragionamenti sviluppati dal ricorrente, 15 case unifamiliari a due piani (massimo concesso dalla NAPR dell'epoca; cfr. art. 52) aventi una SUL di ca. 200 mq ognuna. Questo sull'area disponibile di 10'249 mq, in aggiunta alle cinque costruzioni già esistenti sulla proprietà. All'epoca si sarebbe anche potuto liberare i terreni da ogni manufatto e riedificarli totalmente previo allestimento di un progetto adeguato alle peculiarità della collina di __________.
I vincoli apposti nel 1998 hanno ridotto la superficie computabile a fini edificatori - dedotta la porzione del mapp. __________ nel frattempo ceduta a terzi - a mq 9'173, comprensivi dell'area di stacco (art. 34 cpv. 4 NAPR 1998). Applicati ad ogni settore i relativi indici di sfruttamento, superiori a quello unico vigente in precedenza, si ottiene una SUL di 4'345.80 mq (dedotta quella di 117 mq dello stabile al mapp. __________), grazie alla quale sono ipoteticamente realizzabili 15 case di tre piani di 96.5 mq l'uno su uno spazio libero effettivamente utilizzabile di 6'490 mq. Questa superficie non comprende evidentemente né il comparto Cp3 (mq 1'220 su un totale di mq 10'455 = 11.5%), che ospita quattro fabbricati rurali suscettibili di rinnovazione e di cambiamento di destinazione (con la possibilità addirittura di eseguire interventi più incisivi se ritenuti atti a valorizzare l'insediamento; vedi art. 40 cpv. 4 NAPR), né le aree di rispetto (mq 2'569), i cui indici possono essere tuttavia trasferiti sulla porzione edificabile della proprietà.
Questi dati indicano che nel suo complesso lo statuto pianificatorio approvato nel 1998 non ha pregiudicato in maniera insostenibile lo sfruttamento della proprietà __________. Certo, le restrizioni in vigore permettono interventi di principio solo conservativi su una parte marginale del complesso fondiario (Cp3) e obbligano a concentrare l'edificazione in settori del possedimento che dal profilo squisitamente panoramico possono essere considerati meno pregevoli del pendio rivolto verso il __________ gravato dall'area "di stacco". Le porzioni della proprietà effettivamente edificabili non sono però di qualità scadente e non presentano una orografia tale da rendere problematico o economicamente insostenibile l'insediamento di unità abitative a tre piani. Il declivio a valle dell'abitazione al mapp. __________ non ha nulla da invidiare al versante sud-occidentale del promontorio e il limite di altezza delle costruzioni ivi realizzabili (cfr. art. 44 cpv. 5 NAPR) torna a vantaggio del ricorrente stesso nella misura in cui salvaguarda al meglio la vista di cui egli beneficia dalla propria dimora. Anche l'area settentrionale e occidentale del mapp. __________ ha i suoi pregi; offre una vista aperta verso la __________, le montagne del __________ e il Monte __________ e laddove si presenta pianeggiante può essere edificata più facilmente e a costi inferiori dei ripidi fianchi della collina di __________.
Alla luce di simili emergenze il verificarsi di un caso di espropriazione materiale è da escludere per due ordini di ragioni. Innanzi tutto perché i controversi vincoli hanno lasciato intatta la possibilità di usare in modo economicamente ragionevole il possedimento (inteso quale unità composta dai mapp. __________) e nel complesso non ne hanno pregiudicato l'uso in misura tale da privare il proprietario di una della facoltà discendenti dal suo diritto di proprietà; lo hanno tutt'al più limitato nell'esercizio di detto diritto, ma non con una incidenza talmente grave ed insopportabile, da far insorgere un'espropriazione materiale. Secondariamente, perché le misure pianificatorie non hanno mortificato alcuna concreta aspirazione di edificazione del ricorrente, che da decenni possiede e abita il complesso fondiario senza aver mai manifestato l'intenzione di sfruttarlo in maniera diversa (RDAT II-1996 n. 46). Questa scelta potrebbe anche essere stata fatta a ragion veduta nell'intento di salvaguardare un'ampia zona verde di respiro e di visuale attorno alla villa padronale, dimenticando però che ad un eventuale ripensamento avrebbero potuto poi opporsi modifiche di piano regolatore, come accaduto nella realtà con la revisione del 1998. Nessun proprietario può infatti contare sul fatto che un determinato terreno resterà definitivamente nella zona edificabile o che le sue possibilità edificatorie rimarranno immutate nel tempo (in tal senso Leimbacher, op. cit., pag. 21 e giurisprudenza ivi citata).
4.2. In tema di sacrificio particolare, basterà ricordare che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalla elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza di questo presupposto in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla teoria del "Sonderopfer". D'altro canto, altri proprietari di fondi siti nel comprensorio di __________ hanno dovuto sopportare limitazioni dei loro diritti di intensità quantomeno analoga, in particolare tutti coloro che posseggono costruzioni incluse in zona Cp o fondi parzialmente colpiti da vincoli di stacco giusta l'art. 34 NAPR. Neppure il fatto che taluni proprietari hanno beneficiato di un incremento degli indici senza subire restrizioni viola il principio dell'uguaglianza giuridica nel senso prospettato dal ricorrente. La pianificazione del territorio, per la sua stessa natura, implica spesso l'adozione di misure per certi versi discriminatorie, che tuttavia non infrangono precetti costituzionali se si fondano come nel caso di specie su criteri oggettivi e ragionevoli, riconducibili ad una corretta applicazione degli art. 1 e 3 LPT (Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 161 ad art. 28 LALPT).
Se ne deve dedurre, insieme al Tribunale di espropriazione, che nel 1998 le limitazioni di cui sono state oggetto le part. __________ di __________ non hanno generato un esproprio materiale suscettibile di tradursi nell'assegnazione dell'indennizzo rivendicato dal ricorrente.
5. Stante quanto precede, il ricorso deve essere respinto con la conseguente conferma del giudizio querelato.
La tassa di giudizio segue la soccombenza dell'insorgente (art. 28 LPamm per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).
Per questi motivi,
visti gli art. 26 Cost.; 1, 3, 5, 17, 19, 26 LPT; 37, 39 LALPT; 39, 50, 70 Lespr; 18, 28, 43 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio di 4'000.- è posta a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
patr. dall'
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario