Verwaltungsgericht
Urteil vom 16. Juni 2017
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
A.___ vertreten durch Dr. iur. Corinne Saner, Rechtsanwältin, Römerstrasse 14, 4603 Olten
Kläger
gegen
Kanton Solothurn vertreten durch das Finanzdepartement
Beklagter
betreffend Lohn / Nachzahlung
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1.1 A.___ arbeitet seit langem für den Kanton Solothurn als Mittelschullehrer an der Kantonsschule. Der aktuelle Anstellungsvertrag datiert vom 11. Juli / 11. August 2005. Das Anstellungsverhältnis untersteht als öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis den entsprechenden kantonalen Gesetzesbestimmungen und dem Gesamtarbeitsvertrag (GAV). A.___ unterrichtet die Fächer Französisch und Englisch, und zwar sowohl am (eigentlichen) Gymnasium als auch an der Vorstufe (Sekundarschule P, früher Untergymnasium).
1.2 Am 1. August 2011 trat im Kanton Solothurn die Reform der Sekundarstufe I (Sek-Reform) in Kraft. Das dreijährige Untergymnasium (achtes bis zehntes Schuljahr nach Harmos-Zählung) wurde ersetzt durch die zweijährige Sekundarschule P (Sek-P; progymnasialer Leistungszug; nun neuntes und zehntes Schuljahr).
1.3 Rund die Hälfte aller Sek-P-Klassen im Kanton Solothurn wird an den beiden Kantonsschulen in Olten und Solothurn geführt. Die progymnasialen Lehrgänge wurden damit Teil der Sekundar- und damit der Volksschule. Zuständige Aufsichtsbehörde innerhalb des Departementes für Bildung und Kultur blieb aber das Amt für Berufsbildung, Mittel- und Hochschulen (ABMH, vgl. RRB Nr. 2011/568 vom 15. März 2011, Klagebeilage [KB] 8).
1.4 Im Schuljahr 2011/2012 erfolgte die Entlöhnung der Lehrkräfte für die ersten Sek-P-Lehrgänge an den Kantonsschulen zum selben Ansatz wie vorher beim Untergymnasium (LK 23, Basis 26.5 Wochenlektionen). In den folgenden drei Schuljahren 2012/2013, 2013/2014 und 2014/2015 erfolgte die Besoldung gestützt auf den Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2011/759 vom 5. April 2011 zu einem tieferen Ansatz (LK 23, Basis 29 Lektionen).
1.5 Der Regierungsrat hatte mit RRB Nr. 2009/568 vom 31. März 2009 das Personalamt beauftragt, die Einreihung veränderter Lehrfunktionen aufgrund neuer Aufgaben und/oder Ausbildungslehrgängen zu prüfen und die Zuweisung in die bestehende Einreihungssystematik vorzuschlagen. Ein Problem, das damit auch angegangen werden sollte, war die unterschiedliche Einreihung der Lehrpersonen an den Sek-P-Lehrgängen der Sekundarschulen und der Kantonsschulen. Das umfangreiche Projekt ZULESYS (Zuweisung der Lehrerfunktionen in die bestehende Einreihungs-Systematik) führte in den allermeisten Punkten zu einer Einigung zwischen den Parteien des Gesamtarbeitsvertrages (GAV) und zu einer entsprechenden Anpassung desselben. Bei der Einreihung und dem Pflichtpensum der Lehrpersonen der Sek-P-Schulen konnte keine Einigung gefunden werden. Der Regierungsrat beschloss darauf am 5. April 2011 (RRB Nr.2011/753 [KB 4]) dies vorläufig im Einverständnis mit der GAVKO (Gesamtarbeitsvertragskommission) mit separatem Beschluss festzulegen.
1.6 Mit RRB Nr. 2011/759 vom 5. April 2011 beschloss der Regierungsrat unter anderem, Mittelschullehrpersonen der wissenschaftlichen Fächer, welche nebst dem Unterricht an den Maturitätslehrgängen auch an der Sek P oder am Untergymnasium eingesetzt würden, bei einem Pflichtpensum von 26 ½ Lektionen zu 45 Minuten in die Lohnklasse 23 einzureihen. Dies galt vorerst für das Schuljahr 2011/2012 (Ziffer 3.2). Im selben Beschluss wurde das wöchentliche Pflichtpensum an den Sek-P-Schulen, welche einem Gymnasium angegliedert sind, auf das Schuljahr 2012/2013 auf 29 Lektionen zu 45 Minuten erhöht und damit dem Pensum der Lehrkräfte an den übrigen Sek-P-Schulen angepasst (Ziffer 3.7). Die Einreihung der Lehrpersonen an Sek-P-Schulen der Sekundarschulzentren erfolgte in die Lohnklasse 21 und das wöchentliche Pflichtpensum wurde auf 29 Lektionen zu 45 Minuten festgesetzt. Begründet wurde die unterschiedliche Einreihung der Lehrpersonen an Sek-P-Schulen vor allem damit, dass die beiden Schulen an den Gymnasien Referenzfunktionen übernehmen müssten und unterschiedliche ausbildungsmässige Anforderungen bestünden. Weil aber der Unterricht derselbe sei, sowohl was die Unterrichtsinhalte, die Unterrichtserteilung und die Vor- und Nachbereitung betreffe, rechtfertige sich ein über längere Zeit tieferes Unterrichtspensum für alle Mittelschullehrpersonen an der Sekundarschule nicht.
1.7 Nach weiteren Verhandlungen einigten sich die Vertragsparteien über Einreihung und Pensen der Lehrpersonen der Sek-P schliesslich doch noch. Der Regierungsrat beschloss mit RRB Nr. 2014/1793 vom 20. Oktober 2014 die entsprechende Änderung und beauftragte das Personalamt, das Zustimmungsverfahren einzuleiten. Auf den 1. August 2015 trat der neue Absatz 5 von § 413 GAV in Kraft, welcher festlegt, dass das wöchentliche Pflichtpensum (Vollpensum) der Lehrpersonen der progymnasialen Lehrgänge (Sekundarschule P) 29 Pflichtlektionen zu 45 Minuten beträgt. Ebenfalls auf diesen Zeitpunkt trat der neue Absatz 3 von § 442 GAV in Kraft, der festlegt, dass Lehrpersonen der progymnasialen Lehrgänge (Sekundarschule P) an den Mittelschulen in Lohnklasse 21 eingereiht werden. Somit sind seit 1. August 2015 alle Lehrpersonen der Sek-P, unabhängig davon, ob sie an einer der beiden Kantonsschulen oder an einem der sechs Sekundarschulzentren angestellt sind, in Lohnklasse 21 eingereiht und sind verpflichtet, für ein Vollpensum 29 Lektionen zu 45 Minuten zu erteilen. Zur Begründung führte der Regierungsrat im erwähnten RRB aus, es sei davon auszugehen, dass die Funktion der Sek-P-Lehrpersonen an den Kantonsschulen allgemein die gleiche sei, wie diejenige der Sek-P-Lehrpersonen an den Sekundarschulzentren und dass die so genannte Referenzfunktion, auf die er sich noch im Beschluss vom 5. April 2011 berufen hatte, nicht mehr eine generell massgebende Funktion der Mittelschullehrpersonen sei, sondern in Form spezieller Aufgaben durch einzelne Lehrpersonen ausgeübt und gegebenenfalls speziell entschädigt werden könne. Entsprechend müsse auch die gleiche Einreihung erfolgen, der Unterschied von zwei Lohnklassen sei nicht mehr gerechtfertigt. Eine Gleichstellung im Sinne einer Höhereinreihung der Lehrpersonen an den Sekundarschulzentren komme aus verschiedenen Gründen nicht in Frage.
2.1 A.___ (in der Folge: Kläger) erhob am 24. November 2016 beim Verwaltungsgericht gegen den Kanton Solothurn (in der Folge Beklagter) Klage und stellte folgende Rechtsbegehren:
1. Der Beklagte sei zu verpflichten, dem Kläger Lohnnachzahlungen zu leisten: vom 1.8.2012 bis 31.7.2013 brutto Fr. 7‘687.20 vom 1.8.2013 bis 31.7.2014 brutto Fr. 4‘527.60 vom 1.8.2014 bis 31.7.2015 brutto Fr. 3‘018.60 total Fr. 15‘233.20 brutto, jeweils zuzüglich 5 % Zins seit wann rechtens. Der Beklagte habe auf den Bruttobeiträgen die Sozialversicherungsbeiträge abzurechnen.
2. U.K.u.E.F.
2.2 Zur Begründung führt der Kläger zusammengefasst aus, der Regierungsrat sei bei vorerst ausbleibender Einigung der Sozialpartner gar nicht berechtigt gewesen, an deren Stelle über Besoldung und Arbeitszeit der Mittelschullehrpersonen für den Unterricht an der Sek-P und am Untergymnasium zu legiferieren. Es habe nämlich im GAV eine Regelung gegeben, für eine Neuregelung habe keine Not bestanden. Die bestehende Regelung habe nicht durch einen RRB ausser Kraft gesetzt werden können. Offensichtlich sei auch die GAVKO nicht berechtigt gewesen, bei nicht sofortiger Einigung bezüglich Lohnklasse und Pensum dem Regierungsrat einen Auftrag zum Erlass entsprechender Normen zu erteilen. Indem dieser dann ohne Not eine Regelung getroffen habe, habe er rechtswidrig in eine durch übergeordnetes GAV-Recht bereits geregelte Materie eingegriffen. Dies gelte insbesondere für den Unterricht am „Auslaufmodell“ Untergymnasium, wo keinerlei Neuregelungsbedarf bestanden habe, da alles bereits im alten GAV normiert gewesen sei. Rechtswidrig erlassene Regelungen dürften nicht zur Anwendung kommen. Dies bedeute für den Kläger, dass seine Besoldung für die an Klassen des Untergymnasiums erteilten Lektionen bis zum Inkrafttreten der GAV-Änderung per 1. August 2015 auf der Basis von Lohnklasse (LK) 23 / 26 ½ Lektionen zu erfolgen habe. Für den Unterricht an der Sek-P sei § 55 Abs. 2 GAV zu beachten, welcher festlege, dass die Arbeitnehmenden verpflichtet werden könnten, vorübergehend oder dauernd andere zumutbare Aufgaben innerhalb des Staatsdienstes zu erfüllen. Hingegen dürfe in diesem Fall nach Absatz 4, resp. 5 von § 55 GAV der Lohn nicht vermindert sein. Für die gesamte Zeit vom 1. August 2011 bis zum 31. Juli 2015 sei er deshalb auf der Basis LK 23 / 26 ½ Lektionen zu entschädigen. Die eingeklagten Bruttobeträge ergäben sich aus der Anzahl der in den massgebenden Schuljahren erteilten Lektionen und der entsprechenden Lohndifferenz.
3. Das Finanzdepartement stellte mit Klageantwort vom 18. Januar 2017 für den Kanton Solothurn (in der Folge: Beklagter) das Begehren, die Klage sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen. Zur Begründung führte es aus, der GAV sei zwar öffentlich-rechtlicher Natur, bestimme aber selber, dass Verfassung und Gesetze ihm vorgehen würden. Es sei nicht so, dass er generell über kantonalem Verordnungsrecht stehe. Er enthalte lediglich eine Hierarchiebestimmung für den Fall, dass im GAV und auf Verordnungsebene sich widersprechende Bestimmungen vorliegen würden. Nur in diesem Fall hätte der GAV Vorrang. Es sei richtig, dass in der Sek-I-Reform für die neue Kategorie der Sek-P-Lehrpersonen an den Mittelschulen für die drei Schuljahre 2012-2015 keine Einreihung in das Lohnklassensystem bestanden und eine GAV-Regelung gänzlich gefehlt habe. Mit der regierungsrätlichen Übergangsbestimmung sei daher keine dem GAV widersprechende Bestimmung geschaffen worden. Auch sei die Einreihung von Mittelschullehrpersonen, die an einer kantonalen Mittelschule auch Sek-P-Unterricht erteilen, nicht in den normativen Bestimmungen (NB) des GAV enthalten, so dass auch von daher keine zwingend zu beachtende Bestimmung vorgelegen habe. Hingegen enthalte das Staatspersonalgesetz verschiedene Delegationsbestimmungen, welche den Regierungsrat zur Regelung bzw. Konkretisierung der gesetzlichen Bestimmungen ermächtigten. So sei die Regelung der Arbeitszeit und der Besoldung explizit dem Regierungsrat zugewiesen worden. Dazu gehöre auch das Festlegen der Lektionenzahl und der Lohnklassen. Als oberste Exekutivbehörde sei der Regierungsrat mit dem Vollzug des Staatspersonalgesetzes beauftragt, soweit nicht andere Behörden als zuständig erklärt würden. Von Gesetzes wegen obliege die Konkretisierung der staatspersonalgesetzlichen Vorschriften dem Regierungsrat. Diese würden sowohl in Form von Verordnungsbestimmungen (beispielsweise in der Verordnung über das Personalrecht), als auch in Form von kollektiv-vertraglichen Bestimmungen (GAV) oder sogar in Beschlussform (wie in RRB Nr. 2011/759) erfolgen. Gestützt auf § 54 StPG müsse die Regierung die Möglichkeit haben, eine Übergangsregelung zu erlassen, wenn in der GAVKO in einer Frage keine Einigung erzielt werde. Dies müsse erst recht gelten, wenn die GAVKO selber ausdrücklich darum ersuche. Zudem sehe der GAV selbst in § 17 Abs. 3 vor, dass der Regierungsrat entscheide, wenn sich die Vertragsparteien trotz Beizug eines Mediators nicht über die Lohnverhandlungen einigen könnten.
4. Am 24. Januar 2017 stellte der Kläger den Antrag, es sei auf die Durchführung einer Hauptverhandlung mit Parteibefragung zu verzichten und gestützt auf die Akten zu entscheiden. Der Beklagte opponierte nicht.
5. Mit Instruktionsverfügung vom 16. Mai 2017 wurde dem Kläger Gelegenheit gegeben, nachzuweisen, in welchem Umfang er im Schuljahr 2012/2013 Klassen des auslaufenden Untergymnasiums unterrichtete. Der Kläger reichte am 6. Juni 2017 die entsprechenden Belege ein, was dem Beklagten am 7. Juni zur Kenntnis gebracht wurde. (…)
II.
1. Das Verwaltungsgericht urteilt nach § 48 Abs. 1 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) als einzige Instanz über vermögensrechtliche Streitigkeiten öffentlich-rechtlicher Natur zwischen Staat und Gemeinden, zwischen Gemeinden sowie zwischen Privaten oder öffentlichen Funktionären einerseits und Staat und Gemeinden anderseits (lit. a), ebenso über Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen, ausgenommen Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Anstellungsverträgen nach § 18 des Gesetzes über das Staatspersonal, soweit es sich nicht um vermögensrechtliche Streitigkeiten handelt (lit. b).
Der Kläger, der in einem öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnis mit dem Beklagten steht, macht diesem gegenüber eine Geldforderung (Lohnnachzahlung) geltend, die sich auf das Anstellungsverhältnis stützt, also vermögensrechtlicher Natur ist. Die Klage ist somit zulässig und das Verwaltungsgericht örtlich und sachlich zur Beurteilung zuständig. Der Kläger hat ein schutzwürdiges Interesse am Entscheid. Er wie der Kanton Solothurn sind partei- und prozessfähig. Die Sache ist nicht anderweitig rechtshängig und noch nicht rechtskräftig entschieden, der verlangte Prozesskostenvorschuss wurde geleistet. Die Prozessvoraussetzungen (vgl. § 58 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11, Art. 59 Schweizerische Zivilprozessordnung, ZPO, SR 272) sind somit erfüllt, auf die Klage ist einzutreten.
2. Nach § 62 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) erlässt der Präsident oder der Instruktionsrichter im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren mit oder ohne Parteiverhandlung die Beweisverfügung. Anschliessend findet die Hauptverhandlung statt, an der zur Begründung ihrer Anträge jede Partei einmal, ausnahmsweise zweimal, das Wort erhält (§ 63 VRG). Wenn keine Beweiserhebungen mehr erforderlich sind, kann das Verwaltungsgericht auf die Durchführung einer Verhandlung verzichten, wenn nicht eine Partei sie verlangt (§ 63bis VRG). Nachdem die ursprünglich beantragte Parteibefragung bei unbestrittenem Sachverhalt keinen Sinn macht, die Beweismittel vielmehr alle als Urkunden vorliegen und der Kläger ausdrücklich den Antrag gestellt hat, auf die Durchführung einer Hauptverhandlung zu verzichten, ist diesem Antrag stattzugeben, auf die Durchführung einer Hauptverhandlung zu verzichten und aufgrund der Akten zu entscheiden.
3.1 Der Gesamtarbeitsvertrag (GAV, BGS 126.3) des Kantons Solothurn ist ein öffentlich-rechtlicher Gesamtarbeitsvertrag, der zwischen dem Kanton Solothurn und fünf Personalverbänden geschlossen wurde. Unter diesen Personalverbänden befindet sich der Staatspersonalverband, in dem die Mittelschullehrer organisiert sind. Der GAV regelt das Dienstverhältnis aller voll- oder teilzeitbeschäftigten Staatsangestellten. Seine gesetzliche Grundlage findet er in § 45bis des Staatspersonalgesetzes (StPG, BGS 126.1). Dieser lautet:
1 Der Regierungsrat kann mit den Personalverbänden für das Staatspersonal einen Gesamtarbeitsvertrag (GAV) abschliessen. Die Personalverbände können die Aufnahme von Verhandlungen beantragen. Die beim Abschluss des GAV geltenden minimalen Grundbesoldungen nach den kantonsrätlichen Besoldungsverordnungen dürfen im GAV nicht unterschritten werden.
2 Der GAV gilt grundsätzlich für sämtliches Personal. Der Regierungsrat kann Funktionen oder Personen vom Gesamtarbeitsvertrag ausnehmen. (…)
3.2 Nach § 3 Abs. 3 GAV gehen Verfassung und Gesetz dem GAV vor. Können ihm und dem Gesetz keine Vorschriften entnommen werden, gelten die anerkannten Grundsätze des öffentlichen Dienstrechts und, wo auch solche fehlen, sinngemäss die Bestimmungen des Schweizerischen Obligationenrechts (OR).
Das Verhältnis zu anderem Recht ist im GAV in § 4 wie folgt geregelt:
§ 4. Verhältnis zu anderem Recht
1 Der Gegenstand derjenigen kantonalen Verordnungen, Verordnungsteile und weiteren Regelungen, die in den Normativen Bestimmungen des GAV aufgeführt sind, ist bis zur Unterzeichnung dieses GAV noch nicht verhandelt worden. Der Inhalt dieser Verordnungen, Verordnungsteile und Regelungen gilt als Bestandteil des GAV. Die Parteien werden über diese Gegenstände noch Verhandlungen führen mit dem Ziel, diese innert 5 Jahren ab Inkrafttreten des GAV abzuschliessen, so dass der Regierungsrat die Verordnungen, Verordnungsteile und Regelungen auf den 1. Januar 2010 formell aufheben kann.
2 Stehen andere Verordnungen im Widerspruch zum GAV, so gilt der GAV.
3 Andere personalrechtliche Normen (Weisungen, Dienstbefehle, Reglemente u.ä.) sind mit Inkrafttreten dieses GAV aufgehoben, mit folgenden Ausnahmen: ….
4 Nicht als personalrechtliche Normen im Sinne von Absatz 3 gelten Regelungen über: ….
3.3 Damit ist die Stellung und Hierarchie des (auf kantonaler Stufe bisher einzigen) öffentlich-rechtlichen Gesamtarbeitsvertrages klar. Verfassung und Gesetze stehen über ihm und haben Vorrang. Als subsidiäres Recht kommen die anerkannten Grundsätze des öffentlichen Dienstrechts und dann das Obligationenrecht zur Anwendung. Im Verhältnis zum anderen Recht war die Idee bei Vertragsunterzeichnung ebenfalls klar. Da die grosse Menge von dienstrechtlichen Regelungen, die auf Verordnungsstufe bestanden, nicht alle bis zur Unterzeichnung des GAV verhandelt werden konnten, nahm man sie in die Normativen Bestimmungen (NB) des GAV auf und gab sich fünf Jahre Zeit, sich unter den Parteien des GAV auch darüber noch zu einigen. Was nicht in den NB aufgenommen wurde, wurde mit Inkrafttreten des GAV aufgehoben (Art. 4 Abs. 3 GAV), wobei Ausnahmen definiert wurden (lit. a und b). Auf den 1. Januar 2010 konnten dann die in den GAV überführten Verordnungen, Verordnungsteile und Regelungen formell aufgehoben werden. Zudem wurde definiert, was nicht als personalrechtliche Regelung gilt (Art. 4 Abs. 4 GAV).
3.4 Für die Überwachung der Anwendung, Behandlung von Streitigkeiten und die Weiterentwicklung sieht der GAV die Einsetzung einer Kommission vor. Die entsprechenden Bestimmungen lauten:
§ 9. GAV-Kommission (GAVKO)
1 Es wird eine GAV-Kommission (GAVKO) eingesetzt. Sie besteht aus je sieben Vertretern der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite. Sowohl die Arbeitgeber als auch die Arbeitnehmenden haben das Recht, für spezifische Fragen weitere Personen beizuziehen.
2 Die GAVKO wird auf Antrag der Vertragsparteien tätig. Sie überwacht die Anwendung des GAV und behandelt Streitigkeiten (Auslegung und Anwendung des GAV) sowie die Weiterentwicklung des GAV.
3 Die GAVKO kann für Vorabklärungen und Vorarbeiten Ad-hoc-Ausschüsse bilden.
4 Einzelheiten werden in einer besonderen Regelung festgehalten.
§ 10. Aufgaben der GAVKO
Die GAVKO nimmt insbesondere die folgenden Aufgaben wahr:
a) Überwachung des Vollzuges und der Anwendung der Bestimmungen des GAV;
b) Auslegung strittiger Bestimmungen des GAV, die über den Einzelfall hinaus Bedeutung haben;
c) Vorbereitung von Änderungen und Weiterentwicklungen des GAV;
d) Durchführung von Lohnvergleichen;
e) Generelle Überprüfung des Lohnsystems und der Lohnentwicklung;
f) Verhandlungen über die Neueinreihung von Berufsgruppen;
g) Controlling der Anwendung des Lohnsystems;
h) Jährliche Verhandlungen über die Lohnentwicklung und die Geldzulagen (Teuerungszulage und Reallohnentwicklung);
i) Verhandlung und Antragsstellung zu allfälligen Sozialplänen;
j) Bezeichnung von Vertrauenspersonen sowie Festlegung von Ausbil-dungsanforderungen der Vertrauenspersonen zum Schutz vor sexueller Belästigung und Mobbing.
4.1 Im vorliegenden Fall ist zentral die Frage strittig, ob der Regierungsrat berechtigt war, bei fehlender Einigung zwischen den Parteien des GAV über Arbeitszeit und Besoldung der Lehrkräfte der Sek-P an Mittelschulen zu legiferieren. Dies ist zu bejahen. Die massgebende klare gesetzliche Grundlage dafür findet sich im Staatspersonalgesetz, das wie erwähnt in der Normenhierarchie über dem GAV steht. Nach § 36 StPG bestimmt der Regierungsrat die Arbeitszeit und kann bei ausserordentlicher Geschäftslast vorübergehend Überzeit anordnen. Und nach § 45 Abs. 1 lit. a StPG regelt der Regierungsrat die Besoldungen der Staatsbediensteten. In beiden Fällen, konkret in der Frage der Lektionenzahl und der Lohnklasse, besteht also grundsätzlich eine ausdrückliche Kompetenzzuteilung an den Regierungsrat. Gestützt auf diese Kompetenzverschiebung konnte ja der Regierungsrat überhaupt erst mit den Personalverbänden den GAV abschliessen.
Selbstverständlich kann der Regierungsrat über Arbeitszeit und Besoldung nicht mehr (alleine) bestimmen, wenn und soweit diese im GAV vertraglich vereinbart sind. Der GAV geht in diesem Fall vor, eine entsprechende Verordnung oder auch eine in Form eines Regierungsratsbeschlusses geschaffene Regelung hätte gegenüber dem GAV keinen Bestand. Da für die neu geschaffenen Sek-Lehrkräfte (an den Mittelschulen) aber keine vertragliche Einigung bestand und nachdem in der GAVKO keine Einigung zur Frage der Einreihung der Lehrpersonen der Sek-P-Schulen und zur zeitlichen Staffelung der Umsetzung der Sek-Reform gefunden werden konnte, musste der Regierungsrat handeln, da sonst eine Rechtsunsicherheit und allenfalls Rechtsungleichheit bei der Anstellung von neuen Lehrpersonen entstanden wären. Die GAVKO selbst schlug deshalb vor, die Einreihung der Lehrpersonen an den Sek-P-Schulen solle vorläufig durch den Regierungsrat als Übergangslösung geregelt werden, bis nach der Behandlung der beiden politischen Vorstösse in dieser Sache (Interpellation Schibli und Auftrag der FDP-Fraktion) über die Einreihungsfrage und die Lektionenzahl in der GAVKO weiter verhandelt werden könne (RRB Nr. 2011/753 vom 5. April 2011, S. 3). Auch für die GAVKO bestand somit kein Zweifel, dass der Regierungsrat zum Erlass eines derartigen Beschlusses kompetent war.
Nachdem der Regierungsrat mit RRB Nr. 2011/568 (Auftrag Fraktion FDP.Die Liberalen: Konsequente Umsetzung der Reform auf der Sekundarstufe 1, KB 8) und RRB Nr. 2011/433 (Interpellation Andreas Schibli: Einreihung Lehrpersonen Sek-P) die beiden Vorstösse behandelt und beantwortet hatte, erliess er also am 5. April 2011 mit RRB Nr. 2011/759 die bewusste Übergangslösung, die ab Einführung der Sek-P im August 2011 gelten sollte. Niemand, auch die Personalvertreter in der GAVKO nicht, ging zu diesem Zeitpunkt davon aus, der Regierungsrat sei dafür nicht zuständig.
4.2 Der Regierungsrat hat, entgegen der Meinung des Klägers, mit seinem Beschluss vom 5. April 2011 keine dem GAV widersprechende Bestimmung geschaffen, denn die Kategorie Lehrperson Sek-P an einer Mittelschule bestand vor der Sek-Reform noch gar nicht und eine Einreihung in das Lohnklassensystem fehlte zufolge Einigung in der GAVKO. Der bestehende GAV, welcher einzig die Lehrperson an der Mittelschule für den Gymnasial und den (früheren) Progymnasialunterricht regelte, wurde deshalb auch gar nicht ausser Kraft gesetzt, weil er in diesem Punkt keine Bestimmung enthielt. Eine Bestandesgarantie für Arbeitnehmer konnte nicht zur Anwendung gelangen, soweit es um die neue Funktion als Lehrperson Sek-P ging.
4.3 Wenn der Kläger nach dem 1. August 2012 für alle seine Lektionen an der Vorstufe zum Gymnasium als untergymnasiale Lehrperson (Basis LK 23 / 26.5 Lektionen) besoldet werden möchte, verkennt er, dass ab 1. August 2013 das Untergymnasium nur noch übergangsweise als Auslaufmodell existierte. Im Schuljahr 2011/2012 waren die ersten Lehrgänge der Sek-P gestartet, im bisherigen Untergymnasium gab es noch zweite und dritte Klassen, welche als Untergymnasialklassen weitergeführt wurden. Im Schuljahr 2012/2013 gab es schliesslich einzig noch die dritten Klassen des alten Untergymnasiums, welche als solche zu Ende geführt wurden. Alle andern Lehrgänge waren bereits Sek-P-Lehrgänge.
4.4 Recht zu geben ist dem Kläger allerdings insoweit, als er die Auffassung vertritt, für den Unterricht an den auslaufenden Progymnasialklassen hätte keine Kompetenz des Regierungsrats zur (einseitigen) Änderung bestanden, weil dafür ja eine vertragliche Einigung im GAV bestand. Wie nachfolgend zu zeigen ist, hat der Beklagte diesem Umstand aber durchaus Rechnung getragen.
4.5 Für die Lektionen am auslaufenden Untergymnasium wurde der Kläger, wie sich aus den von ihm eingereichten Urkunden (Urk. 22, Lektionenspiegel, Urk. 14 und 15, Lohnabrechnungen Schuljahr 2012/2013) ergibt, bereits auf der von ihm verlangten Basis (LK 23 / 26 ½ Lektionen) entschädigt. Die am Untergymnasium im Schuljahr 2012/2013 (Klasse 3aG gemäss Lektionenspiegel) erteilten 3 Wochenstunden wurden zum höheren Wert von 2.66 (3 : 26.5 x 23.5) berechnet, als die 12 an der Sek-P erteilten Wochenstunden (mit einem Wert von je 2.43, entsprechend 3 : 29 x 23.5), und führten gemäss Lohnabrechnung deshalb in der Kolonne «02 Kantonsschule Olten, Sekun», welche vom Lohnansatz für die Sekundarstufe (also 29 Lektionen) ausgeht, zu einem erhöhten Ansatz von 3.28 (entsprechend 2.66 : 23.5 x 29) statt 3, was insgesamt zu lohnrelevanten 15,28 Wochenstunden führte statt zu 15.
4.6 Nach dem Dargelegten ist klar, dass für die Folgejahre ab dem Schuljahr 2013/2014 eine Besoldung aufgrund einer nicht mehr vorhandenen Basis, sprich als Lehrperson im Untergymnasium, das wegen der Schulform aufgehoben worden war, nicht in Frage kommen konnte.
4.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Grundlage für die Besoldung des Klägers für den Unterricht an den Sek-P-Lehrgängen ab 1. August 2011 nicht mehr der GAV war, weil keine Einigung über die Frage der Besoldung von Lehrpersonen der Sek-P an Mittelschulen zustande gekommen war, sondern der vom sachlich und funktional zuständigen Regierungsrat erlassene Beschluss vom 5. April 2011. Auf dieser Grundlage wurde der Kläger unbestrittenermassen entlöhnt. Für den Unterricht an den auslaufenden Klassen des Untergymnasiums erhielt er entgegen seinen Ausführungen auch im Schuljahr 2012/2013 den entsprechenden (früheren) höheren Lohn. Ab dem Schuljahr 2013/2014 gab es keine Untergymnasiallehrgänge mehr, sodass die Entlöhnung als Sek-P-Lehrperson an der Mittelschule korrekt war.
5. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Klage abgewiesen werden muss. Demnach wird der Kläger gemäss § 77 VRG in Verbindung mit Art. 106 Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) kostenpflichtig. Das heisst, er hat seine Parteikosten selbst zu tragen und die Gerichtskosten von total CHF 2‘000.00 zu bezahlen. Sie sind mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
Der Beklagte hat eine Entschädigung verlangt. Das Behördenprivileg von § 77 gilt nach der Praxis im Klageverfahren nicht. Wenn der Kanton Partei ist, hat er grundsätzlich Anspruch auf eine Parteientschädigung wie ein Privater (SOG 2010 Nr. 20 Erw. 9d). Da der Kanton durch seine Organe handelte, sind ihm allerdings keine externen Kosten entstanden, welche zu entschädigen wären (SOG 2010 Nr. 20 Erw. 13 g). Der Antrag des Beklagten ist deshalb abzuweisen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens von CHF 2‘000.00 zu bezahlen.
3. Der Antrag des Beklagten auf Ausrichtung einer Parteientschädigung wird abgewiesen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich. Der Streitwert beträgt CHF 15‘233.20 brutto (abzüglich Sozialversicherungsbeiträge).
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad