Verwaltungsgericht
Urteil vom 19. Juni 2026
Es wirken mit:
Oberrichterin Obrecht Steiner
Oberrichter Hagmann
Oberrichter Thomann
Gerichtsschreiber Luder
In Sachen
1. A.___
2. B.___
3. C.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Bauund Justizdepartement,
2. Einwohnergemeinde D.___, Baukommission
3. Swisscom (Schweiz) AG, vertreten durch Rechtsanwalt Werner Zgraggen,
Beschwerdegegner
betreffend Baubewilligung / Mobilfunkanlage
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Die Swisscom (Schweiz) AG reichte am 14. Dezember 2020 bei der Baukommission D.___ ein Baugesuch für den Umbau einer bestehenden Mobilfunkanlage auf GB [...] Nr. [...] ein. Das Baugrundstück befindet sich in der Landwirtschaftszone, überlagert mit Juraschutzzone. Gemäss Zusatzblatt A1 zum Standortdatenblatt vom 3. November 2020 handelt es sich um eine Anlage mit Antennen der Gruppe RODO.
2. Mit Verfügung vom 4. November 2021 erteilte das Bau- und Justizdepartement (BJD) dem Bauvorhaben die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) und wies die Einsprachen ab.
3. Mit Entscheid vom 12. April 2022 erteilte die D.___ dem Vorhaben unter Auflagen und Bedingungen die baurechtliche Bewilligung. Sämtliche Einsprachen - darunter auch diejenigen von A.___, B.___ und C.___ - wurden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
4. Eine am 22. April 2022 dagegen erhobene Beschwerde von A.___, B.___ und C.___ wies das BJD mit Verfügung vom 22. Februar 2023 ab und auferlegte ihnen Verfahrenskosten in der Höhe von CHF 2'100.00.
5. Gegen die eben genannte Verfügung erhoben A.___, B.___ und C.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) mit Schreiben vom 6. März 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellten folgende Anträge:
1. Die Verfügung des Bau- und Justizdepartements vom 22. Februar 2023 sowie die Baubewilligung der Baukommission D.___ vom 12. April 2022 und die Verfügung des Bau- und Justizdepartements vom 4. November 2021 seien aufzuheben und das Baugesuch vom 14. Dezember 2020 sei abzuweisen.
2. Eventualiter seien die vorgenannten Verfügungen aufzuheben und die Sache an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
6. Mit Stellungnahme vom 28. April 2023 schloss das BJD auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
7. Die Einwohnergemeinde D.___ teilte mit Schreiben vom 3. Mai 2023 mit, die Baukommission D.___ verzichte auf eine Stellungnahme.
8. Die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragte mit Beschwerdeantwort vom 3. Mai 2023 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
9. Mit Stellungnahme vom 16. Juni 2023 äusserten sich die Beschwerdeführer hierzu.
10. Am 8. Januar 2024 sah A.___ die Akten auf der Kanzlei des Verwaltungsgerichts ein.
11. Mit Eingabe vom 5. Februar 2024 reichte A.___ eine weitere Stellungnahme ein.
12. Mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. März 2024 wurde die Beschwerde abgewiesen, soweit drauf eingetreten wurde. Den Beschwerdeführern wurden die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2'400.00 zur Bezahlung auferlegt.
13. Hiergegen gelangten die Beschwerdeführer an das Bundesgericht. Mit Urteil des Bundesgerichts 1C_241/2024 vom 12. Februar 2025 wurde die Beschwerde gutgeheissen, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen. Das Bundesgericht stellte in E 2.4 eine Verletzung des Koordinationsgebotes fest.
14. Das Verfahren VWBES.2023.82 wurde gestützt auf das eben genannte Urteil des Bundegerichts unter der Verfahrensnummer VWBES.2025.73 fortgesetzt.
15. Das BJD sowie das Amt für Umwelt (AfU) liessen sich mit Eingaben vom 28. März 2025 zur Frage der Standortgebundenheit vernehmen.
16. Mit Schreiben vom 28. April 2025 reichten die Beschwerdeführer eine Stellungnahme ein.
17. Die Beschwerdegegnerin verzichtete mit Eingabe vom 20. April 2025 auf weitere Bemerkungen.
18. Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen der Vorinstanz sowie des Bundesgerichts wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12).
Die Berechnung des Einspracheperimeters ist dem Zusatzblatt 2 zum Standortdatenblatt vom 3. November 2020 zu entnehmen und mit 2'138,84 m angegeben. Die Beschwerdeführer haben am Einsprache- und Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Sie wohnen allesamt innerhalb des Einspracheperimeters, sind durch die angefochtene Verfügung beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Die Verfügung des BJD vom 4. November 2021 (Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG) gilt mit Blick auf das Urteil des Bundesgerichts 1C_241/2024 vom 12. Februar 2025 als (fristgerecht) mit angefochten. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Es geht vorliegend nicht um den Neubau einer Mobilfunkanlage, sondern um den Umbau einer bestehenden Anlage auf die neue Technik (mit adaptiven Antennen).
2.2 Eine äusserliche Änderung der Mobilfunkantenne ist kaum auszumachen. Zu prüfen bleibt, ob die mit der Umrüstung verbundene nutzungsmässige Änderung einer Baubewilligung bedarf. Hierzu ist das zuletzt bewilligte Standortdatenblatt vom 19. Dezember 2017 demjenigen vom 3. November 2020 gegenüberzustellen. Das nun im Beschwerdeverfahren massgebende, neue Standortdatenblatt vom 3. November 2020 weicht insbesondere in folgenden Punkten vom vormaligen ab: Die Antennen von Swisscom und Sunrise werden durch neuere Typen ersetzt; die kumulierte Sendeleistung von Swisscom nimmt von 17'950 WERP auf insgesamt 23'500 WERP zu. Damit steigt der Anlagenperimeter von 280,1 m auf 320,83 m. Ebenso erfährt die maximale Distanz für die Einspracheberechtigung eine Vergrösserung (der Einspracheperimeter wächst von 1'867,31 m auf 2'138,84 m). Für den geplanten technischen Umbau wurde vorliegend somit zu Recht ein ordentliches Baubewilligungsverfahren durchgeführt.
3.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, das ARP habe auf ein «alte Interessensabwägung» verwiesen. Diese Akten seien allerdings nicht allesamt offengelegt worden, worin eine Gehörsverletzung zu erkennen sei. Die Verfügungen seien bereits deshalb aufzuheben.
3.2 Das rechtliche Gehör umfasst u.a. das Recht der Verfahrensbeteiligten, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 126 I 15 E. 2a/aa; BGE 124 I 49 E. 3a; BGE 124 I 241 E. 2, je mit Hinweisen).
3.3 Die Beschwerdeführer legen nicht konkret dar, welche Akten nicht offengelegt worden seien. A.___ wurde am 8. Januar 2024 Einsicht in alle dem Verwaltungsgericht in der Sache vorliegenden Akten gewährt.
Wie sich nachfolgend noch zeigen wird (vgl. Ziff. II E. 8.1 ff.), wurde die Ausnahmebewilligung vorliegend zu Recht erteilt bzw. die Standortgebundenheit bejaht. Für die Beurteilung war der Beizug weiterer Akten nicht erforderlich. Eine Gehörsverletzung ist damit nicht auszumachen. Im Übrigen konnten sich die Beschwerdeführer in den Rechtsmittelverfahren hinreichend zur Wehr setzen, weshalb eine Gehörsverletzung bereits deshalb zu verneinen ist.
4.1 Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, es sei von einer mangelhaften Publikation auszugehen und das Standortdatenblatt werde angezweifelt.
4.2 Die eben genannten Rügen sind pauschal gehalten und werden von den Beschwerdeführern nicht weiter begründet. Das Baugesuch wurde von der Gemeinde D.___ im amtlichen Publikationsorgan «[...]» vom 4. Februar 2021 publiziert, wie dies § 8 Abs. 1 der kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) fordert. Die Beschwerdeführer wurden nicht daran gehindert, rechtzeitig das Rechtsmittel zu ergreifen und haben kein schutzwürdiges Interesse an einer weiterführenden Überprüfung der Rechtmässigkeit der Publikation, was das Bundesgericht im Urteil 1C_241/2024 vom 12. Februar 2025 in E. 4 bestätigte. Aus einer allfällig fehlerhaften Publikation ist ihnen damit kein Nachteil erwachsen und ihr rechtliches Gehör wurde nicht verletzt. Das Standortdatenblatt vom 3. November 2020 ist vollständig und korrekt ausgefüllt. Dies wurde durch das AfU in der Stellungnahme vom 11. August 2022 bestätigt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt unbegründet, soweit überhaupt darauf einzutreten ist.
5.1 Die übertragenen Datenmengen nehmen international und auch in der Schweiz stetig zu (vgl. https://www.5g-info.ch/warum-braucht-es-immer-mehr-antennen/ zuletzt besucht am 12. Juni 2026). Im Gegensatz zu Wohnungen, Büros und Produktionsstätten, welche mit einem Glasfasernetz versorgt werden können, sind im Freien und unterwegs Mobilfunknetze für die Übermittlung von Daten erforderlich (vgl. https://www.5g-info.ch/wieso-braucht-es-zusaetzliche-mobilfunkantennen-wenn-gleichzeitig-ueberall-das-glasfasernetz-ausgebaut-wird/ zuletzt besucht am 12. Juni 2026 ). Die Versorgung mit Mobilfunkdienstleistungen liegt im öffentlichen Interesse (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_403/2010 vom 31. Januar 2011 E. 4.3). Darunter fällt ohne weiteres auch die Erneuerung der Mobilfunkanlage nach dem Stand der Technik.
5.2 Soweit die Beschwerdeführer behaupten, die meisten Nutzer würden von einem immer schnelleren Festnetzanschluss profitieren, so dass die Mobilfunkverbindung für die Nutzungen zu Hause überflüssig werde, vermögen sie nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Selbes gilt für das Vorbringen, der Markt sei gesättigt und im Jahr 2021 habe der Datenverkehr gemäss BAKOM-Webseite noch um lediglich 13 % zugenommen. Mobilfunkantennen werden dort errichtet und modernisiert, wo der Bedarf an Gesprächs- und Datenkapazität gegeben ist.
6. Streitgegenstand ist die dem vorliegenden Verfahren zugrundeliegende Bewilligung, die für den Umbau einer Mobilfunkanlage erteilt wurde. Es sollen bestehende, konventionelle Antennen durch adaptive ersetzt werden (vgl. Zusatzblatt 2 zum Standortdatenblatt vom 3. November 2020). Konventionelle Antennen senden im Wesentlichen mit einer immer gleichen räumlichen Verteilung der Strahlung. Unter adaptiven Antennen im Sinne der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV, SR 814.710) werden Sendeantennen oder Antennensysteme verstanden, die ihre Senderichtung und/oder ihr Antennendiagramm automatisch durch Algorithmen in kurzen zeitlichen Abständen (im Bereich von Millisekunden bis einigen Sekunden) ohne Veränderung der Montagerichtung anpassen (sog. «beamforming»). Diese Anpassung kann sowohl in horizontaler als auch in vertikaler Senderichtung geschehen (Adaptive Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk und WLL-Basisstationen, BUWAL 2022 [nachfolgend: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV], Ziff. 3.1).
7. Der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung NISV wurde am 23. Februar 2021 publiziert. Gemäss dem am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 der NISV ist es (neu) möglich, der Variabilität der Senderichtung bei adaptiven Antennen durch Anwendung eines sogenannten «Korrekturfaktors» Rechnung zu tragen. Dieser beruht auf statistischen Studien über die tatsächliche Strahlungsexposition und soll sicherstellen, dass adaptive Antennen nicht strenger beurteilt werden als konventionelle Antennen (Erläuterungen des BAFU zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, Ziff. 2 S. 4). Das vorliegend massgebliche Standortdatenblatt datiert vom 3. November 2020. Der Korrekturfaktor hat bei der Beurteilung der fraglichen Mobilfunkanlage keine Anwendung gefunden, da die Zustimmung der zur Diskussion stehenden Umrüstung noch vor dessen Einführung und damit gestützt auf eine sogenannte «worst case»-Beurteilung erfolgte, in welcher für die Strahlungsprognose in jede Senderichtung vom maximal möglichen Antennengewinn (Signalstärke) bzw. von der maximal möglichen Fokussierung ausgegangen wird (vgl. zur Zulässigkeit der «worst case»-Beurteilung VWBES.2021.439, E. 7.1 ff.). Zudem bestätigte das AfU in der internen Stellungnahme vom 11. August 2022, dass gemäss den im Standortdatenblatt angegebenen Summenleistungen von1'400 - 3'600 MHz gar kein Korrekturfaktor angewendet werden könne.
8.1 Die Beschwerdeführer bringen vor, es fehle an einer umfassenden Interessensabwägung. Es hätte eine Standortevaluation durchgeführt werden müssen. Die Standortgebundenheit sei nicht gegeben. Die Antenne trete stark störend in Erscheinung und es gehe nicht an, dass die Bauzone durch eine Antenne ausserhalb der Bauzone versorgt werde. Es sei nicht vertieft geprüft worden, ob mit Alternativstandorten in der Bauzone das Gebiet ebenso gut versorgt werden könne. Belege für eine Versorgungslücke, wie namentlich beglaubigte Netzabdeckungskarten, lägen nicht vor. Zumindest für zwei der drei Anbieterinnen liege keine Standortbegründung vor, weshalb das Gesuch bereits deshalb unvollständig sei und hätte zurückgewiesen werden müssen.
8.2 Mobilfunkantennen können nach der Rechtsprechung ausnahmsweise auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sein, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann bzw. es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Die Rechtskraft einer früheren Bewilligung erfasst nur die bewilligte Anlage. Bei einer wesentlichen Änderung der bewilligten Anlage ist die Standortgebundenheit der gesamten Anlage erneut zu überprüfen. Allerdings führt die Verneinung der Standortgebundenheit in diesem Fall - sofern keine Widerrufsgründe vorliegen - nur zur Verweigerung des Änderungsgesuchs und nicht zur Beseitigung der rechtskräftig bewilligten bestehenden Anlage. Unter besonderen qualifizierten Umständen kann sich allerdings ein Standort ausserhalb der Bauzonen unter Beachtung aller massgebenden Interessen als derart vorteilhaft erweisen, dass er ausnahmsweise in weiteren als den vorne genannten Fällen als standortgebunden im Sinne von Art. 24 lit. a RPG anerkannt werden kann. Im Unterschied zu anderen Bauten und Anlagen (wie Strassen, Parkplätzen, Deponien, Materialgewinnungsanlagen, Sportanlagen usw.) können Mobilfunkantennen ausserhalb der Bauzonen angebracht werden, ohne dafür zwingend neues unüberbautes Nichtbauzonenland in Anspruch zu nehmen. Dies ist der Fall, soweit sie auf bestehende Bauten und Anlagen, wie hier dem bestehenden Antennenmast, montiert werden. Diesem Umstand ist bei der im Rahmen der Standortevaluation vorzunehmenden Interessenabwägung, in welche namentlich Standorte innerhalb aber auch solche ausserhalb der Bauzonen einzubeziehen sind, Rechnung zu tragen. Bei den Standorten ausserhalb der Bauzonen können nach dem Gesagten somit nicht mehr nur solche ausgewählt werden, die für eine angemessene Abdeckung für die Mobiltelefonie aus technischen Gründen unentbehrlich sind. Vielmehr können sich bei der genannten Abwägung auch Standorte ausserhalb der Bauzonen gegenüber solchen innerhalb der Bauzonen als wesentlich geeigneter erweisen, soweit sie auf bestehenden Bauten und Anlagen angebracht werden können. Eine entsprechende auf die speziellen Verhältnisse der Mobilfunktechnik zugeschnittene Bejahung der Standortgebundenheit ist jedoch an die folgenden, streng zu beachtenden Bedingungen zu knüpfen: Grundvoraussetzung einer solchen erweiterten ausnahmsweisen Bejahung der Standortgebundenheit ist, dass die Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzonen keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirkt und nicht störend in Erscheinung tritt. Ein positiver Ausgang der genannten Interessenabwägung reduziert sich somit wie erwähnt grundsätzlich auf Örtlichkeiten, an welchen sich bereits zonenkonforme oder zonenwidrige Bauten und Anlagen befinden (BGE 133 II 409 E. 4.1f.).
8.3 Mit Verfügung vom 4. November 2021 bestätigte das BJD die Standortgebundenheit des Bauvorhabens und erteilte die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Das BJD erwog in E. 7.5 der eben genannten Verfügung, an der letztmals im März 2018 vorgenommenen Interessensabwägung und der daraus folgenden Bejahung der Standortgebundenheit habe sich nichts geändert. Es würden lediglich an einem bestehenden Mast neue Antennen montiert. Aufgrund des durch das Bauvorhaben faktisch nicht vorhandenen Eingriffs in die Nichtbauzone respektive das Landschaftsbild ständen auch keine überwiegenden Interessen entgegen.
Das BJD verwies auf die Interessensabwägung aus dem Jahr 2018. Auch wenn die Verfügung des BJD vom 29. März 2018 (mittels welcher die bestehende Mobilfunkanlage letztmals erweitert wurde) selbst keine eigentliche Interessensabwägung beinhaltet, ist anhand der Akten ersichtlich, dass sich das Amt für Raumplanung damals intern hat vernehmen lassen und keine Einwände aufzeigte. Die Standortgebundenheit blieb unbestritten. Da es sich um eine Erweiterung einer bestehenden Anlage handelte, waren denn auch keine allzu hohen (formellen) Anforderungen zu stellen. Wie sich sogleich zeigen wird, bleibt der bisherige Antennenstandort ohnehin bestehen, weshalb eine Rückweisung der Sache zur Ergänzung der Begründung betreffend die Standortgebundenheit bereits deshalb einem formellen Leerlauf gleichkäme.
Das AfU führte in der Stellungnahme vom 28. März 2025 aus, [...] verfüge über einen einzigen Standort für Mobilfunkanlagen auf dem gesamten Gemeindegebiet, der von allen Anbietern genutzt werde. Die Nutzung des bestehenden Mastes erfolge seit über 20 Jahren durch die Polycom für das Grenzwachtkorps sowie die Firmen Swisscom, Sunrise und Salt (vormals Orange). Mit dem funktechnisch ideal gelegenen Standort werde sowohl das gesamte Siedlungsgebiet von […] als auch das umliegende Landwirtschaftsgebiet inklusive der Verbindungsstrassen versorgt. Wollte man die Versorgung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet strikte trennen, so wären neben dem bestehenden Standort (mit Leistungsreduktion) wohl mehrere Standorte innerhalb des Siedlungsgebietes notwendig. Diese Ausführungen der Fachbehörde sind allesamt schlüssig.
Wie bereits ausgeführt, liegt die Versorgung mit Mobilfunkdienstleistungen im öffentlichen Interesse und die übertragenen Datenmengen nehmen stetig zu. Die Erneuerung der Anlage deckt sich mit dem Bedürfnis einer konzessionsgerechten Versorgung anhand effizienter Sendeanlagen. Der geplante Umbau der Mobilfunkanlage (Austausch der Antennenkörper) hat raumplanerisch keinen nennenswerten Einfluss auf die Nichtbauzone, womit das Orts- und Landschaftsbild nicht (weiter) beeinträchtigt wird. Durch die Nutzung bestehender Infrastruktur wird kein zusätzliches Land ausserhalb der Bauzone zweckentfremdet. Auch wenn anhand der vorliegenden Akten nicht zuverlässig beurteilt werden kann, ob der bereits baulich genutzte Standort (ausserhalb der Bauzone) unter Beachtung sämtlicher massgebender Interessen viel vorteilhafter wäre als ein allenfalls gänzlich neuer Standort innerhalb der Bauzone (denkbar wären auch mehrere Standorte), gilt es dies nicht abschliessend zu beurteilen, da der bestehende Antennenstandort ohnehin von weiteren Mobilfunkanbietern genutzt wird und bestehen bleibt. Aus raumplanerischer Sicht wäre mit einem Standortverzicht der Beschwerdegegnerin somit nichts gewonnen. Auch das AfU gelangte in der Stellungnahme vom 28. März 2025 zum Ergebnis, dass auf den bestehenden Standort so oder anders nicht verzichtet werden kann. Die Rügen der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Standortevaluation greifen daher nicht.
Die baulichen Änderungen (Austausch der Antennenkörper) können in der Dimension als geringfügig qualifiziert werden. Die neuen Anlageteile sind gemäss Auflage farblich gleich wie die bestehenden Antennenanlage zu halten und haben somit keine zusätzlichen Auswirkungen auf das Landschaftsbild (für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung nach dem USG und das Vorsorgeprinzip vgl. sogleich Ziff. II E. 9.1 ff.). Schliesslich zeigt die Beschwerdeführerin nicht schlüssig auf, warum eine Versorgung des Siedlungsgebietes vom bestehenden Standort aus nicht möglich sein soll. Die Beurteilung, welche Sendeleistung funktechnisch sinnvoll ist, ist denn auch Sache der Beschwerdegegnerin und anhand des bewilligten Standortdatenblattes ablesbar. Die Beschwerde erweist sich in diesen Punkten als unbegründet.
Im Übrigen ist auf Art. 24bis Abs. 3 RPG hinzuweisen, welcher per 1. Januar 2026 in Kraft gesetzt wurde. Dieser besagt, dass Anpassungen, Erneuerungen und Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone als standortgebunden gelten. Der Gesetzgeber hat somit normiert, dass Erweiterungen, wie im vorliegenden Fall, ohne weiteres standortgebunden sind. Diese Gesetzesnorm gilt auch für hängige (Beschwerde-) Verfahren (Urteil des Bundesgerichts 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 7.4). Insofern ist auch unter dieser Prämisse klar festzuhalten, dass das vorliegende Bauvorhaben standortgebunden ist.
9.1 Unter Bezugnahme auf verschiedene Studien und Berichte machen die Beschwerdeführer eine Verletzung des Vorsorgeprinzips geltend. Auch bei Einhaltung der Grenzwerte führe die Strahlung zu erheblichen Beeinträchtigungen. Die Grenzwerte genügten den Anforderungen des Vorsorgeprinzips nicht und müssten angepasst werden. Die Anlage würde durch die massive Verstärkung der Sendeleistung zu einer stärkeren Beeinträchtigung führen, was unzulässig sei. Die Beschwerdeführerin 1 werde derart stark durch die Strahlung der bereits betriebenen Antenne gestört, dass sie schon heute eingeschränkt und in ihrem Wohlbefinden gestört sei. Sie nutze selber kein Mobiltelefon und verzichte vollständig auf Geräte mit Funkverbindung. Mit der Verstärkung der Sendeleistung der Mobilfunkanlage sei mit einer Verschlimmerung der Beeinträchtigung von Gesundheit und Wohlbefinden zu rechnen. Hiervon seien auch bisher nicht beeinträchtigte Personen von [...] betroffen.
9.2 Das BJD erwog in der angefochtenen Verfügung vom 22. Februar 2022, die Grenzwerte der Belastung nach der NISV würden eingehalten.
9.3.1 Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz (USG, SR 814.01) und den gestützt darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 1 Abs. 1 USG soll das Umweltschutzgesetz Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen dauerhaft erhalten. Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, sind im Sinne der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). Die Emission von Strahlung wird durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen; Art. 11 Abs. 1 USG); unter anderem durch den Erlass von Emissionsgrenzwerten (Art. 12 Abs. 1 lit. a USG), die durch Verordnungen oder unmittelbar auf das Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Im Rahmen der Vorsorge ist die Emission unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung schädlicher oder lästiger Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG). Gemäss Art. 14 lit. a USG sind die Immissionsgrenzwerte so festzulegen, dass Immissionen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.1 mit Hinweisen).
9.3.2 Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die NISV erlassen. Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen Immissionsgrenzwerte vor, die von der Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) übernommen wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 E. 3b). Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) konkretisierte die NISV mit Vollzugsempfehlungen und Nachträgen (vgl. insbesondere Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, herausgegeben vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL], 2002 und Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV). Die in der NISV (Anhang 1 und 2) festgelegten Immissions- und Anlagegrenzwerte variieren je nach Frequenz der Strahlung, sind aber nicht von der Mobilfunktechnologie abhängig und gelten damit unabhängig davon, ob es sich um 2G (GSM), 3G (UMTS), 4G (LTE) oder 5G (New Radio) handelt (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV], 23. Februar 2021 [nachfolgend: Erläuterungen zu adaptiven Antennen], S. 5]).
9.3.3 Zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG setzte der Bundesrat ausserdem Anlagegrenzwerte fest, welche unterhalb der Immissionsgrenzwerte liegen. Die Anlagegrenzwerte weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten (BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen; Urteil 1C_627/2019 vom 6. Oktober 2020 E. 3.1).
Mit der Festsetzung der Anlagegrenzwerte hat der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. BGE 128 II 378 E. 6.2.2; Urteile 1C_627/2019 vom 6. Oktober 2020 E. 3.1; 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 E. 3.5.1, in: URP 2018 S. 713 ff.). Auch wenn dabei auf wissenschaftliche Gewissheit verzichtet wird, folgt daraus nicht, dass lediglich vorläufige wissenschaftliche oder erfahrungsbasierte Befunde den Massstab für die Bestimmung der konkreten Höhe des Anlagegrenzwerts abgeben. Ein Abstellen auf vorläufige Erkenntnisse hätte auch eine beträchtliche Rechtsunsicherheit zur Folge (vgl. Urteile 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010 E. 4.2.3, in: URP 2010 S. 871 f.; 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010 E. 2.2.3; je mit Hinweisen). Die entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte zu beantragen, ist in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht der Gerichte.
Das Bundesgericht hält im Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 fest, dass das BAFU als Umweltfachstelle des Bundes dieser Aufgabe bisher nachgekommen sei. Das BAFU hat in seiner damaligen Eingabe an das Bundesgericht ausgeführt, es verfolge die Forschung zu den gesundheitlichen Auswirkungen von hochfrequenter nichtionisierender Strahlung weiterhin aufmerksam, prüfe die weltweit von internationalen Expertengruppen oder Fachbehörden von Regierungen erstellten Übersichtsberichte, informiere darüber und reagiere bei entsprechenden Hinweisen. Insbesondere werde es die erwarteten Einschätzungen internationaler Gremien auf ihre Relevanz für die Grenzwerte der NISV eingehend prüfen. Weiter hat sich das BAFU dahingehend vernehmen lassen, dass es im Jahr 2014 die Beratende Expertengruppe NIS (= nichtionisierende Strahlung; BERENIS) zur fachlichen Unterstützung einberufen habe, die schweizweit führende Forschende auf diesem Gebiet vereine. Diese Expertengruppe sichte laufend die publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wähle diejenigen zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung seien oder sein könnten. So sollten potenzielle Risiken frühzeitig erkannt und möglichst kein Hinweis auf eine mögliche Schädlichkeit, die ein Handeln erfordern würde, übersehen werden. Die Evaluationen der BERENIS würden vierteljährlich als Newsletter publiziert. Die BERENIS folge dem wissenschaftlichen Grundsatz, dass die Festlegung von Grenzwerten für Umweltbelastungen nicht aufgrund einer einzelnen Studie erfolge, sondern dafür jeweils die gesamte publizierte Literatur berücksichtigt werde. Eine umfassende Gesamtschau sei sehr aufwändig und sollte von einem breit abgestützten – d.h. international zusammengesetzten – Expertengremium vorgenommen werden. Auf internationaler Ebene seien die Weltgesundheitsorganisation (WHO) und deren auf Krebs spezialisierte Agentur, die Internationale Krebsforschungsagentur (IARC), oder die ICNIRP solche Gremien (Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.4.1).
9.3.4 Da die Immissionsgrenzwerte von ihrer Anlage her auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnissen beruhen, lassen sie keinen Raum für die Berücksichtigung von Studien, die wissenschaftlichen Massstäben nicht zu genügen vermögen oder auf ihre Zuverlässigkeit bisher nicht überprüft worden sind (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023, mit Verweis auf BGE 126 II 399 E. 3b).
Die NISV begrenzt die von Mobilfunkanlagen ausgehende Strahlung (vgl. Ziff. II E. 8.3.2 ff. hiervor), nicht aber diejenige von Mobiltelefonen als solche. Studien, die sich im Wesentlichen mit den Auswirkungen der Strahlung von Mobiltelefonen befassen, können daher zur Beurteilung der Grenzwerte der NISV – wenn überhaupt – höchstens indirekt herangezogen werden (BGer 1C_340/2013 vom 4. April 2014 E. 3.4.1).
9.4 Das Bundesgericht hat sich im genannten Urteil 1C_100/2021 vertieft mit zahlreichen Publikationen auseinandergesetzt. Einige hiervon wurden auch vorliegend von den Beschwerdeführern herangezogen. Dies betrifft namentlich den Jahresbericht 2021, Projektkonsortium SwissNIS, Expositionsmessungen nichtionisierende Strahlung. Dabei gelangte das Bundesgericht zum Ergebnis, der Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar 2021 sei als Schlussfolgerung zu entnehmen, dass die Mehrzahl der Tierstudien und mehr als die Hälfte der Zellstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch HF-EMF und NF-MF (= niederfrequente Magnetfelder) gebe, auch im Bereich der Anlagegrenzwerte. Es sei zu erwarten, dass bei Individuen mit Vorschädigungen wie Immunschwächen oder Erkrankungen (Diabetes, neurodegenerative Erkrankungen) vermehrt Gesundheitseffekte auftreten. Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger effizient auf oxidativen Stress reagieren könnten, was selbstverständlich auch für andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress hervorriefen. Das BAFU halte in seiner Vernehmlassung diesbezüglich indessen fest, aus den Studien lasse sich nicht ableiten, ob damit auch langfristige oder gesundheitliche Auswirkungen für den Menschen verbunden seien. Gemäss der BERENIS seien weitere Untersuchungen erforderlich, um diese Beobachtungen besser zu verstehen und zu bestätigen. Es handle sich dabei nicht um eine die Ergebnisse der Studien ignorierende Sichtweise des BAFU. Vielmehr habe die BERENIS selber abschliessend festgehalten, dass weiterführende Untersuchungen notwendig seien, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen und zu bestätigen. Wenn geltend gemacht werde, mit diesem Newsletter bestehe die «Gewissheit, dass das Risiko für Schäden unterhalb der heutigen Immissionsgrenzwerte extrem gross» sei, könne dem nicht gefolgt werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.5.1). Entsprechendes ergebe sich auch nicht aus dem im Auftrag des BAFU erstellten Bericht von Mevissen/Schürmann (Gibt es Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch elektromagnetische Felder? – Eine Zusammenfassung neuerer relevanter Tier- und Zellstudien in Bezug auf gesundheitliche Auswirkungen, Mai 2021) oder aus den anderen zitierten Veröffentlichungen. Das Bundesgericht hat die Beurteilung seither mehrfach bestätigt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.4 mit Verweisen).
9.5 Nichts anderes ergibt sich im vorliegenden Verfahren. Die Beschwerdeführer vermögen weder mit den oben aufgeführten und im Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 diskutierten noch anhand weiterer Publikationen eine Gesundheitsgefährdung - im Rahmen der geltenden Grenzwerte - nach-zuweisen. Das Bundesgericht sah keinen Anlass, an der Vorgehensweise und der Einschätzung des BAFU zu zweifeln. Gründe, weshalb im vorliegenden Verfahren eine andere Beurteilung angezeigt wäre, sind nicht dargetan und liegen auch nicht auf der Hand. Schliesslich verlangt das Vorsorgeprinzip auch nicht, dass jeder nur denkbare biologische Effekt wissenschaftlich untersucht wird (vgl. BGer 1A. 106/2005 vom 17. November 2005 E. 4).
Das AfU hat in der Stellungnahme vom 11. August 2022 festgehalten, dass die Berechnungen der Beschwerdegegnerin im eingereichten Standortdatenblatt vollständig und korrekt seien und die Anlage den Vorgaben der NISV entspreche. Die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV wurden korrekt ermittelt und angewendet. Die Rüge der Beschwerdeführer, die Anlagegrenzwerte stellten eine Beeinträchtigung der Gesundheit dar, erweist sich demnach als unbegründet. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor.
10.1 Sodann bringen die Beschwerdeführer vor, Mobilfunkstrahlung habe schädliche Auswirkungen auf Insekten.
10.2 Verschiedene Studien haben sich mit möglichen Auswirkungen der Mobilfunkstrahlung auf Insekten befasst, so auch die von den Beschwerdeführern aufgeführte Studienübersicht «Wirkung von nichtionisierender Strahlung (NIS) auf Arthropoden» der Universität Neuenburg, welche vom BAFU in Auftrag gegeben wurde. Die Ergebnisse zeigten, dass die Strahlung je nach Intensität das Verhalten, die Fortpflanzung oder den Stoffwechsel von Insekten beeinflussen könne. Die Forschenden weisen zudem darauf hin, dass die Qualität der verfügbaren Analysen gering sei und daher mehr Studien zu diesem Thema durchgeführt werden müssten. Das Ausmass dieser Wirkungen könne noch nicht abgeschätzt werden. Deshalb hat das BAFU ein Forschungsprojekt beim SwissTPH in Auftrag gegeben, um die Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung auf Insekten genauer zu untersuchen. Das Projekt hat im November 2022 begonnen und wird vier Jahre dauern (vgl. die Internetseite der Bundesämter BAFU, BAKOM und BAG: https://www.5g-info.ch/was-weiss-man-ueber-die-auswirkungen-der-strahlung-von-mobilfunkantennen-auf-tiere-und-pflanzen/ zuletzt besucht am 12. Juni 2026). Nach dem Gesagten wurden bis anhin keine schädlichen Auswirkungen von Mobilfunkstrahlung auf Insekten nachgewiesen. Die Beschwerde ist in diesem Punkt unbegründet.
11. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang haben die Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'400.00 festzusetzen sind. Sie werden mit den geleisteten Kostenvorschüssen in der Höhe von je CHF 800.00 (total CHF 2'400.00) verrechnet. Parteientschädigung ist keine zu entrichten. Die vorinstanzliche Kostenregelung bleibt bestehen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. A.___, B.___ und C.___ haben die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2'400.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Obrecht Steiner Luder