Verwaltungsgericht
Urteil vom 17. März 2020
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Gottesman
In Sachen
A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Peter Platzer,
Beschwerdeführer
gegen
1. Beschwerdekommission der Berufsbildung des Kantons Solothurn,
2. Amt für Berufsbildung, Mittel- und Hochschulen,
Beschwerdegegner
betreffend Nichtbestehen der Abschlussprüfung als Kaufmann EFZ
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. A.___ (in der Folge Beschwerdeführer genannt) absolvierte bei der [...] eine Berufslehre als Kaufmann EFZ Erweiterte Grundbildung Treuhand / Immobilien. Am 19. Juni 2019 trat er zur schriftlichen Prüfung im Fach Berufspraxis an, bei der er 48.25 Punkte (von möglichen 100) und damit eine Note von 3.5 erreichte.
2. Am 3. Juli 2019 liess das Amt für Berufsbildung, Mittel-und Hochschulen (ABMH) dem Lehrbetrieb den Notenausweis zukommen und teilte ihm mit, das eidgenössische Fähigkeitszeugnis werde nicht erteilt, weil der Beschwerdeführer im betrieblichen Teil der Prüfung mehr als eine ungenügende Note erreicht habe (Berufspraxis schriftlich: 3.5; Berufspraxis mündlich: 3.0). Gegen diese Verfügung erhoben der Lehrbetrieb und der Beschwerdeführer am selben Tag bei der Beschwerdekommission der Berufsbildung Rekurs. Sie verlangten, dem Beschwerdeführer total zwölf zusätzliche Punkte zu vergeben, eine Note von 4 zu erteilen und die Prüfung damit als bestanden zu werten. In der Replik verlangte der mittlerweile zugezogene Vertreter die Erhöhung der Punktezahl um 8.5 Punkte.
3. Die Beschwerdekommission der Berufsbildung wies die Beschwerde mit Entscheid vom 5. November 2019 ab. Die Prüfungsresultate seien vom zuständigen Expertenteam sowie vom Chefexperten vor der Eröffnung nochmals überprüft und die Noten als korrekt eingestuft worden. Die erneute Überprüfung erfolge in jedem Fall bei ungenügenden Gesamtergebnissen oder Fallnoten von 3.90 - 3.94. Aus den Akten gehe hervor, dass die Bewertungen und Begründungen zur Notengebung des Expertenteams vollständig dokumentiert und nachvollziehbar seien. Der Chefexperte äussere sich in seiner Vernehmlassung ausführlich zu jeder vom Beschwerdeführer beanstandeten Antwort zur entsprechenden Aufgabe. Er widerlege die Argumente des Beschwerdeführers glaubwürdig. Danach seien die Antworten des Beschwerdeführers entweder «nicht korrekt», «keine Antwort auf die gestellte Frage» oder «unvollständig». Zudem sei nicht erkennbar, dass dem Prüfungsverfahren formelle Fehler zugrunde lägen. Es sei offensichtlich, dass die Selbstbeurteilung der Antworten durch den Beschwerdeführer erheblich von der Bewertung des Expertenteams abweichen würden. Zwar gelange der Chefexperte in seiner Vernehmlassung zum Schluss, dass dem Beschwerdeführer zusätzliche drei Punkte zu vergeben seien, was jedoch nichts am negativen Gesamtergebnis (Nichtbestehen der Abschlussprüfung 2019) ändere. Es bestünden demnach keinerlei Anzeichen, dass die Prüfungsexperten das ihnen bei der Beurteilung der Abschlussprüfung zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht oder dass sie willkürlich gehandelt hätten. Ihre Begründung sei nachvollziehbar und lasse auf eine insgesamt ungenügende Leistung des Beschwerdeführers schliessen. Der Beschwerdeführer habe die Möglichkeit, die ungenügenden Fächer frühestens in einem Jahr zu wiederholen. Auf Wunsch könne er die gesamte Prüfung nochmals absolvieren.
4. Mit Eingabe vom 25. November 2019 erhob A.___, vertreten durch Rechtsanwalt P. Platzer, Verwaltungsgerichtsbeschwerde und verlangte, die Verfügung der Beschwerdekommission der Berufsbildung vom 5. November 2019 sei aufzuheben, die Prüfung sei als bestanden zu werten, eventualiter sei die Angelegenheit der Vorinstanz zur Überprüfung zurückzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zur Begründung wurde zusammengefasst ausgeführt, da im vorliegenden Fall kein grosser Freiraum für ermessensgeprägte Bewertung bestehe, hätte die Vorinstanz die Überprüfungsarbeit vornehmen müssen, was sie aber nicht getan habe. Würden Fragen gestellt, die nur falsche Antworten zuliessen oder würden solche sogar erwartet, dann bestehe gar kein Ermessen. Würden Fragen unklar oder unsauber formuliert, dann bestehe in der Bewertung ebenfalls kein Ermessen. Im vorliegenden Fall gebe es praktisch kein Ermessen. In den Fragen sei klar festgehalten, was verlangt werde und wie die Bewertung ablaufe. Weil die Vorinstanz die Bewertung der einzelnen Fragen nicht überprüft habe, habe sie gegen das Prinzip des rechtlichen Gehörs verstossen. Mit einigen profanen Beurteilungen habe man das Ganze abgewischt und sich nicht im Detail mit den Einwänden zu den einzelnen Fragen und Antworten des Beschwerdeführers befasst. Es seien genügend Anzeichen vorhanden, dass das Prüfungsteam Ermessensfehler begangen, willkürlich gehandelt und schwere Verfahrensfehler verursacht habe. In der Folge führt der Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf die einzelnen Fragen der schriftlichen Prüfung aus, weshalb ihm zusätzlich 8.5 Punkte zugesprochen werden sollen.
5. Das ABMH nahm mit Schreiben vom 9. Januar zur Beschwerde Stellung und beantragte, diese abzuweisen. Die Berufsbildung sei eine Aufgabe von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt. Letztere würden das Profil, die Bildungsinhalte und die Qualifikationsverfahren, welche sich an den Qualifikationszielen der massgebenden Bildungserlasse ausrichten würden, definieren. Die operative Durchführung der Qualifikationsverfahren werde von einem gewählten Chefexperten oder von einer gewählten Chefexpertin gewährleistet. Diese würden von den Organisationen der Arbeitswelt zur Wahl vorgeschlagen. Der Beschwerdeführer füge an, dass es sich bei den in der Prüfung gestellten Fragen um allgemeine Fragen oder um das Verständnis der deutschen Sprache oder um einfache Rechtsfragen handle und somit auch die Vorinstanz eine Überprüfungsarbeit hätte vornehmen müssen. Aufgrund der klaren Aufgaben und Trennung der Verbundpartner sei aber genau dies nicht vorgesehen. Es entspreche nicht dem Sinn der Verbundpartnerschaft, dass der Bund oder die Kantone sich zu den Bildungsinhalten und / oder zu den Prüfungsaufgaben sowie den dazugehörenden Resultaten äusseren würden. Deshalb müsse eine inhaltliche Überprüfung der Bewertungen durch einen Chefexperten oder eine Chefexpertin als Vertretung der Organisation der Arbeitswelt durchgeführt werden. Es sei dabei absolut üblich, dass der Chefexperte die Stellungnahme zuhanden der Beschwerdekommission erarbeite. Dabei nehme er Rücksprache mit den zuständigen Experten, was im vorliegenden Fall erfolgt sei. Für die vom Beschwerdeführer aufgeführten einzelnen Beschwerdepunkte würde auf die Stellungnahmen des Chefexperten sowie des ABMH bei der Vorinstanz verwiesen.
6. Die Beschwerdekommission der Berufsbildung nahm mit Schreiben vom 16. Januar 2020 zur Beschwerde ausführlich Stellung und beantragte, diese kostenfällig abzuweisen. Es entspreche der gängigen Praxis, dass sich die Beschwerdekommission der Berufsbildung (BKBB) bei ihrer Kognition eine gewisse Zurückhaltung auferlege und bei der materiellen Notenüberprüfung selber keine eigene Bewertung der Prüfungsresultate vornehme. Dies selbst dann nicht, wenn sie aufgrund der fachlichen Fähigkeiten der einzelnen Mitglieder dazu in der Lage wäre, namentlich im Bereich Recht oder Betriebswirtschaftslehre. Die gleiche Praxis verfolge auch das Bundesgericht. Der Notengebung wohne immer ein gewisser Beurteilungsspielraum inne, denn sie sei keine mathematisch nachvollziehbare Berechnungsmethode. Dieser Beurteilungsspielraum sei den Prüfungsorganen auch zuzugestehen, wolle man Prüfungen faktisch nicht undurchführbar machen. Überprüfbar könne deshalb nur sein, ob die Notengebung transparent und nachvollziehbar erfolge. Noten würden deshalb nicht auf ihre Angemessenheit überprüft. Anders verhalte es sich, wenn es sich um organisatorische Mängel rund um den Prüfungsablauf handle. Die Behauptung, die vom Experten gestellten Fragen liessen nur falsche Antworten zu, treffe nicht zu. Wie sich aus dem Dokument «Lösungsschlüssel vom 5. Juni» (Beilage 1 der Beschwerdekommissionsakten [BKBB]) ergebe, seien die korrekten Antworten auf die jeweiligen Fragen dort aufgeführt. Von einer unklaren oder unsauberen Fragestellung könne keine Rede sein. Die Prüfungsexperten hätten sich bei der Leistungsbewertung an diesen offiziellen Lösungsschlüssel gehalten. Es lägen keine Beweise vor, dass das Prüfungsteam Ermessensfehler begangen, willkürlich gehandelt und schwere Verfahrensfehler begangen hätte. Die detaillierten und in sich stimmigen Ausführungen der Prüfungsexperten vermöchten die erhobenen Rügen des Beschwerdeführers glaubhaft zu entkräften, denn sie seien transparent und nachvollziehbar. Es sei mithin zweifelsfrei erstellt, dass die Vorbringen des Beschwerdeführers unbegründet seien und keine Rede sein können von «willkürlicher Bewertung» oder «unsauberer Fragestellung» durch die Experten, wie der Beschwerdeführer behaupte.
7. Weitere Stellungnahmen erfolgten nicht. Am 3. Februar 2020 reichte der Vertreter des Beschwerdeführers seine Kostennote ein.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 63 Abs. 2 des Gesetzes über die Berufsbildung [GBB, BGS 416.111] und § 49 Gerichtsorganisationsgesetz [GO, BGS 125.12]). A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Gemäss § 66 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig gegen Entscheide und Verfügungen, durch die eine Sache materiell oder durch Nichteintreten erledigt worden ist. Vor- und Zwischenentscheide, die entweder präjudizierlich oder für eine Partei von erheblichem Nachteil sind, sind Hauptentscheiden gleichgestellt. Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie auf Verletzung von kantonalem oder Bundesrecht. Die Überschreitung oder der Missbrauch des Ermessens gelten als Rechtsverletzung (vgl. § 67bis Abs. 1 VRG). Weil die Beschwerdekommission der Berufsbildung in der Sache bereits als zweite Instanz entschieden hat, steht es dem Verwaltungsgericht nicht zu, den Entscheid auf Unangemessenheit hin zu überprüfen (vgl. § 67bis Abs. 2 VRG).
2. Nach § 1 Abs. 1 GBB stellt der Kanton die Verbindung und Zusammenarbeit zwischen sich, den Organisationen der Arbeitswelt und dem Bund sicher und schafft so die Voraussetzungen für eine qualitativ hochstehende zukunftsfähige Berufsbildung. Das GBB regelt in Ausführung der Bundesgesetzgebung in Ergänzung dazu unter anderem die Zusammenarbeit mit den Organisationen der Arbeitswelt (Sozialpartner, Berufsverbände, andere zuständige Organisationen und andere Anbieter der Berufsbildung [§ 2 Abs. 1 lit. c GBB]). Nach § 28 GBB wird die berufliche Grundbildung mit einer Prüfung, welche nach den Vorgaben des Bundes als Gesamtprüfungen, Teilprüfungen oder in Form anderer Qualifikationsverfahren durchgeführt werden, abgeschlossen. Die Organisationen der Arbeitswelt definieren demnach das Profil, die Bildungsinhalte und die Qualifikationsverfahren der beruflichen Bildung, wobei sich die Qualifikationsverfahren an den Qualifikationszielen der massgebenden Bildungserlasse ausrichten. Die operative Durchführung der Qualifikationsverfahren wird von einem gewählten Chefexperten oder einer gewählten Chefexpertin gewährleistet, welche von den Organisationen der Arbeitswelt zur Wahl vorgeschlagen werden.
Im vorliegenden Fall wurde die schriftliche Prüfung von der Prüfungskommission der OKGT (Organisation kaufmännische Grundbildung Treuhand / Immobilien) erarbeitet, korrigiert und bewertet (vgl. Beilage 2 BKBB), was der gesetzlich vorgesehenen Regelung entspricht und auch unbestritten ist.
3. Gemäss Art. 83 lit. t Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Diese Ausschlussbestimmung zielt auf Prüfungsergebnisse im eigentlichen Sinn sowie auf alle Entscheide ab, die auf einer Bewertung der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten eines Kandidaten beruhen, nicht aber auf andere Entscheide im Zusammenhang mit Prüfungen wie insbesondere solche organisatorischer Natur (vgl. BGE 136 I 229 und Urteil des Bundesgerichts 2C_577/2009 vom 6. Januar 2010), und zeigt deutlich die Absicht des Bundesgesetzgebers, die Befugnisse der Justiz in diesem Bereich einzuschränken und insbesondere Prüfungsergebnisse der gerichtlichen Überprüfung zu entziehen.
Das Bundesgericht gesteht auch kantonalen Gerichtsbehörden bei der Überprüfung von Noten eine Zurückhaltung zu, solange es keine Hinweise auf krasse Fehleinschätzungen gibt. Eine volle Rechtskontrolle rechtfertige sich in erster Linie für allfällige formelle Fehler. Bei der inhaltlichen Bewertung bestünden hingegen regelmässig Beurteilungsspielräume, die es zwangsläufig mit sich brächten, dass dieselbe Arbeit verschiedenen Einschätzungen auch von Fachleuten unterliegen könne (BGE 136 I 229 Erw. 5.4.1.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz hätte ihre Kognition nicht ausgeschöpft und keine Ermessensüberprüfung vorgenommen. Die Vorinstanz hat in ihrem Beschwerdeentscheid auf die ausführliche Stellungnahme des Prüfungs-Chefexperten verwiesen, die sich zu jedem in der Beschwerde gerügten Punkt äusserte, und dessen Stellungnahme zum Inhalt ihres Entscheides gemacht. Sie hat dessen Überlegungen zugestimmt, sie zum Teil explizit bestätigt, und die Punktzahl der Antworten insgesamt um 3 Punkte erhöht (vgl. Erwägung 2.2.3 ihres Entscheides). Sie hat damit eine Ermessensüberprüfung vorgenommen und sogar die einzelnen Prüfungsantworten überprüft und in Einzelfällen korrigiert, wenn auch sinnvollerweise nicht selber, sondern durch den obersten Prüfungsleiter, welcher den Überblick über alle absolvierten Prüfungsarbeiten hatte. Darin liegt keine Rechtsverletzung durch Ermessensüber- bzw. –unterschreitung.
4.2 Von groben Ermessensfehler, also Ermessensmissbrauch, kann vorliegend keine Rede sein. Grundlage für die Bewertung der schriftlichen Prüfung des Beschwerdeführers ist der Lösungsschlüssel (Beilage 1 BKBB). Daraus und den Antworten des Beschwerdeführers (Beilage 2 BKBB) geht ohne weiteres hervor, dass die verschiedenen Experten der Prüfungskommission die Bewertung der Prüfung ohne grobe Ermessensfehler vorgenommen haben. Der Chefexperte hat diese Bewertung in Kenntnis der Einwände des Beschwerdeführers überprüft und hat ihm drei zusätzliche Punkte zugestanden. Was der Beschwerdeführer gegen diese Bewertungen vorbringt, überzeugt nicht. Er setzt lediglich seine eigene subjektive Bewertung und Interpretation zum Teil in spitzfindiger Art und Weise derjenigen der Experten gegenüber. Er vermag nicht darzutun, dass die Fragen beispielsweise völlig missverständlich gewesen wären oder eindeutig richtige Antworten als falsch bewertet worden wären. Damit ist kein Ermessensmissbrauch dargetan.
4.3 Die BKBB hat auch den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör nicht verletzt, denn es bestand für sie keine Verpflichtung, sich selber auch nochmals detailliert und im Einzelnen mit jedem Kritikpunkt auseinander zu setzen. Der Präsident der Prüfungskommission und Chefexperte hat zuhanden des ABMH am 14. August 2019 detailliert zur Einsprache des Beschwerdeführers Stellung genommen (Beilage 9 BKBB). Diese Stellungnahme wurde dem Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht. Die Vorinstanz hat darauf verwiesen und einzelne Beispiele exemplarisch erwähnt. Als Fazit wurde festgehalten die Begründung der Prüfungsexperten sei nachvollziehbar und lasse auf eine insgesamt klar ungenügende Leistung des Beschwerdeführers schliessen. Es bestünden keinerlei Anzeichen, dass die Prüfenden das ihnen bei der Beurteilung der Abschlussprüfung zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht oder dass sie sogar willkürlich gehandelt hätten.
Im Übrigen hat sich die Beschwerdekommission in ihrer Vernehmlassung an das Verwaltungsgericht nochmals detailliert mit allen Rügen des Beschwerdeführers auseinandergesetzt. Dazu hat der Beschwerdeführer nichts mehr vorgebracht. Es ist nicht am Gericht, auch wenn es über Rechtskenntnisse verfügt, sich mit den einzelnen Antworten, die in der Prüfung gegeben wurden, inhaltlich auseinanderzusetzen, insbesondere auch nicht im Bereich von Fragestellungen, die das Recht betreffen (wie z.B. Mietrecht oder Stockwerkeigentum, vgl. BGE 136 I 229).
4.4 Das Prüfungsverfahren selber ist soweit ersichtlich korrekt abgelaufen. Diesbezüglich ist auch nichts weiter gerügt. Organisatorische Mängel wurden nie geltend gemacht. Die Prüfungsfragen und die –antworten liegen vor, ebenfalls das Prüfschema bzw. die Punkteverteilung bei den geforderten Antworten.
5. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 800.00 festzusetzen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen sind. Als unterliegende Partei hat der Beschwerdeführer in Anwendung von § 77 VRG i.V. mit Art. 106 - 109 der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) keinen Anspruch auf Ausrichtung einer Parteientschädigung. Der entsprechende Antrag ist abzuweisen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu bezahlen.
3. Parteientschädigung wird keine ausgerichtet.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht subsidiäre Verfassungsbeschwerde eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Gottesman