Verwaltungsgericht
Urteil vom 5. Juni 2019
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Frey
Gerichtsschreiberin Gottesman
In Sachen
A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Elmar Wohlhauser
Beschwerdeführer
gegen
1. Departement des Innern, vertreten durch Rechtsdienst Departement des Innern
2. Soziale Dienste Oberer Leberberg
Beschwerdegegner
betreffend Sozialhilfe
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Mit Verfügung vom 4. Mai 2018 lehnten die Sozialen Dienste Oberer Leberberg (nachfolgend SDOL) den Antrag von A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) zum Bezug von Sozialhilfe für die Monate Februar 2018 bis April 2018 aufgrund eines Einnahmenüberschusses ab. Mit Verfügung vom 24. August 2018 lehnten die SDOL den Antrag des Beschwerdeführers zum Bezug von Sozialhilfe für die Monate Mai 2018 bis Juli 2018 ab. Ebenfalls am 24. August 2018 verfügten die SDOL unter anderem die Hinterlegung der Auto- und Motorradschilder bis am 7. September 2018 bei der zuständigen Motorfahrzeugkontrolle.
2. Gegen diese Verfügungen der SDOL gelangte der Beschwerdeführer an das Departement des Innern (nachfolgend DdI), welches die drei Verfahren vereinigte und mit Beschwerdeentscheid vom 21. November 2018 Folgendes verfügte:
1. Die Beschwerde vom 5. Mai 2018 betreffend Ablehnung der Sozialhilfe für die Monate Februar 2018 bis April 2018 wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2. Die Beschwerde vom 6. September 2018 betreffend Auto wird gutgeheissen. Die Verfügung der Sozialen Dienste Oberer Leberberg vom 24. August 2018 betreffend Auto wird aufgehoben.
3. Die Beschwerde vom 6. September 2018 betreffend Ablehnung Sozialhilfe für die Monate Mai bis Juli 2018 wird teilweise gutgeheissen und im Sinne der Erwägungen an die SDOL zurückgewiesen.
4. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
5. Das Gesuch um Ausrichtung einer Parteientschädigung wird abgewiesen.
6. Auf das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sowie um Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes wird nicht eingetreten, soweit dieses nicht ohnehin gegenstandslos geworden ist.
3. Gegen diesen Entscheid wandte sich der Beschwerdeführer, v.d. Rechtsanwalt Elmar Wohlhauser, mit Beschwerde vom 3. Dezember 2018 an das Verwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren:
1. Auf die Beschwerde werde eingetreten.
2. Die Beschwerde werde gutgeheissen.
3. Die Ziff. 1, 5 und 6 des Beschwerdeentscheids vom 21. November 2018 des Rechtsdienstes des Departements des Innern werde aufgehoben.
3.1 Dem Beschwerdeführer werde für die Monate Februar 2018 bis April 2018 Sozialhilfe zugesprochen.
Subsidiär: Die Angelegenheit werde im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückgewiesen.
3.2 Dem Beschwerdeführer werde für das Beschwerdeverfahren gegen die Verfügung vom 24. August 2018 betreffend dem Besitz eines Autos die beantragte Parteientschädigung von CHF 1’750.00 (exkl. MWST) zugesprochen.
3.3 Dem Beschwerdeführer werde für das Beschwerdeverfahren gegen die Verfügung vom 24. August 2018 betreffend Ablehnung der Sozialhilfe für die Monate Mai bis Juli 2018 die beantragte Parteientschädigung von CHF 2’250.00 (exkl. MWST) zugesprochen.
Subsidiär: Dem Beschwerdeführer werde für die Beschwerdeverfahren vor dem Departement des Innern die vollständige unentgeltliche Rechtspflege erteilt.
4. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
5. Dem Beschwerdeführer werde für das Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von mind. CHF 2'250.00 (exkl. MWST, berechnet zum Stundenansatz von CHF 250.00) zugesprochen.
Gleichzeitig ersuchte der Beschwerdeführer um Gewährung der integralen unentgeltlichen Rechtspflege.
4. Mit Vernehmlassung vom 17. Dezember 2018 schloss das DdI auf Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers und nahm Stellung zur Beschwerde.
5. Die Sozialen Dienste verzichteten mit Eingabe vom 7. Januar 2019 auf eine Stellungnahme und verwiesen auf die Akten und die Vernehmlassung vom 11. Mai 2018 an das DdI.
6. Mit Eingabe vom 15. Januar 2019 reichte der Beschwerdeführer neue Beweismittel, namentlich die Buchhaltungen seiner Unternehmen und seine persönliche Steuererklärung für das vergangene Jahr, zu den Akten.
7. Mit Eingabe vom 23. Januar 2019 verzichtete der Beschwerdeführer auf weitere Bemerkungen und reichte seine Honorarnoten ein.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 159 Abs. 3 Sozialgesetz, SG, BGS 831.1). A.___ ist durch den (teilweise) angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Der angefochtene Entscheid des DdI vom 21. November 2018 ist auf Rechtsverletzungen und auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts zu überprüfen. Der Entscheid unterliegt nicht der Ermessenskontrolle, weil das DdI als zweite Instanz entschieden hat (vgl. § 67bis Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11).
2. Der Beschwerdeführer beantragt die Einvernahme seiner Person als Partei und die Edition der Scheidungsakten SLZPR.2017.501 beim Richteramt Solothurn-Lebern. Gemäss § 52 Abs. 1 VRG sind die Verwaltungsgerichtsbehörden nicht an die Beweisanträge der Parteien gebunden. Sie können von Amtes wegen Beweiserhebungen anordnen. Vorliegend ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Erkenntnisse, die nicht bereits Eingang in Rechtsschriften und Akten gefunden haben, aus einer Parteibefragung hervorgehen könnten. Wofür die beantragte Parteieinvernahme Beweis erbringen soll, geht aus der Beschwerde im Übrigen nicht hervor. Es wird sodann nicht ausgeführt und ist auch nicht erkennbar, inwiefern die Scheidungsakten für das vorliegende Verfahren betreffend Sozialhilfe von Belang sein sollten. Von den entsprechenden Beweisanträgen kann somit in antizipierter Beweiswürdigung ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs abgesehen werden (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3 mit Hinweisen); sie sind abzuweisen.
Eine öffentliche Verhandlung wurde nicht beantragt. Die Pflicht zur Durchführung einer solchen setzt nach der Rechtsprechung einen klaren Parteiantrag voraus. Blosse Beweisabnahmeanträge, wie die Durchführung einer persönlichen Befragung, reichen nicht aus (Urteil des Bundesgerichts 2C_765/2014 vom 31. März 2015 E. 3.1.3 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer hat lediglich um eine Parteibefragung im Sinne eines Beweisantrages ersucht. Art. 6 Ziff. 1 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) hat im vorliegenden Zusammenhang daher keine über Art. 29 Abs. 2 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) hinausgehende Bedeutung (BGE 134 I 140, E. 5.2).
3.1 Auf Sozialhilfeleistungen haben Menschen in sozialen Notlagen laut § 10 Abs. 2 SG einen Rechtsanspruch, wenn die zumutbaren Eigenleistungen nicht ausreichen (lit. a); unterhalts- und unterstützungspflichtige Familienangehörige nicht rechtzeitig Unterstützung leisten (lit. b); kein Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen oder andere Bedarfsleistungen besteht oder deren Leistungen den Lebensbedarf nicht ausreichend oder nicht rechtzeitig decken (lit. c). Nach § 147 Abs. 1 SG richten die Einwohnergemeinden die Sozialhilfe an Personen aus, die sich in einer sozialen Notlage befinden; sie sind zur wirksamen Hilfeleistung verpflichtet.
3.2 Sozialhilfe wird laut § 148 SG auf der Basis einer individuellen Zielvereinbarung (Hilfeplan) gewährt und berücksichtigt angemessen die persönlichen Verhältnisse (Abs. 1). Sozialhilfe setzt aktive Mitwirkung der hilfesuchenden Person voraus und beruht auf dem Prinzip der Gegenleistung (Abs. 2). Eigen- und Gegenleistungen sind bei der Bemessung der Geldleistungen angemessen zu berücksichtigen (Abs. 3). Nach § 17 SG sind gesuchstellende und leistungsbeziehende Personen sowie deren gesetzliche oder bevollmächtigte Vertretung verpflichtet, aktiv am Verfahren mitzuwirken, insbesondere über die massgebenden Verhältnisse alle erforderlichen Auskünfte wahrheitsgetreu und vollständig zu erteilen und soweit möglich zu belegen (lit. a), Einsicht in schriftliche Unterlagen zu gewähren (lit. b), Behörden und Institutionen zu ermächtigen, soweit erforderlich Auskunft zu erteilen (lit. c), Auflagen und Weisungen zu befolgen (lit. d), Eigenleistungen entsprechend ihrer zumutbaren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu erbringen (lit. dbis), zweckgebundene Leistungen zweckmässig zu verwenden (lit. e) und eingetretene Änderungen umgehend mitzuteilen (lit. f). Eine Dienstleistung oder Sozialleistung kann befristet verweigert, gekürzt oder in schweren Fällen eingestellt werden, wenn die Verpflichtungen nach § 17 in unentschuldbarer Weise missachtet werden. Die betroffene Person muss vorher schriftlich auf die Rechtsfolgen hingewiesen werden (§ 165 SG).
4.1 Vorliegend verneinten die Sozialen Dienste mit Verfügung vom 4. Mai 2018 die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers aufgrund eines Einnahmenüberschusses für die Monate Februar 2018 bis April 2018. Zu den von den Sozialen Diensten getroffenen Budgetberechnungen führte die Vorinstanz zusammenfassend aus, der Bedarf des Beschwerdeführers (Grundbedarf und Wohnkosten) sei korrekt abgebildet worden. Hingegen würden sich die Einnahmen des Beschwerdeführers aufgrund der verletzten Mitwirkungspflicht nicht nachvollziehen lassen. Die durch den Beschwerdeführer geltend gemachten Ausgaben der verschiedenen Unternehmen liessen sich teilweise nicht nachvollziehen, seien widersprüchlich und teilweise auch nicht belegt. Zudem lasse er sich teilweise Beträge, die offenbar der GmbH zustehen würden, auf sein Privatkonto überweisen. Der Beschwerdeführer habe es unterlassen, alles nach Unternehmen und chronologisch zu ordnen, was eine Überprüfung verunmögliche. Die Sozialen Dienste hätten es demgegenüber unterlassen, die betreffend Entschädigung für die Haushaltführung am 4. Mai 2018 eingereichten Unterlagen in die Prüfung der Bedürftigkeit miteinfliessen zu lassen. Der Beschwerdeführer sei mit Schreiben vom 24. April 2018 von den SDOL gemahnt worden. Der Beschwerdeführer habe zwar gewisse Auflistungen eingereicht, jedoch seien diese teilweise nicht belegt. Entsprechend hätten die Sozialen Dienste androhungsgemäss nicht auf das Gesuch eintreten sollen (vgl. zum Ganzen E. 5.4 des angefochtenen Entscheids).
4.2 Demgegenüber führt der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde namentlich aus, er verfüge über kein Einkommen und sei zu 70% krankgeschrieben. Bereits hieraus ergebe sich, dass er mit dem Einsatz seiner 30% Arbeitskraft, auch wenn dieser gewinnbringend wäre, kaum den Unterhalt seiner Familie bestreiten könnte. Seine Lebenspartnerin sei aufgrund der Geburt des gemeinsamen Sohnes nur noch 50% arbeitstätig. Bei den von der Vorinstanz angerechneten Einnahmen handle es sich nicht um Privatbezüge des Beschwerdeführers, sondern um Einnahmen seiner Unternehmen […] GmbH und […] GmbH. Deren Mehreinnahmen könnten nicht dem Beschwerdeführer angerechnet werden, da es sich um Einnahmen der Unternehmen handle. Weiter macht der Beschwerdeführer eine Verletzung der Untersuchungsmaxime geltend. Die Vorinstanzen hätten den Sachverhalt nicht durch genaue Instruktionen an den Beschwerdeführer eruiert. Er habe stets sämtliche geforderte Belege und Beilagen eingereicht, weshalb ihm keine Verletzung der Mitwirkungspflicht vorgeworfen werden könne. Betreffend die Mitwirkungspflicht müsse auch dem Umstand Rechnung getragen werden, dass der Beschwerdeführer seit längerer Zeit krankgeschrieben sei, weshalb ihm jedenfalls teilweise nicht habe zugemutet werden können, die hohen Anforderungen der SDOL zu erfüllen. Der Vorinstanz müsse sodann vorgeworfen werden, dass sie den Beschwerdeführer ungenügend auf seine Mitwirkungspflicht gemäss § 17 SG und die möglichen Rechtsfolgen hingewiesen habe. Sodann seien die Buchhaltungen seiner Unternehmen von den Vorinstanzen zu keinem Zeitpunkt verlangt worden und seien zur Berechnung der Bedürftigkeit nicht massgebend. Es bestehe eine übersichtliche Aufstellung der Einkommen und Auslagen des Beschwerdeführers.
5.1 Grundsätzlich ist es im Verwaltungsverfahren Sache der Behörde, den entscheidwesentlichen Sachverhalt abzuklären (vgl. § 14 VRG). Die Behörde hat somit die für das Verfahren notwendigen Beweise von Amtes wegen zu beschaffen und die rechtlich relevanten Umstände abzuklären sowie darüber in dem Ausmass ordnungsgemäss Beweis zu führen, wie es vernünftigerweise von ihr erwartet werden kann. Die Verwaltungsbehörden sind berechtigt, zur Feststellung des Sachverhaltes Beteiligte und Auskunftspersonen zu befragen, Urkunden beizuziehen, Augenscheine vorzunehmen, Gutachten und schriftliche Auskünfte einzuholen (§ 15 VRG). Die Tragweite der Untersuchungsmaxime wird jedoch stark durch die Pflicht der Parteien relativiert, an der Feststellung des Sachverhaltes mitzuwirken, soweit dies nötig und zumutbar ist (vgl. § 26 VRG sowie speziell § 17 SG). Kann von den Privaten nach den Umständen eine Handlung oder eine Äusserung erwartet werden und bleibt eine solche aus, so haben die Behörden nicht nach Tatsachen zu forschen, die nicht aktenkundig sind. Eine Mitwirkungspflicht besteht insbesondere für die Beschaffung von Unterlagen, welche nur die Parteien liefern können, und für die Abklärung von Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörde (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 994 mit Hinweis auf BGE 130 II 499, 464 und 128 II 139, 142 f.).
5.2 Laut § 152 Abs. 1 SG richtet sich die Bemessung der Sozialhilfeleistungen grundsätzlich nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien). Auch nach den SKOS-Richtlinien ist, wer Sozialhilfe beantragt, verpflichtet, bei der Abklärung des Sachverhalts mitzuwirken. Die hilfesuchende Person hat wahrheitsgetreu über ihre Einkommens-, Vermögens- und Familienverhältnisse Auskunft zu geben. Insbesondere muss Einblick in Unterlagen gewährt werden, welche für die Feststellung der Unterstützungsbedürftigkeit und für die Budgetberechnung relevant sind (Mietverträge, Lohnabrechnungen, Bankbelege, Gerichtsentscheide usw.). Sie muss ihre Angaben schriftlich bestätigen und wird auf die Folgen falscher Auskunft hingewiesen. Veränderungen in den finanziellen und persönlichen Verhältnissen sind unverzüglich und unaufgefordert zu melden (SKOS-Richtlinien A.5-3). Wenn eine gesuchstellende Person sich weigert, die zur Bedarfsbemessung nötigen Angaben und Unterlagen vorzulegen, obwohl sie dazu ermahnt und über die Konsequenzen schriftlich informiert wurde, kann ein allfälliger Anspruch auf Sozialhilfeleistungen durch das Sozialhilfeorgan nicht geprüft werden. In diesem Falle ist ein Nichteintretensentscheid zu fällen (SKOS-Richtlinien A.8-5).
5.3 Der Beschwerdeführer wurde im April 2018 mehrfach schriftlich aufgefordert, fehlende Unterlagen zu seinen finanziellen Verhältnissen einzureichen. Am 19. April 2018 fand sodann ein Gespräch mit dem Beschwerdeführer statt, bei welchem diesem erläutert worden ist, welche Belege und Informationen noch fehlen. Am 23. bzw. 24. April 2018 setzten die Sozialen Dienste dem Beschwerdeführer eine letzte Frist bis am 30. April 2018, um namentlich Kontoauszüge sämtlicher privater Konti sowie monatliche Abrechnungen der […] GmbH, der […] GmbH und des […] für die Monate Februar 2018 bis April 2018 einzureichen. Falls sich der Beschwerdeführer bis dahin nicht gemeldet haben sollte, werde davon ausgegangen, dass er die Unterstützung der Sozialen Dienste nicht mehr benötige. Es könne aufgrund der fehlenden Mitwirkung (§ 17 SG) die Bedürftigkeit nicht mehr festgestellt werden. Schlussfolgernd würden sie die sozialhilferechtliche Unterstützung einstellen bzw. nicht weiter auf seinen Antrag zum Bezug von Sozialhilfe eingehen. Entgegen dem Vorwurf des Beschwerdeführers steht somit fest, dass dieser mehrfach schriftlich zur Einreichung der Unterlagen ermahnt und auf die möglichen Rechtsfolgen hingewiesen worden ist.
5.4 Die vom Beschwerdeführer bei den Sozialen Diensten eingereichten Auflistungen der […] GmbH, der […] GmbH und des […] enthalten nicht näher umschriebene Ausgaben- und Einnahmepositionen, die nicht weiter überprüfbar und damit kaum aussagekräftig sind. In seiner Beschwerde an die Vorinstanz führte der Beschwerdeführer aus, seine Unternehmen hätten als juristische Personen nichts mit ihm zu tun. Bis heute konnte der Beschwerdeführer keine Erklärung dafür abgeben, weshalb er fortlaufend Zahlungen zwischen seinen Unternehmen und seinen privaten Konti abwickelt. Angemerkt sei in diesem Zusammenhang, dass eine derartige Vermischung von Geschäfts- und Privatvermögen nicht zuletzt auch aus steuerlichen Gründen problematisch ist. Fest steht, dass der Beschwerdeführer in Bezug auf die Sozialhilfe in den Monaten Februar 2018 bis April 2018 seinerzeit bei den Sozialen Diensten nicht alle notwendigen Unterlagen – insbesondere Belege – eingereicht und die nötigen Auskünfte erteilt hat, um sein Gesuch zu behandeln. Die eingereichten Auflistungen reichen dazu nicht aus. Dem Beschwerdeführer wäre es möglich gewesen, innert der ihm angesetzten Frist die einverlangten Unterlagen einzureichen und über seine finanziellen Verhältnisse Klarheit zu schaffen. Auch aus dem Arbeitsunfähigkeitszeugnis vom 6. April 2018, welches dem Beschwerdeführer eine 70% Arbeitsunfähigkeit bis 6. Mai 2018 attestiert, kann nicht geschlossen werden, dass es ihm gänzlich unmöglich gewesen wäre, die angeforderten Unterlagen einzureichen. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Sozialen Dienste aufgrund diverser Unklarheiten und den damals vorliegenden unvollständigen Unterlagen davon ausgingen, es liege keine Bedürftigkeit vor. Da der Beschwerdeführer die notwendigen Unterlagen trotz seiner Mitwirkungspflicht nicht einreichte und auch sonst kaum für Klarheit seiner Einkommens- und Vermögensverhältnisse sorgte, hätten die Sozialen Dienste auch einen Nichteintretensentscheid fällen können, wie die Vorinstanz zu Recht ausführt.
5.5 Am 15. Januar 2019 reichte der Beschwerdeführer 11 neue Beilagen (Nr. 12-22) zu den Akten. Bezüglich der […] GmbH legt der Beschwerdeführer unter anderem erstmals die Erfolgsrechnung 2018 ins Recht, welche einen Unternehmensverlust von CHF 33'354.69 ausweist. Bei der Position des Personalaufwandes ist einzig ein Sozialversicherungsaufwand von CHF 360.10 ausgewiesen. Auch die Erfolgsrechnung der […] GmbH für das Jahr 2018 weist einen Verlust von CHF 583.76 aus. Lohnzahlungen sind aus beiden Erfolgsrechnungen nicht ersichtlich. In der ins Recht gelegten Steuererklärung 2018 werden sodann keine Einkünfte deklariert. Vor diesem Hintergrund ist unter anderem unklar, weshalb der Beschwerdeführer die Tätigkeit beim […] als Nebenerwerb bezeichnet, ein entsprechendes Einkommen aus den eingereichten Buchhaltungsunterlagen indes nicht hervorgeht. Der Beschwerdeführer gibt weiter an, bei der […] GmbH handle es sich um eine Musikschule, bei der sich verschiedene Musiklehrer auf eigene Rechnung die Räumlichkeiten teilen würden, wobei sie über die […] GmbH laufe, jedoch von einer Drittperson betreut werde. Der Beschwerdeführer habe nie Musikunterricht gegeben, weshalb er auch hieraus kein Einkommen erziele. Der Beschwerdeführer trägt als Geschäftsführer dieses Unternehmens für die erbrachten Dienstleistungen letztlich auch eine gewisse Verantwortung, weshalb nicht nachvollziehbar ist, wenn er angibt, daraus keinerlei Verdienst zu erzielen. Es erschliesst sich auch nicht aus den Akten, weshalb in den eingereichten Buchhaltungsunterlagen keine Lohnzahlungen an Musiklehrer erkennbar sind. Somit bestehen weiterhin Unklarheiten und widersprüchliche Angaben bezüglich die finanziellen Verhältnisse des Beschwerdeführers und seiner Unternehmen.
5.6 Die im vorliegenden Rechtsmittelverfahren eingereichten Kontoauszüge und Buchhaltungsunterlagen wurden verspätet nachgereicht, weshalb sie an den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz nichts zu ändern vermögen. Mit Blick auf die Rechtsnatur des Leistungsentscheids in der Sozialhilfe als Dauerverwaltungsakt, mit dem nicht über einen abgeschlossenen, sondern über einen zeitlich noch offenen Sachverhalt entschieden wird, steht dem Beschwerdeführer bei der vorliegenden Sachlage ohnehin kein rückwirkender Anspruch auf Sozialhilfe zu. Dies würde dazu führen, dass er für seine Säumnis keinerlei Nachteil zu vergegenwärtigen hätte (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2004.00412, E. 4.3). Eine erneute Prüfung, ob der Beschwerdeführer in den Monaten Februar 2018 bis April 2018 Anspruch auf Sozialhilfe hat, kann demnach unterbleiben.
6. Der Beschwerdeführer rügt schliesslich die Entschädigungsfolgen des angefochtenen Entscheides. Hinsichtlich Parteientschädigung ist in § 39 VRG geregelt, dass im Beschwerdeverfahren vor den Gemeinderäten, den Departementen und dem Regierungsrat solche zugesprochen werden können, wofür die Bestimmungen des kantonalen Gebührentarifs über die Prozessparteien sinngemäss anwendbar seien. Nach langjähriger und konstanter Praxis handelt es sich bei dieser Vorschrift um eine echte «Kann-Vorschrift». Das heisst, es besteht kein genereller Anspruch auf eine Parteientschädigung, der Zuspruch ist in das pflichtgemäss auszuübende Ermessen der entscheidenden Behörde gestellt (vgl. z.B. SOG 2001 Nr. 29). Eine allgemeine Bestimmung, wie die Parteikosten im Verfahren zu verlegen sind, fehlt. Bestimmt wird in § 39 VRG einzig, dass den am Verfahren beteiligten Behörden in der Regel keine Parteientschädigungen zugesprochen oder auferlegt werden. Die Regel von § 39 VRG hat demnach zur Folge, dass bei Unterliegen des Beschwerdeführers dieser in der Regel keine Parteientschädigung zu bezahlen hat, wenn auf der Gegenseite nur Behörden beteiligt sind. Eine Parteientschädigung kann ihm hingegen zugunsten von beteiligten privaten Beschwerdegegnern auferlegt werden. Andererseits erhält der Beschwerdeführer bei Obsiegen in der Regel keine Parteientschädigung, wenn nur Behörden im Verfahren beteiligt sind; eine Parteientschädigung kann ihm hingegen zulasten von unterliegenden privaten Beschwerdegegnern zugesprochen werden. Eine Parteientschädigung durch das Gemeinwesen kommt praxisgemäss nur in Frage, wenn dieses einen Fehlentscheid in besonderer Weise zu verantworten hat. Dies ist hier nicht der Fall (vgl. SOG 2010 Nr. 20). Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass dem Beschwerdeführer trotz teilweisem Obsiegen keine Parteientschädigung ausgerichtet worden ist.
7. Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz zu Recht auf das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege nicht eingetreten ist, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist. Die unentgeltliche Rechtspflege kann im Beschwerdeverfahren vor dem Departement gemäss § 39ter i.V.m. § 76 Abs. 1 VRG dann gewährt werden, wenn eine Partei nicht über die erforderlichen Mittel für die Prozessführung verfügt und der Prozess nicht aussichtslos oder mutwillig erscheint. Wenn dies zur Wahrung der Rechte notwendig ist, kann sie die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands verlangen. Die Vorinstanz führte in diesem Zusammenhang aus, der Beschwerdeführer habe ein ausgefülltes Formular sowie einige Belege eingereicht und auf die übrigen Akten verwiesen. Im Gesuch habe er angegeben, über keinerlei Einnahmen zu verfügen. Dem könne jedoch nicht gefolgt werden, zumal aus den Unterlagen ersichtlich sei, dass sich der Beschwerdeführer diverse Beträge auf sein privates Konto überweisen lasse oder Beträge für private Angelegenheiten verwende. Ein vollständiges Gesuch bedeute nicht nur, dass es vollständig ausgefüllt sei, sondern auch, dass es wahrheitsgetreu sei.
8.1 Da die Vorinstanz in Verfahren betreffend Sozialhilfe keine Verfahrenskosten erhebt, erübrigt es sich, auf deren Ausführungen zur Mittellosigkeit näher einzugehen. Fraglich und zu prüfen ist einzig, ob dem Beschwerdeführer ein unentgeltlicher Rechtsbeistand hätte gewährt werden müssen.
8.2 Die bedürftige Partei hat Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen. Droht das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die Rechtsposition der betroffenen Person einzugreifen, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten, sonst nur dann, wenn zur relativen Schwere des Falles besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen wäre (BGE 130 I 180 E. 2.2).
8.3 Im Rahmen der Einzelfallprüfung sind auch die Eigenheiten der anwendbaren Verfahrensvorschriften sowie die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens zu berücksichtigen. Als besondere Schwierigkeiten, die eine Verbeiständung rechtfertigen können, fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurecht zu finden. Die sachliche Notwendigkeit wird nicht allein dadurch ausgeschlossen, dass das in Frage stehende Verfahren von der Offizialmaxime oder dem Untersuchungsgrundsatz beherrscht wird, die Behörde also gehalten ist, an der Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhaltes mitzuwirken. Die Offizialmaxime rechtfertigt es jedoch, an die Voraussetzungen, unter denen eine Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt sachlich geboten ist, einen strengen Massstab anzulegen. Im Bereich der Sozialhilfe, in welchem es vorab um die Darlegung der persönlichen Umstände geht, ist die Notwendigkeit der anwaltlichen Verbeiständung regelmässig nur mit Zurückhaltung anzunehmen. Zur relativen Schwere des Falles müssen besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten hinzukommen, welche die ansprechende Person alleine nicht zu meistern vermöchte (Urteil des Bundesgerichts 8C_140/2013 vom 16. April 2013, E. 3.1 ff. m.w.H.).
8.4 Derartige Schwierigkeiten sind vorliegend nicht erkennbar und werden vom Beschwerdeführer auch nicht im Ansatz geltend gemacht. Dass eine anwaltliche Vertretung nicht notwendig war, zeigt sich auch darin, dass der Beschwerdeführer im vereinigten Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz eine von drei Beschwerden selbst verfasst hat. Demnach erweist sich die Rüge des Beschwerdeführers als unberechtigt.
9. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, weshalb sie vollumfänglich abzuweisen ist. Der Beschwerdeführer hat die Gewährung der integralen unentgeltlichen Rechtspflege beantragt. Über das Gesuch wurde bisher nicht entschieden. Da in Sozialhilfeverfahren praxisgemäss keine Verfahrenskosten erhoben werden, ist das Gesuch um integrale unentgeltliche Rechtspflege diesbezüglich gegenstandslos. Was die unentgeltliche Rechtsverbeiständung betrifft, kann auf die Ausführungen in E. 8.2 ff. hiervor verwiesen werden. Das Gesuch um integrale unentgeltliche Rechtspflege ist somit abzuweisen, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist.
3. Für das Verfahren vor Verwaltungsgericht werden keine Kosten erhoben.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: Schweizerhofquai 6. 6004 Luzern). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Gottesman