Verwaltungsgericht
Urteil vom 29. Juli 2019
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Stöckli
Oberrichter Müller
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
Bürgergemeinde A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Daniel von Arx,
Beschwerdeführerin
gegen
Bau- und Justizdepartement,
Beschwerdegegner
betreffend Bauen ausserhalb der Bauzone / Asphaltierung Weg zum Waldhaus
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Die Baukommission der Einwohnergemeinde [...] liess dem Bau- und Justizdepartement (BJD) im April 2018 das nachträgliche Baugesuch für die bereits ausgeführte Asphaltierung des Wegs zum Waldhaus des Natur-und Vogelschutzvereins inkl. der bereits ausgeführten Erstellung einer asphaltierten Ausweichstelle, der bereits ausgeführten Erstellung eines asphaltierten Autoabstellplatzes und der bereits ausgeführten Installation einer Schranke am Waldrand auf GB [...] Nr.[...] zur Prüfung überweisen. Die bereits ausgeführten Arbeiten, Bauten und Anlagen liegen in der Landwirtschaftszone, das Grundstück, gehört der Bürgergemeinde A.___.
Der Weg ist ca. 250 m lang, 3 m breit und führt von der Kantonsstrasse in südlicher Richtung entlang eines Waldrandes. Westlich des Weges liegt Ackerland. Nach ca. 150 m liegt in einem Kurvenbereich eine ca. 25 m lange und 5 m breite Ausweichstelle. Am Ende des Weges befindet sich ein ebenfalls ca. 25 m langer und 8 m breiter Abstell-und Wendeplatz.
2. Die Baukommission A.___ hatte das Baugesuch publiziert und vom 15. März 2018 bis zum 29. März 2018 öffentlich aufgelegt. Während der Auflagefrist waren keine Einsprachen eingegangen.
3. Nach Durchführung eines Mitberichtsverfahrens und Gewährung des rechtlichen Gehörs erliess das BJD am 25. Oktober 2018 folgende Verfügung:
1. Die bereits ausgeführte Ausweichstelle (ohne Asphaltbelag), der bereits ausgeführte Autoabstellplatz (ohne Asphaltbelag) und die bereits ausgeführte Installation einer Schranke am Waldrand sind standortgebunden und werden gemäss Art. 24 RPG nachträglich bewilligt.
2. Die bereits ausgeführten Asphaltierungen des Wegs, der Ausweichstelle und des Autoabstellplatzes sind weder zonenkonform noch erfüllen sie Voraussetzungen von Art. 24 RPG. Eine nachträgliche Ausnahmebewilligung kann nicht erteilt werden.
3. Die Ausnahmebewilligung nach § 5 lit. c VWW für die Unterschreitung des Waldabstandes wird nachträglich erteilt.
4. In der Sichtzone (Sichtweite min. 125.00 m bei 5.00 m Beobachtungsdistanz) ist die freie Sicht im Höhenbereich zwischen 0.50 m und 3.00 m jederzeit zu gewährleisten.
5. Die Asphaltierungen des Wegs (bis auf die ersten zehn Meter ab der Kantonstrasse) der Ausweichstelle und des Autoabstellplatzes sind restlos zu beseitigen. Es ist ein Kies- / Mergelbelag wie auf dem ursprünglichen Weg bzw. dem anschliessenden Waldweg zu erstellen. Der Bauherrschaft wird dafür eine Frist gesetzt bis zum 28. Februar 2019. Im Unterlassungsfall wird das Oberamt mit dem Vollzug beauftragt. Die Baukommission der Einwohnergemeinde [...] hat dem Amt für Raumplanung, Abteilung Baugesuche, nach Ablauf der Frist schriftlich Bericht zu erstatten.
6. Die örtliche Baubehörde hat im Sinne von § 150 ff. PBG die Einhaltung der obgenannten Auflagen zu kontrollieren und bei festgestellten Mängeln dem Amt für Raumplanung schriftlich Meldung zu erstatten.
7. Vorbehalten bleiben die ordentliche Baubewilligung und weitere kantonale oder eidgenössische Bewilligungen, welche nicht in diesem Verfahren koordiniert werden können.
8. (Bearbeitungsgebühr)
Zur Begründung wurde zusammengefasst ausgeführt, eine Bewilligung für die bereits ausgeführten Bauten und Anlagen nach Art. 22 Abs. 2 RPG könne nicht erteilt werden; diese seien in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform. Auch aus forstwirtschaftlichen Gründen seien sie nicht nötig. Hingegen seien die für die Erschliessung von Feld und Wald ausserhalb der Bauzone notwendigen Verkehrsanlagen grundsätzlich standortbedingt und, falls sie in ihrer konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert seien, bewilligungsfähig. Dies gelte für die Ausweichstelle, den Autoabstellplatz und die installierte Schranke am Waldrand; diese seien standortgebunden. Hingegen gelte dies nicht für die Asphaltierung der gesamten Strasse und der beiden Plätze. Für die Nutzung des in der Ebene liegenden Weges, der Ausweichstelle und des Autoabstellplatzes durch Besucher des Waldhauses, die landwirtschaftliche Bewirtschaftung des Pachtlandes der Bürgergemeinde oder von Spaziergängern und Reitern etc. sei keine Befestigung notwendig. Für die Asphaltierungen könne die erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG nachträglich deshalb nicht erteilt werden.
4. Gegen die Verfügung des BJD vom 25. Oktober 2018 erhob die Bürgergemeinde A.___ (in der Folge Beschwerdeführerin), vertreten durch Rechtsanwalt Daniel von Arx, mit Schreiben vom 7. November 2018 Beschwerde und stellte folgende Rechtsbegehren:
1. Es seien die Ziffern 1, 2, 5 und 6 der Verfügung des Bau- und Justizdepartements des Kantons Solothurn, Amt für Raumplanung, vom 25. Oktober 2018 aufzuheben.
2. Es seien die bereits ausgeführte Ausweichstelle in asphaltierter Form, der bereits ausgeführte Autoabstellplatz in asphaltierter Form, die bereits ausgeführte Installation einer Schranke am Waldrand sowie die Asphaltierung des Wegs auf seiner ganzen Länge als standortgebunden zu qualifizieren und nach Art. 24 RPG nachträglich zu bewilligen.
3. Es sei der Beschwerdeführerin eine Nachfrist von einem Monat für die einlässliche Begründung der Beschwerde einzuräumen.
4. Unter Kosten-und Entschädigungsfolge.
Mit Eingabe vom 7. Januar 2019 wurden die gestellten Rechtsbegehren bestätigt und innert erstreckter Frist nachträglich begründet. Die fragliche Wegstrecke führe zum Eingang eines grossen Waldes, welcher ein wichtiges Naherholungsgebiet bilde. Der Weg diene unter anderem als Zufahrt für die Bewirtschaftung einer grossen Waldfläche. Er werde in diesem Zusammenhang regelmässig von schweren Forstfahrzeugen befahren. Das Naherholungsgebiet werde rege von Spaziergängen, Hundebesitzern und Reitern benutzt. Viele von ihnen würden dabei mit ihren Personenwagen jeweils bis an den Waldeingang fahren. Auch die Nutzer des Waldhauses würden den Weg benutzen. Im Ergebnis herrschten im Bereich des Waldeingangs jeweils über die Wochenenden chaotische Verkehrs- und Parkierungsverhältnisse. Diesen Missstand habe die Beschwerdeführerin mit dem Parkplatz, der Ausweichstelle und der Schranke zum Waldeingang beheben wollen. Die dargestellte Nutzung des früher nur mit einem Mergelbelag versehenen Wegstücks, namentlich durch die Forstfahrzeuge, habe regelmässig zu einer übermässigen Abnutzung und Beschädigung des Belags in Form von Schlaglöchern, Verformungen, usw., welche mindestens alle zwei Jahre aufwendig wiederhergestellt werden mussten, geführt. Zudem habe sich die Schneeräumung wegen der Löcher ausgesprochen aufwendig gestaltet. Diese Instandstellungsarbeiten seien jeweils im Rahmen des allgemeinen Forstdienstes erfolgt, weshalb die angefallenen Kosten nicht eindeutig ausgeschieden werden könnten. Der jährliche Aufwand für die Instandstellung werde jedoch auf CHF 5’000.00 bis CHF 10’000.00 geschätzt. Mit der eingebrachten Asphaltierung seien diese Kosten nahezu vollständig entfallen und die Schneeräumung gestalte sich problemlos. Im Zusammenhang mit der Bewilligung einer Erschliessungsanlage sei mit zu berücksichtigen, dass ein in der Landwirtschaftszone gelegener Weg auch der Erschliessung von zonenfremden Bauten und Anlagen oder als Durchfahrt für eine andere Zone dienen könne. In einem solchen Fall seien die Umstände namentlich im Zusammenhang mit dem erforderlichen Ausbaugrad des Weges mit zu berücksichtigen. Es möge zutreffen, dass für einen Flurweg in der Regel ein Naturbelag für die Bewirtschaftung einer landwirtschaftlichen Fläche ausreichend sei. Im vorliegenden Fall diene der Flurweg aber auch der Erschliessung des Waldhauses, des Naherholungsgebiets und der Forstbewirtschaftung. Es habe sich in der Vergangenheit gezeigt, dass ein Naturbelag dieser Kumulation von Nutzungen nicht genüge bzw. mit unverhältnismässig hohen Kosten verbunden sei. Es liege im allgemeinen und öffentlichen Interesse, dass die Beschwerdeführerin die Zufahrt zum Naherholungsgebiet, zur Waldhütte und für die Forstwirtschaft ermögliche und gewährleiste. Es müsse ihr möglich sein, diese wichtigen, im öffentlichen Interesse liegenden Aufgaben mit einem vertretbaren wirtschaftlichen Aufwand wahrzunehmen. Dies sei vorliegend nur mit der von der Beschwerdeführerin gewählten Asphaltierung der Wegfläche nachhaltig und unter vertretbaren Kosten möglich. Die Asphaltierung sei deshalb unter den dargestellten Voraussetzungen zonenkonform im Sinne von Art. 16a in Verbindung mit Art. 22 RPG. Zumindest aber seien die Voraussetzungen nach Art. 24 RPG bezüglich Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllt.
5. Das BJD nahm mit Schreiben vom 28. Januar 2019 Stellung und beantragte, die Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. Zur Begründung wurde grundsätzlich auf die angefochtene Verfügung verwiesen und nochmals ausdrücklich festgehalten, dass sowohl das Amt für Landwirtschaft als auch das Amt für Wald, Jagd und Fischerei eine landwirtschaftlich resp. forstwirtschaftlich begründete Asphaltierung ausdrücklich verneint hätten. Es seien keine Gründe ersichtlich, um von den Ansichten der kantonalen Fachstellen abzuweichen. Der Feldweg liege in der Ebene und es sei nicht erkennbar, inwiefern eine Asphaltierung notwendig - und damit zonenkonform - sein sollte. Werde die Zonenkonformität verneint, könne erst recht nicht mit denselben Argumenten eine Standortbedingtheit begründet werden. Jedenfalls könne die Benützung durch einige Personenwagen nicht dazu führen, dass ein Feldweg asphaltiert werden müsse. Andernfalls dürfte das gesamte Netz an Feldwegen ausserhalb Bauzone asphaltiert werden. Die Unterhaltskosten, welche nicht im Ansatz nachgewiesen seien, könnten zudem auch mit einem geeigneten verdichteten Kiesbelag (so zum Beispiel Netstaler Belag) tief gehalten werden. Dieser Belag halte im Übrigen auch der Beanspruchung durch grössere land- oder forstwirtschaftliche Fahrzeuge stand. Gewisse Unterhaltskosten seien angesichts der raumplanerischen Interessen am Erhalt von Naturwegen generell hinzunehmen, wobei anzumerken sei, dass auch ein Hartbelag einen gewissen Unterhalt erfordere und die Beschwerdeführerin zudem dessen Erstellungskosten geflissentlich unberücksichtigt lasse.
6. Die Stellungnahme des BJD wurde dem Vertreter der Beschwerdeführerin zur Kenntnisnahme zugestellt. Er hat auf allfällige Bemerkungen verzichtet, womit die vorliegende Sache sich als spruchreif erweist.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Bürgergemeinde A.___ ist durch den angefochtenen Entscheid i.S. von § 11bis Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Nach Art. 16a Raumplanungsgesetz (RPG, SR 700) i.V. mit Art. 34 Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1) sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind, in der Landwirtschaftszone zonenkonform. Bei der infrage stehenden Strasse mit Ausweich- und Parkplatz handelt es sich nicht um eine Baute, sondern um eine Anlage. Diese hat keine eigentliche landwirtschaftliche Erschliessungsfunktion, denn das Ackerland ist durch die Kantonsstrasse und einen weiter westlich liegenden Feldweg erschlossen. Auch hat sie keine forstwirtschaftliche Erschliessungsfunktion, denn der östlich und südlich angrenzende Wald ist ohne weiteres durch andere Strassen zugänglich. Sie dient fast ausschliesslich dem Betrieb des Waldhauses des Natur- und Vogelschutzvereins und der Naherholung. Es ist deshalb klar und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht wirklich bestritten, dass eine Baubewilligung nach Art. 22 RPG in der Landwirtschaftszone nicht erteilt werden kann.
3.1 Damit stellt sich die Frage, ob allenfalls eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt werden kann. Dies ist der Fall, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (lit. a) und wenn keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Man spricht in erster Linie von der sogenannten Standortgebundenheit. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt eine Baute oder Anlage dann als standortgebunden, wenn sie aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Die Voraussetzungen sind nach objektiven Massstäben zu beurteilen. Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen kann es ebenso wenig ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit. Generell ist bei der Beurteilung der Voraussetzungen ein strenger Massstab anzulegen, um der Zersiedelung und Zerstörung der Landschaft entgegen zu wirken Die Standortgebundenheit einer Erschliessungsanlage kann nicht ohne den Zweck beurteilt werden, den sie erfüllen soll (Urteil des Bundesgerichtes 1A.256/2004 vom 31. August 2005 E. 5; SOG 2009 Nr. 19 E. 5b). Die für die Erschliessung von Feld und Wald ausserhalb der Bauzone notwendigen Verkehrsanlagen sind grundsätzlich standortbedingt. Das gilt aber nur, wenn und soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Landwirtschaftsbetrieb oder zum Wald stehen und sie in ihrer konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind (BGE 1A.63/1998 vom 3. September 1998 zitiert in SOG 2009 Nr. 19 E. 5b).
3.2 Die Vorinstanz hat die Standortgebundenheit der Ausweichstelle, des Autoabstellplatzes und der Installation einer Schranke am Waldrand grundsätzlich bejaht, da Weg und Wald der Öffentlichkeit grundsätzlich zugänglich seien und der Naherholung, sowie dem Betrieb eines bewilligten Waldhauses dienten. Die Schranke diene zudem der Durchsetzung geltenden Rechts und die Ausweichstelle der Verkehrssicherheit. Der Autoabstellplatz führe zu einer geordneten Parkierung. All dies rechtfertige die erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Das blieb unangefochten.
3.3 Umstritten ist die Asphaltierung. Im Lichte des oben Gesagten (Ziffer 3.1) ist klar, dass der Weg keineswegs asphaltiert sein muss. Das Strässchen weist kein Gefälle auf, ist eine Stichund keine Durchgangsstrasse und wird vornehmlich von Personenwagen (bis 3.5 t) befahren. Damit unterliegt dieses einer ganz normalen Nutzung und kann, wenn es Schlaglöcher aufweisen sollte, mit relativ wenig Aufwand und ohne Beizug eines externen Unternehmens durch den eigenen Forstdienst instandgehalten werden. Im Übrigen sind die geltend gemachten Unterhaltskosten nur geschätzt und nicht belegt, und ob eine asphaltierte Zufahrtsstrasse zu einem Waldhaus tatsächlich wirtschaftlicher ist, ist bei Einbezug der (hier unbekannten) Herstellungskosten mehr als fraglich. Auch aus ökologischen Gründen (Versiegelung des Bodens) kann die Asphaltierung eines Zufahrtsweges zu einem Waldhaus nur ganz ausnahmsweise infrage kommen. Eine solche Ausnahmesituation liegt hier nicht vor. Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, wieso die Zufahrt zu einem Waldhaus eines Natur-und Vogelschutzvereins im Winter vom Schnee geräumt werden muss, wenn dann auf einer Höhe von 430 m ü. M. überhaupt noch Schnee liegt. Das BJD hat demnach zu Recht die Standortgebundenheit der Asphaltierung verneint und Frist für den Rück-, resp. Einbau eines Kies- oder Mergelbelags gesetzt.
4. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Das BJD hat in der angefochtenen Verfügung für den Rückbau eine Frist von vier Monaten gesetzt. Analog ist deshalb der Beschwerdeführerin zur Erfüllung von Ziffer 5 der angefochtenen Verfügung neu eine Frist bis 31. Dezember 2019 zu setzen.
5. Bei diesem Ausgang hat die Bürgergemeinde A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind. Die Ausrichtung einer Parteientschädigung kommt bei diesem Ausgang des Verfahrens nicht infrage. Der entsprechende Antrag ist abzuweisen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Zum Vollzug von Ziffer 5 der Verfügung des BJD vom 28. Oktober 2018 wird der Bürgergemeinde A.___ neu Frist gesetzt bis 31. Dezember 2019.
3. Die Bürgergemeinde A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad