Verwaltungsgericht
Urteil vom 6. Juli 2018
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Stöckli
Oberrichter Müller
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
A.___ vertreten durch Rechtsanwältin Corinne Saner,
Beschwerdeführer
gegen
1. Personalamt des Kantons Solothurn
2. C.___, vertreten durch D.___
Beschwerdegegner
betreffend Mobbing am Arbeitsplatz
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Mit Eingabe vom 2. März 2018 reichte A.___, der vom Kanton als Beamter beschäftigt wird, beim Personalamt eine Anzeige wegen Mobbings am Arbeitsplatz ein. Er beantragte dem Personalamt, dem Regierungsrat den Antrag auf Einsetzung einer ausserkantonal besetzten Untersuchungskommission bzw. den Antrag auf Einleitung einer administrativen Untersuchung nach § 235 Abs. 2 des Gesamtarbeitsvertrags (GAV; BGS 126.3) zu unterbreiten. Weiter sei festzustellen, dass A.___ an seinem Arbeitsplatz in [...] Mobbing ausgesetzt gewesen sei, ausgehend von seinem Direktvorgesetzten und möglichen weiteren Personen. Zur Verhinderung gegenwärtigen und zukünftigen Mobbings seien die notwendigen personalrechtlichen Massnahmen gegen die Verursacher des Mobbings anzuordnen. Die sich aus dem Mobbing ergebenden benachteiligenden Anordnungen seitens des Arbeitgebers seien auf den nächstmöglichen Zeitpunkt, spätestens jedoch ab Beginn der Legislatur 2021, zu beseitigen und A.___ wieder mit einer Aufgabe als [...] zu betrauen.
2. Das Personalamt erachtete die Anzeige wegen Mobbings in seiner Verfügung vom 20. April 2018 als offensichtlich unbegründet, weshalb es ihr keine Folge gab. Als Rechtsmittel gegen diese Verfügung wurde die Beschwerde ans Verwaltungsgericht genannt.
3. Mit Eingabe vom 7. Mai 2018 gelangte A.___, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Corinne Saner, ans Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des Personalamts sei aufzuheben. Er ersuchte darum, dem Regierungsrat den Antrag zur Einsetzung einer ausserkantonal besetzten Untersuchungskommission bzw. den Antrag auf Einleitung einer administrativen Untersuchung gemäss § 235 Abs. 2 GAV zu unterbreiten. Die Untersuchungskommission sei mit der Abklärung des Sachverhalts zur Frage zu beauftragen, ob der Beschwerdeführer an seinem Arbeitsplatz in [...] Mobbing ausgesetzt gewesen sei, ausgehend von seinem Direktvorgesetzten und möglichen weiteren Personen.
4. Das Personalamt beantragte am 4. Juni 2018 die Abweisung der Beschwerde und äusserte sich zur amtsinternen Unterschriftenregelung.
5. Mit Verfügung vom 5. Juni 2018 teilte das Verwaltungsgericht den Beteiligten mit, es sei vorgesehen, das Verfahren vorerst auf die Frage zu beschränken, ob das Verwaltungsgericht in der Angelegenheit zuständig sei.
6. Das Personalamt und der Beschwerdeführer nahmen am 18. bzw. 19. Juni 2018 entsprechend Stellung. Beide Parteien gingen sinngemäss von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts aus. Anstellungsbehörde sei der Regierungsrat, weshalb dieser nicht als Beschwerdeinstanz in Frage komme. Der Beschwerdeführer stellte den Eventualantrag, die Beschwerde der zuständigen Stelle zu überweisen, welche sie unter Berücksichtigung der Ausstandsregeln zu behandeln habe.
II.
1. Die entsprechend der Rechtsmittelbelehrung erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht wurde innert der durch das Wochenende verlängerten Rechtsmittelfrist rechtzeitig (§ 9, § 67 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11) und nach den Vorschriften des Gesetzes schriftlich und mit Anträgen und Begründung versehen (§ 68 VRG) eingereicht. Der Beschwerdeführer ist durch die angefochtene Verfügung, welche ihn bzw. seine Anzeige betrifft, besonders berührt und hat, da seiner Anzeige keine Folge gegeben wurde, ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (§ 12 VRG). Er ist damit zur Beschwerde legitimiert. Fraglich ist aber, ob das Verwaltungsgericht zuständige Beschwerdeinstanz ist.
2. Nach § 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz gilt dieses Gesetz für das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden und für den Rechtsschutz in Verwaltungssachen, soweit es nicht spezielle Bestimmungen anderer Gesetze vorbehält. Verwaltungssachen sind die durch die zuständigen Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbehörden in Anwendung kantonalen oder eidgenössischen öffentlichen Rechts zu behandelnden und zu entscheidenden Angelegenheiten (§ 2 VRG). Nach § 5 VRG handeln die Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit. Sie prüfen diese von Amtes wegen.
2.1 Entschieden hat das kantonale Personalamt als Behörde in Anwendung kantonalen öffentlichen Rechts, nämlich des Gesamtarbeitsvertrages (GAV), welcher das Dienstrecht zwischen dem Kanton und seinen Beamten und Angestellten ergänzend zum Staatspersonalgesetz regelt. Es handelt sich somit, was unbestritten ist, um eine Verwaltungssache im Sinne des VRG, welche von einer kantonalen Behörde behandelt wurde.
2.2 Nach § 49 Abs. 1 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in Verwaltungssachen von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein anderes ordentliches kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen Gericht ausgehen. § 50 Abs. 1 GO schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus gegen Verfügungen und Entscheide des Kantonsrates, ausgenommen in Disziplinarsachen und bei Auflösung von Anstellungsverhältnissen. In § 50 Abs. 2 wird die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zudem gegen bestimmte Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates ausgeschlossen, wobei dienstrechtliche Entscheide nicht im Ausnahmekatalog enthalten sind.
2.3 Das VRG sieht in § 29 zum Instanzenzug vor, dass Verfügungen und Entscheide durch Beschwerde an die nächsthöhere Verwaltungsbehörde bis zum zuständigen Departement und danach ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden können, soweit nicht ein anderes Rechtsmittel, insbesondere die Beschwerde an den Regierungsrat, zulässig ist. § 29 VRG lautete in seiner Fassung bis 31. Dezember 2008 wie folgt: «Verfügungen und Entscheide können durch Beschwerde an die nächsthöhere Verwaltungsbehörde weitergezogen werden, soweit nicht ein anderes Rechtsmittel, insbesondere die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, zulässig ist». Grund für die Revision war damals die Anpassung des öffentlich-rechtlichen Rechtsschutzes an die Vorgaben des Bundesrechts (Rechtsweggarantie/Bundesgerichtsgesetz). In seiner damaligen Botschaft hatte der Regierungsrat zu § 29 VRG u.a. festgehalten: «Zudem ist § 29 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes entsprechend der heute bestehenden Rechtslage neu zu fassen, indem das Ende des verwaltungsinternen Rechtsweges beim Departement zur Regel erhoben wird, mit der Möglichkeit, gegen die Departementalverfügung an das Verwaltungsgericht zu gelangen» (RRB Nr. 2008/1041 vom 10. Juni 2008, Ziff. 3.3.1 S. 13). Und zum ebenfalls per 1. Januar 2009 revidierten § 49 GO hat der Regierungsrat im Jahr 2008 ausgeführt: Die Generalklausel ist im Zusammenhang mit dem anzupassenden § 29 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zu sehen, wonach der Rechtsweg in Verwaltungssachen in der Regel verwaltungsintern letztinstanzlich an das Departement und danach an das Verwaltungsgericht führt».
Diese Ausführungen zeigen den Willen des Gesetzgebers anlässlich der massgeblichen Revision der Verfahrensbestimmungen zum öffentlich-rechtlichen Rechtsmittelweg: Das Verwaltungsgericht sollte nicht direkt über Verfügungen von Ämtern zu befinden haben, sondern über Departementsentscheide oder solche des Regierungsrats. Zuerst sollte die verwaltungsinterne Verwaltungsrechtspflege zum Zuge kommen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2016, 7. Aufl., N 1179 ff.). Das entspricht dem heute üblichen Instanzenzug im öffentlichen Recht, sei es beim Bund oder bei andern Kantonen. Eine Vereinfachung oder Beschleunigung des Instanzenzugs wird zuweilen dadurch erreicht, dass einzelnen Ämtern gesetzlich erlaubt wird, im Namen des übergeordneten Departementes zu entscheiden, nicht jedoch dadurch, dass gegen eine Verfügung eines Amtes oder einer Abteilung direkt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig erklärt wird.
Nichts Anderes kann für das vorliegende Verfahren gelten: Es ist gesetzlich nicht vorgesehen, dass eine Verfügung des Personalamts, die nach interner Organisation zudem nicht vom Amtschef, sondern vom zuständigen Abteilungsleiter unterzeichnet wurde, direkt beim Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist demnach nicht zur Beurteilung der streitigen Verwaltungssache zuständig.
3.1 Gegenstand des anhängigen Verfahrens sind Mobbingvorwürfe des Beschwerdeführers gegenüber seinem direkten Vorgesetzten. Im Staatspersonalgesetz (StPG; BGS 126.1) finden sich dazu keine einschlägigen Bestimmungen. Unter dem Titel «Schutz vor Mobbing» wurden indes im GAV in §§ 224 ff. insbesondere die Definition von Mobbing, Verhaltensmassnahmen wie auch das Verfahren festgelegt. § 234 GAV sieht vor, dass von Mobbing betroffene Personen das Recht haben, innerhalb von drei Monaten seit der letzten als Mobbing empfundenen Handlung bei der Anstellungsbehörde oder beim Personalamt schriftlich Anzeige zu erstatten. Wird die Anzeige bei der Anstellungsbehörde eingereicht, leitet diese sie an das Personalamt weiter. Nach § 235 GAV gibt das Personalamt offensichtlich unbegründeten Anzeigen in Form einer Verfügung keine Folge; dieser Entscheid kann nach § 237 GAV angefochten werden (Abs. 1). In den anderen Fällen setzt der Regierungsrat auf Antrag des Personalamtes eine Untersuchungskommission ein (Abs. 2).
3.2 Der Beschwerdeführer ist diesen Vorgaben folgend mit Anzeige ans Personalamt gelangt, woraufhin dieses im Sinn von § 235 Abs. 1 GAV entschieden und der Anzeige keine Folge geleistet hat. Die in § 235 Abs. 1 Satz 2 GAV enthaltene Regel zur Anfechtbarkeit, für welche auf § 237 verwiesen wird, ist als Hinweis auf die gesetzliche Regelung des Beschwerderechts zu verstehen, da eine Bestimmung im GAV gesetzliche Regeln nicht abzuändern vermag (vgl. auch § 3 Abs. 2 und 3 GAV). Folgerichtig ist § 237 GAV kursiv gedruckt, was nach § 3 Abs. 4 GAV bedeutet, dass es sich um eine Bestimmung handelt, die von Gesetzes wegen gilt. Verwiesen wird in der Überschrift denn auch explizit auf § 53 des Staatspersonalgesetzes (StPG, BGS 126.1), dessen Inhalt in Absatz 1 wiedergegeben wird, allerdings in einer Fassung, wie sie nie wörtlich Gesetz war.
3.3.1 § 237 Abs. 1 GAV lautet wie folgt: «Über Anstände aus dem Anstellungsvertrag, die nicht vermögensrechtlicher Natur sind, erlässt die Anstellungsbehörde eine Verfügung. Diese Verfügung kann beim Regierungsrat angefochten werden, sofern er nicht selber Anstellungsbehörde ist. Dessen Entscheid kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (§ 49 lit. a Ziff. 1 GO; BGS 125.12)». In Abs. 2 wird geregelt, dass gegen Entscheide des Kantonsrates über die Auflösung des Anstellungsverhältnisses nach § 28 Absatz 4 Buchstabe a StPG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht zulässig sei, und in Abs. 3, dass das Verfahren vor erster Instanz und das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat kostenlos sind. Die Bestimmung blieb seit Einführung des GAV bis heute unverändert.
3.3.2 § 53 StPG lautete zur Zeit der Einführung des GAV (am 1. Januar 2005) wie folgt:
1 Über Anstände aus dem Anstellungsvertrag, die nicht vermögensrechtlicher Natur sind, erlässt die Anstellungsbehörde eine Verfügung. Diese Verfügung kann beim Regierungsrat angefochten werden, sofern er nicht selber Anstellungsbehörde ist. Im Übrigen richtet sich der Rechtsschutz nach dem Gesetz über die Gerichtsorganisation.
2 Ein Entscheid über die Auflösung des Dienstverhältnisses nach § 28 Absatz 4 Buchstabe a kann innert 30 Tagen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden.
3 Das erstinstanzliche Verfahren und das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat sind kostenlos.
4 Der Rechtsschutz zivilrechtlicher Anstellungsverhältnisse richtet sich nach dem Zivilrecht.
§ 49 Abs. 1 lit. a GO lautete damals unter dem Marginale «Verwaltungsgerichtsbeschwerde» wie folgt:
1 Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide:
a) des Regierungsrates über:
1. den Vollzug der Gesetzgebung über das Staatspersonal (§ 53 StPG)
…
Seit 1. August 2005, dem Zeitpunkt der Einführung der selbständigen Gerichtsverwaltung, enthält § 53 StPG einen zusätzlichen Absatz 1bis, wonach Verfügungen des Personalamtes nach § 19 Absatz 4 (Satz 2) zunächst bei der Gerichtsverwaltungskommission und danach beim Verwaltungsgericht angefochten werden können. Entsprechend erhielt auch § 49 Abs. 1 GO einen zusätzlichen Buchstaben abis.
Per 1. Januar 2009 wurde im Zuge der Umsetzung der Rechtsweggarantie der Rechtsmittelweg in den Absätzen 1 und 2 von § 53 StPG neu formuliert. Die Bestimmung lautet seither wie folgt:
1 Über Anstände … selber Anstellungsbehörde ist. Der Beschluss des Regierungsrates kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden.
2 Ein Entscheid über die Auflösung des Dienstverhältnisses nach § 28 Absatz 4 Buchstabe a kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden.
3.4 Dieser kurze Abriss der Entwicklung der Rechtsmittelbestimmungen zeigt einmal auf, dass § 237 GAV seit langem nicht mehr den gesetzlichen Bestimmungen entspricht und insoweit, da er das Gesetz ja nicht abändern kann, nicht mehr buchstäblich anwendbar ist. Zum andern zeigen die gesetzlichen Bestimmungen zum Rechtsschutz auf, dass in Personalangelegenheiten seit langem, nämlich seit es Anstellungsbehörden gibt, Verfügungen dieser Behörden beim Regierungsrat anfechtbar sind, soweit er nicht selber Anstellungsbehörde ist und deshalb erstinstanzlich verfügt, und dass spätestens seit 2009 Entscheide des Regierungsrates sowohl als Anstellungsbehörde wie als Rechtsmittelinstanz in Personalsachen beim Verwaltungsgericht anfechtbar sind. Der Instanzenzug in Personalsachen ist also gesetzlich so geregelt, dass Verfügungen der kantonalen Anstellungsbehörde, sei das nun das Personalamt oder eine andere zuständige Behörde, beim Regierungsrat anfechtbar sind, Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates beim Verwaltungsgericht. Letzte Instanz vor dem Gang ans Verwaltungsgericht ist demnach in Personalsachen immer der Regierungsrat, sei es als verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz, sei es als verfügende Anstellungsbehörde.
3.5 Nicht explizit gesetzlich geregelt ist in § 53 StPG, wer bei Beamten, also beim vom Volk oder vom Kantonsrat gewählten Amtspersonen, bestimmte personalrechtliche Entscheidungen trifft, ist doch nur von Anstellungsbehörden die Rede und handelt es sich bei Beamten eben gerade nicht um Anstellungsverhältnisse. In Frage kommen ausser der Wahlbehörde selber nach dem bisher dargelegten wohl nur das Personalamt oder der Regierungsrat. Für den Regierungsrat als «Anstellungsbehörde» im Sinne von § 53 StPG spricht, dass er für Beamtenverhältnisse wie das vorliegende nach § 24 Abs. 1 Verantwortlichkeitsgesetz (VG, BGS 124.21) als Disziplinarbehörde amtet, auch wenn der Kantonsrat Wahlbehörde ist, ebenso, dass der Regierungsrat nach § 18 VG zuständig ist, Schadenersatz- oder Regressansprüche geltend zu machen.
Indes kann diese Frage offen gelassen werden, da die Kompetenz zur Verfügung über die offensichtliche Unbegründetheit einer Mobbinganzeige im GAV explizit dem Personalamt zugewiesen wurde, und zwar ohne Unterscheidung, ob es sich nun um ein Anstellungsverhältnis oder ein Beamtenverhältnis handelt, ist doch in den entsprechenden Vorschriften von den «Arbeitnehmenden» die Rede, welche nach der Sprachregelung im GAV sowohl Beamte wie auch Angestellte umfassen, und erfolgte die Zuweisung unbesehen des Umstandes, wer Anstellungsbehörde ist.
3.6 Da es sich bei der Verfügung über die Anzeige von Mobbing um eine nichtvermögensrechtliche Personalsache handelt, führt der gesetzliche Rechtsweg, wie soeben dargelegt, nach der Verfügung des Personalamtes über die Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat und erst danach mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht.
4. Demzufolge ist auf die Beschwerde mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten. Die Sache ist dem Regierungsrat zur Behandlung zu überweisen.
5. Grundsätzlich unterliegt der Beschwerdeführer, da auf seine Beschwerde nicht eingetreten wird. Von einer Kostenauflage zu Lasten des Beschwerdeführers ist abzusehen, da die Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Entscheids nicht ohne weiteres als falsch zu erkennen war und auch das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat nach gesetzlicher Vorschrift kostenlos ist. Die Verfahrenskosten trägt entsprechend der Kanton Solothurn. Desgleichen hat der Kanton den Beschwerdeführer für seine Aufwendungen vor Verwaltungsgericht zu entschädigen. Die Rechtsanwältin macht einen Aufwand von 8.58 h à CHF 250.00 geltend. Zusammen mit Auslagen von CHF 86.40 und der korrekt abgerechneten MWST von CHF 171.90 ergibt dies eine angemessene Entschädigung von CHF 2'404.15, welche vom Kanton auszurichten ist.
Demnach wird beschlossen:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht trägt der Kanton Solothurn.
3. Der Kanton Solothurn hat den Beschwerdeführer für das Verfahren vor Verwaltungsgericht mit CHF 2'404.15 (inkl. Auslagen und MWST) zu entschädigen.
4. Die Angelegenheit wird an den Regierungsrat zur weiteren Behandlung überwiesen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad