Verwaltungsgericht
Urteil vom 23. Mai 2017
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Ersatzrichter Vögeli
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
Departement für Bildung und Kultur, vertreten durch C.___
Beschwerdegegner
betreffend Auswärtiger Schulbesuch
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Mit Schreiben vom 29. September 2016 stellten A.___ aus G.___ (mit Postadresse in D.___) das Gesuch, dass ihr Sohn [...] ab August 2017 den Kindergarten in D.___ besuchen könne. Begründet wurde das Gesuch damit, dass die Familienwohnung effektiv gegen D.___ ausgerichtet sei und der Schulweg nach G.___ für ein Kind im Alter von vier Jahren sehr gefährlich und ziemlich weitläufig sei. Der Schulleiter der Gemeinde G.___ übermittelte das Gesuch mit Schreiben vom 13. Dezember 2016 dem Volksschulamt. Das Volksschulamt lehnte das Gesuch im Namen des Departements für Bildung und Kultur mit Verfügung vom 9. Februar 2017 ab und verfügte, dass [...] ab dem Schuljahr 2017/2018 den Kindergarten in G.___ zu besuchen habe.
2. Mit Eingabe vom 19. Februar 2017 (Postaufgabe 20. Februar 2017) erhoben A.___ Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung vom 9. Februar 2017. Am 13. März 2017 reichte das Volksschulamt eine Stellungnahme ein, in welcher an der angefochtenen Verfügung festgehalten wurde. Mit Eingabe vom 21. März 2017 betonen die Beschwerdeführer die Gefährlichkeit des Schulweges für ein vierjähriges Kind und beantragen einen Augenschein. Am 20. April 2017 wurde ein Delegationsaugenschein mit Parteibefragung durchgeführt. Die drei möglichen Schulwege (zwei nach G.___ und einer nach D.___) wurden mit dem Auto abgefahren. Es wurde eine Fotodokumentation erstellt. Dafür und für die übrigen Ausführungen der Parteien wird auf die Akten verwiesen.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Vorab ist festzuhalten, dass Verfahrensgegenstand einzig der Kindergartenweg von [...] ist. Ob ihm ab der 1. Klasse der Schulweg nach G.___ zuzumuten ist, ist hier nicht zu entscheiden. Diese Unterscheidung gebietet sich, obwohl der Kindergarten als Folge des Harmos-Konkordats seit dem 1. August 2012 wie die Primarschule Teil der Regelschule und damit der Volksschule ist. Die einzelnen Wege sind jeweils separat auf ihre Verhältnismässigkeit zu prüfen.
2. Zwischen D.___ und G.___ liegt ein kleiner Hügel. Die Beschwerdeführer wohnen dort relativ abgelegen in einem Einfamilienhaus. In der Umgebung befinden sich drei weitere Häuser, in denen jedoch keine Kinder wohnen. Die Familie A.___ wohnt zwar auf G.___-er Boden, das Wohnhaus befindet sich jedoch weit vom bewohnten Dorfbereich von G.___ entfernt. Es besteht aufgrund des Hügelgeländes und der Distanz keine Sichtverbindung vom [M…weg 3] zum Dorf G.___ Das Wohnhaus befindet sich dagegen in unmittelbarer Nähe zum äusseren Siedlungsbereich der Gemeinde D.___. Die Familie A.___ ist in G.___ angemeldet, aber nach D.___ ausgerichtet. Sie hat ihre Postadresse in D.___ und erhält die Post aus D.___.
3. Die Vorinstanz hat bei den betroffenen Gemeinden Stellungnahmen eingeholt. Die Schule G.___ lehnt das Gesuch ohne konkrete Begründung ab. Demgegenüber zeigt die Gemeinde D.___ an sich Verständnis für das Anliegen der Eltern und erachtet auch den Schulweg nach D.___ als sicherer, lehnt jedoch das Gesuch aus Solidarität zur Gemeinde G.___, welche aus Präjudizgründen eine ablehnende Haltung einnehme, ebenfalls ab. Sachbezogene Gründe werden keine vorgebracht.
4. In der angefochtenen Verfügung werden bei der Ausgangslage die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Antragsgründe noch angeführt, nämlich geographische Lage des Hauses, Länge des Schulweges, Gefährlichkeit des Schulweges und Alter des Kindes. Auch die Regeln für die Schülerzuweisung und die Möglichkeiten für Ausnahmebewilligungen und die dafür massgeblichen Kriterien werden korrekt dargestellt. Allerdings setzt sich die Vorinstanz inhaltlich nur unvollständig und teilweise gar nicht mit den angesprochenen Antragsgründen und mit den eigens angeführten Beurteilungskriterien auseinander. Insbesondere auf das Argument der Gefährlichkeit des Schulweges wird in der Verfügung kaum eingegangen. Darüber hinaus führt das Volksschulamt in seiner späteren Stellungnahme aus, die Eltern würden neben der Lage des Hauses und der Länge des Schulweges ja keine anderen (sozialen oder gesundheitlichen) Gründe geltend machen. Auf die Gefährlichkeit der Strecke wird nicht näher eingegangen.
Eine etwaige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör konnte jedoch durch den durchgeführten Delegationsaugenschein mit Parteibefragung geheilt werden, hat doch das Verwaltungsgericht als erste Beschwerdeinstanz volle Kognition.
5. Die Vorinstanz führt korrekt auf, dass die Schulpflicht grundsätzlich beim Schulträger des Wohnorts zu erfüllen ist (§ 20ter Abs. 1 des Volksschulgesetzes, VSG, BGS 413.111) und die kantonale Aufsichtsbehörde namens des Departements aus schulorganisatorischen Gründen oder in besonderen Fällen für einzelne Schüler den Besuch der Schule an einem anderen Ort gestatten kann (§ 20ter Abs. 2 VSG). Gemäss § 56 Abs. 1 der Vollzugsverordnung zum Volksschulgesetz (VV VSG, BGS 413.121.1) liegt ein besonderer Fall im Sinne des Gesetzes vor, wenn
a) der Schulweg unverhältnismässig weit, beschwerlich oder gefährlich ist
b) die Eltern des Schülers in einer anderen Gemeinde ein Geschäft führen und der Schulbesuch in dieser Gemeinde im Interesse des Kindes ist
c) gesundheitliche oder soziale Gründe oder besondere Begabungen vorliegen
Zur Weite und Beschwerlichkeit des Weges führt die Vollzugsverordnung selber auch Beurteilungskriterien auf (§ 59 Abs. 1 VV VSG), nämlich:
a) Alter des Kindes und die von ihm besuchte Schulart
b) geistige und körperliche Gesundheit des Kindes
c) Distanzen und Höhendifferenzen
d) Verkehrsdichte
e) Strassenbreite und -zustand, Kreuzungen und Einmündungen
f) Vorhandensein von Trottoirs, Radwegen und Radstreifen
g) Zahl der Kinder, die gleichzeitig auf dem gleichen Schulweg sind
h) Zumutbarkeit, ein Fahrrad zu benützen
i) Möglichkeit, öffentliche Verkehrsmittel zu benützen
Zur Beurteilung der Gefährlichkeit eines Schulweges schweigt die VollzugsverordnunG.___ Auch wenn in § 59 VV VSG gemäss Marginale lediglich Kriterien zur Beurteilung der Verhältnismässigkeit der Weite und Beschwerlichkeit eines Schulweges aufgezählt werden, so macht es doch Sinn, diese Parameter analog zur Beurteilung der Gefährlichkeit heranzuziehen. Gemäss lit a der genannten Bestimmung sind das Alter des Kinds und die von ihm besuchte Schulart zu berücksichtigen. Entsprechend kann ein Kindergarten- bzw. Schulweg nicht generell oder abstrakt als zu gefährlich oder ungefährlich eingestuft werden, sondern das Alter des betroffenen Kinds ist miteinzubeziehen (vgl. dazu Herbert Plotke, Schweiz. Schulrecht, Bern 2003, Ziff. 8.121, S. 227)
6.1 Anlässlich des Augenscheins konnte festgestellt werden, dass der Weg vom Wohnhaus der Familie [M…weg 3] bis zum Kindergarten in D.___ nur halb so lang ist (rund 800 m) wie die Wege nach G.___. Insbesondere führt der ganze Weg aber durch bewohntes Dorfgebiet. Ab der [S…strasse] bis zum Kindergarten sind durchwegs Trottoirs vorhanden. Entgegen den Angaben der Vorinstanz muss nur einmal eine relativ stark befahrene Strasse überquert werden, nämlich die [O…strasse] unmittelbar beim Kindergarten (Fussgängerstreifen). Nur am Rande sei erwähnt, dass auch in G.___ mit der [K...strasse] eine mindestens ebenso stark befahrene Strasse überquert werden müsste.
6.2 Ebenso ergab sich beim Augenschein und ist unbestritten, dass der ordentliche Weg vom [M...weg 3] via [S...strasse], [L...weg], [E...strasse] und [K...strasse] zum Schulhaus bzw. Kindergarten in G.___ (Gesamtlänge ca. 1600 m) für das vierjährige Kind nicht zumutbar ist, weshalb sich zu diesem Schulweg weitere Erwägungen erübrigen.
Demgegenüber erachtet die Vorinstanz den südöstlichen Alternativweg vom [M...weg 3] zur [S...strasse], dann entlang [M…] über die [N...strasse] zur [K...strasse] und von dort zum Kindergarten bzw. Schulhaus (Gesamtlänge ca. 1500 m) für machbar. Entscheidend ist jedoch nicht die Machbarkeit, sondern die Zumutbarkeit. Diese ist im Folgenden zu prüfen.
6.3 Die Vorinstanz zählt zur Einschätzung der Gefährlichkeit eines Schulweges zwar in der Schulliteratur angeführte Kriterien auf (zum Beispiel eine Strasse ohne Trottoirs oder Radstreifen, enge Durchgangsstrassen mit unübersichtlichen Kurven oder längere Partien durch einsame Wälder), setzt sich jedoch nicht fallbezogen mit diesen auseinander.
Die Vorinstanz bringt vor, dass an der [N...strasse 23] ebenfalls Kinder wohnen, welche die Schule in G.___ besuchen. Dies mag zutreffen, aber die [N...strasse] befindet sich einerseits bereits 500 m Fussmarsch vom [M...weg 3] entfernt und gleichaltrige Kinder mit derselben Schulzeit – und damit mit dem gleichen und gleichzeitigen Schulweg - wohnen nicht dort. Dass andererseits weitere 16 Kinder aus dem [O...weg] in G.___ zur Schule gehen, ist bedeutungslos, liegt doch der [O...weg] bereits im Siedlungsbereich von G.___ und insbesondere über 1.0 km vom [M...weg 3] entfernt. Tatsache ist entgegen den Ausführungen der Vorinstanz, dass [...] den Schulweg nach G.___ zu einem Drittel bzw. effektiv zu zwei Dritteln alleine und ohne andere Kinder bewältigen müsste. Als Schulweg für ein Kindergartenkind muss die [N...strasse] als einsam betrachtet werden.
6.4 Die [N...strasse] befindet sich nur auf gut 200 m im Dorfbereich von G.___ Der grösste Teil dieser Strasse zwischen G.___ und D.___ befindet sich ausserorts. Die [N...strasse] ist mit einem Fahrverbot für Motorwagen und Motorräder (Signal 2.13) versehen, wobei der Zubringerdienst ausdrücklich gestattet ist. Die keineswegs verkehrsfreie Strasse ist sehr eng und verfügt an keiner Stelle über Trottoirs. Sie ist sehr kurvenreich und die schlechte Übersichtlichkeit wird noch durch das Gelände verstärkt (Steigungsunterschiede in den Kurvenbereichen). Eine Strassenbeleuchtung gibt es nicht. Schule findet über das ganze Jahr hin durch statt. Bei Regen, Nebel oder Schneefall, aber auch am Morgen in der Winterzeit ist ein Kindergartenkind in einem solchen Gelände auf einer derart engen, kurvenreichen und hügeligen, insbesondere auch steigungsunterschiedlichen Strasse kaum (rechtzeitig) sichtbar. Notorisch ist überdies, dass gerade auf eher weniger befahrenen Strecken oft schnell gefahren wird und derart abseits nicht mit Kindern gerechnet wirD.___ Bekannt ist weiter, dass Kindergartenkinder hüpfen, springen, in die Knie gehen und Blümchen anschauen, aber auf Wegen wie der [N...strasse] nicht «ordnungsgemäss» am Strassenrand gehen. Die Gefährlichkeit ist offensichtlich. Ein Unfall würde vielleicht nicht einmal bemerkt; dies gilt im Übrigen aufgrund der «Einsamkeit» dieses Schulweges auch für den Fall eines Selbstunfalls: Vom [M...weg 3] bis zur [N...strasse] besteht aufgrund des Hügels keine Sichtverbindung und niemand - weder andere Schulkinder noch irgendwelche Zubringer (weil der [M…weg 3] eben nach D.___ ausgerichtet ist) - muss diese Stecke begehen.
6.5 Schliesslich ist kaum anzunehmen, dass die [N...strasse] im Bereich ausserhalb des Siedlungsgebietes von G.___ bis hin zum [M...weg 3] im Winter bei Schneefall als erstes geräumt wirD.___ Dass ein nicht-schneegeräumter und je nach Menge des Schneefalls im Hügelgelände ausserhalb des Siedlungsgebietes kaum erkennbarer Schulweg für ein einziges Kindergartenkind beschwerlich und gefährlich bzw. nicht zumutbar ist, leuchtet ebenfalls ein.
7. Die Vorinstanz und die betroffenen Gemeinden befürchten offenbar Präjudizwirkungen. Dies ist insofern richtig, als [...] ein jüngeres Geschwisterchen hat, bei welchem aller Voraussicht nach dieselben Sachverhaltsgrundlagen und dieselben Argumente gelten werden wie im vorliegenden Fall. Ansonsten ist jedoch jeder Fall individuell und nach sachlichen Kriterien (wie oben in Ziffer 6 dargestellt) inhaltlich zu prüfen.
8. Zusammengefasst erweisen sich die möglichen Wege vom [M...weg 3] zum Kindergarten in G.___ als gefährlich, beschwerlich und für ein Kindergartenkind nicht zumutbar. Demgegenüber ist der Weg nach D.___ zumutbar. Die Beschwerde ist gutzuheissen.
9. Gemäss § 77 VRG werden die Gerichts- und Parteikosten nach den Grundsätzen der Zivilprozessordnung den Parteien auferlegt. Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Die Gerichtskosten werden auf CHF 1‘000.00 festgelegt und vom Staat Solothurn getragen. Parteientschädigung wird den Beschwerdeführern keine zugesprochen, zumal sie nicht anwaltlich vertreten waren und auch gar keine verlangt haben.
Demnach wird erkannt:
1. In Gutheissung der Beschwerde wird die Verfügung des Departements für Bildung und Kultur vom 9. Februar 2017 aufgehoben und [...] gestattet, den Kindergarten in D.___ zu besuchen.
3. Die Gerichtskosten werden vom Staat Solothurn getragen.
4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad